中共“依法治國”展示習式風格

蔡如鵬

剛剛閉幕的中共十八屆四中全會，審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）。這份在中共中央總書記習近平主導下形成的文件，展示出鮮明的習式風格。

通過對比不難看出，《決定》中很多觀點，在習近平最近的一系列講話中都已有所體現。自2012年11月的十八屆一中全會以來，習近平先后十余次就法治建設發表論述，從立法到執法、司法均有表述。其中，“把權力關進制度的籠子里”“任何人都沒有法律之外的絕對權力”等表述已廣為人知。

本屆四中全會將中共近二十年來對依法治國的探索作為主題，并通過會議《決定》把它上升為全黨的意志，在中共執政65年歷史上尚屬首次。

很多時政觀察人士都注意到，全會發布的公報首度將“深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神”與已經載入黨章作為中共指導思想的鄧小平理論、“三個代表”和科學發展觀相并列，釋放出現任最高領導人的思想體系已經納入到最高意識形態理論體系之中的信號。

輿論認為，習近平“系列重要講話精神”與歷代領導人并列，是中共黨內對習近平最高領導人地位的一種尊崇。而仔細研讀習近平的相關論述，不難發現，他依法治國的思想是從地方到中央，局部到全局，逐步形成的。

憲法至上

2002年到2007年，習近平主政浙江，先后任省委副書記、代省長，浙江省委書記、省人大常委會主任。在浙江工作三年后，2005年初，習近平在省委提出了“法治浙江”的理念。他親自主持“法治浙江”重點課題，先后深入基層40多個鄉村、社區和單位開展專題調研。

2006年浙江省委作出了建設“法治浙江”的重大決策，通過了《中共浙江省委關于建設“法治浙江”的決定》，“法治中國”在省域層面開始大膽實踐與探索創新。

習近平主政浙江期間，曾以筆名“哲欣”在《浙江日報》“之江新語”專欄發表了232篇短論，其中有很多文章就是專門談法制的。如今，這些文章都收錄在由浙江人民出版社出版的《之江新語》中。

2012年12月4日，剛當選總書記20天的習近平，就在紀念現行憲法公布施行三十周年大會上高調宣示“憲法高于一切”。

“依法治國，首先是依憲治國；依法執政，關鍵是依憲執政。新形勢下，我們黨要履行好執政興國的重大職責，必須依據黨章從嚴治黨、依據憲法治國理政。黨領導人民制定憲法和法律，黨領導人民執行憲法和法律，黨自身必須在憲法和法律范圍內活動，真正做到黨領導立法、保證執法、帶頭守法?！绷暯秸f。

2014年9月初，習近平在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上，重申依憲治國、依憲執政。

在剛剛過去的紀念政協成立65周年大會上，他更是七次提到憲法，一再強調要忠于憲法，依憲治國，依法治國。

此次四中全會《決定》，將加強憲法實施放在推進依法治國任務放在重要位置，提法也與習近平在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的表述相近。

不過，四中全會沒有僅僅停留在對依憲治國、依憲執政的重申上，公報進一步明確，“完善全國人大及其常委會憲法監督制度，健全憲法解釋程序機制”。

去年11月召開的三中全會，曾提出要進一步健全憲法實施監督機制和程序。輿論認為，四中全會明確全國人大及其常委會為主體，而且具體指出要健全憲法解釋程序機制，可以說是在依憲治國的方向上又推進了一步。

國家行政學院教授汪玉凱認為，四中全會特別強調依憲執政，依憲執政又主要強調中共執政和領導法律建設，這樣一來，中共本身也必然在法律范圍內活動。

2.0版依法治國

汪玉凱還認為，此次公報提及“實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”的具體目標，涵蓋了執政黨進一步加強司法獨立的邏輯思路。

他說，1978年中共十一屆三中全會確立“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”的十六字方針，是依法治國的1.0版。剛剛發布的中共十八屆四中全會《決定》提出“科學立法”等新十六字方針已是升級版的2.0版。

而“科學立法”等十六字方針在習近平此前的講話中也早有提及。

2013年2月23日，中央政治局就全面推進依法治國進行第四次集體學習。習近平在講話中談到，要全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，不斷開創依法治國新局面。

在2014年1月7日召開的中央政法工作會議上，習近平曾說，“經過長期努力，中國特色社會主義法律體系已經形成，總體上解決了有法可依問題?，F在，我們的工作重點應該是保證法律實施，做到有法必依、執法必嚴、違法必究。有了法律不能有效實施，那再多法律也是一紙空文，依法治國就會成為一句空話?！?/p>

幾個月后，在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上，他再次強調，“堅決糾正有法不依、執法不嚴、違法不究現象，堅決整治以權謀私、以權壓法、徇私枉法問題，嚴禁侵犯群眾合法權益?！?/p>

此次全會《決定》在執法方面重申各級政府必須“在法治軌道上開展工作”，這與習近平多次強調的“把權力關進制度的籠子里”可謂一脈相承。

2013年1月22日，習近平在十八屆中央紀律檢查委員會第二次全體會議上說，“要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里”，并告誡各級領導干部“任何人都沒有法律之外的絕對權力”。

之后一個多月，習近平兩次對這個問題進行了論述。

一次是在2013年2月23日舉行的中央政治局第四次集體學習時，他強調“任何組織或者個人都必須在憲法和法律范圍內活動，”“各級領導干部要帶頭依法辦事，帶頭遵守法律。各級組織部門要把能不能依法辦事、遵守法律作為考察識別干部的重要條件?！?/p>

另一次是幾天后在中央黨校建校80周年典禮上，他進一步說，“學習黨的路線方針政策和國家法律法規，這是領導干部開展工作要做的基本準備，也是很重要的政治素養。不掌握這些，你根據什么制定決策、解決問題呀？就很可能會在工作中出這樣那樣的毛病。”

四中全會的另一個亮點，被認為是提出“建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制”，并“把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績重要內容、納入政績考核指標體系”。

分析人士指出，這可謂是將習近平之前提出的“把能不能依法辦事、遵守法律作為考察識別干部的重要條件”落到了實處。

禮法合治

在司法方面，習近平此前很多論述在《決定》中也得以體現。

比如，《決定》中提到的“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”，就曾出現在習近平在紀念現行憲法公布施行三十周年大會上的講話中。

他當時說，“要依法公正對待人民群眾的訴求，努力讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義，決不能讓不公正的審判傷害人民群眾感情，損害人民群眾權益。”

事實上，早在2013年初的全國政法工作電視電話會議及中央政治局第四次集體學習時，習近平就有過類似的論述。

當時，他還要求“所有司法機關都要緊緊圍繞這個目標來改進工作”，“確保審判機關、檢察機關依法獨立公正行使審判權、檢察權”。

從已發布的《決定》看，此次全會在司法改革方面的舉措主要分兩大方面，一是司法體制的改革，如最高人民法院設立巡回法庭，探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院；另一方面則提出如何加強權力監督，預防“一把手”干預司法，這包括建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度等。

四中全會提出設立最高人民法院的巡回法庭、跨行政區劃的法院和檢察院、公益訴訟制度等，被認為是解決司法地方化的治本做法。

中國政法大學副校長馬懷德認為，中國目前的司法轄區與行政轄區相對應，但是在司法實踐中，地方保護主義對司法公正形成干擾?！氨热?，一起涉及兩個省份的糾紛，無論在哪個省份的法院審理，當事人都可能感覺得不到公正處理，但如果設立諸如華東法院、華北法院等，一些跨域區案件就能得到比較公正的審理。”

而對于全會提出防止領導干部干預司法的多項機制，中國人民大學法學院教授朱景文分析，這是明顯的信號，表示執政黨要求官員要把法律當回事。

事實上，習近平對此也有過不止一次的論述。

尤其是在2014年1月7日的中央政法工作會議上，他明確提出“要正確處理堅持黨的領導和確保司法機關依法獨立公正行使職權的關系”。

也正是在那次會上，習近平對領導干部干預司法的現象，給予了嚴厲的批評，“一些黨政領導干部出于個人利益，打招呼、批條子、遞材料，或者以其他明示、暗示方式插手干預個案，甚至讓執法司法機關做違反法定職責的事。在中國共產黨領導的社會主義國家里，這是絕對不允許的！”

另外，公報還提出“堅持依法治國和以德治國相結合，堅持從中國實際出發。”在構建法治的同時，也不忘德治傳統。這與習近平重視發揮傳統文化的積極作用也非常吻合。

在不久前的中央政治局第十八次集體學習時，習近平強調了“禮法合治，德主刑輔”這一中國古代治國理政的精髓要旨，提出法治和德治的統一。

他說，治理國家和社會，今天遇到的很多事情都可以在歷史上找到影子，歷史上發生過的很多事情也都可以作為今天的鏡鑒。中國的今天是從中國的昨天和前天發展而來的。要治理好今天的中國，需要對我國歷史和傳統文化有深入了解，也需要對我國古代治國理政的探索和智慧進行積極總結。

有學者指出，在傳統社會，儒家的道德教化為國家的秩序良好起到了重要作用，而構建法治社會，離不開人們的道德自我約束，一個道德敗壞的國家，也不可能是一個良好的法治國家。

《決定》提出，“發揮市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程等社會規范在社會治理中的積極作用”，就是從傳統的德治角度出發，倡導自我約束的道德自律。

黨的領導

在《決定》中，“黨的領導”是出現頻次最高的詞語之一。

《決定》明確“黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證”的同時，也用了很大的篇幅，指向對執政黨的自我約束，強調“加強和改進黨對法治工作的領導”。

關于黨的領導與法治的關系，習近平之前也有過很多表述，尤其是今年1月7日在中央政法工作會議上，他作了大段論述。

他說，“我們黨的政策和國家法律都是人民根本意志的反映，在本質上是一致的。黨的政策是國家法律的先導和指引，是立法的依據和執法司法的重要指導”，“要正確處理堅持黨的領導和確保司法機關依法獨立公正行使職權的關系”。

《決定》中，“加強和改進黨對全面推進依法治國的領導”被放在推進依法治國任務的最后一條。中國政法大學憲法學教授焦宏昌認為，將黨的領導放在最后意味著一切需要有黨的保障，沒有黨的保障不能實現前面所有目標。

眾所周知，此次四中全會以依法治國作為主要議題，在中共全會歷史上盡管尚屬首次，但距離中共十五大第一次提出依法治國已經過去了17年。在此期間，歷次黨代會都會重申“依法治國，建設社會主義法治國家”。那么，十八屆四中全會的特殊意義究竟何在？

有評論指出，之前中共提出依法治國盡管有相當長的時間，但是，如何把依法治國與共產黨的領導有機統一起來，一直缺乏明確的表述。多年來，中共也一直在探索如何把黨的領導與依憲治國、依法治國有機地統一起來，建立起新的現代執政方式。

而這次會議明確地把中共對國家的領導、治理與社會主義法治表述為同一個事物的兩個方面。一方面，“社會主義法治必須堅持中國共產黨的領導”，堅持中共的領導“是全面推進依法治國的題中應有之義”；另一方面，社會主義法治是共產黨領導的具體體現，堅持社會主義法治也是共產黨領導的題中應有之義。

《決定》把中國共產黨界定為中國法治建設最重要的領導力量和最根本的保證，說明中共的領導力量是內在地體現在中國的法治建設的進程之中，而不是跟法治建設平行并立的另一種力量。

有輿論認為，這次全會關于黨的領導與社會主義法治關系的表述，完成了中共過去三十多年甚至六十多年一脈相承的探索與創新，也標志著中共的執政方式將進入一個實質性和更加成熟的轉變階段。因此，從這個角度講，十八屆四中全會具有里程碑的意義。