巡回法庭：破解司法地方化難題

韓永

10月23日結束的十八屆四中全會，對中國的司法改革做出了系統(tǒng)安排。其中有兩項制度，均與跨行政區(qū)劃有關：其一，是在地方“探索設立跨行政區(qū)域的人民法院”；其二，是最高人民法院“設立巡回法庭”。

由于改革所指是中國司法“地方化、行政化”的癥結，這兩項制度均被寄予很大期待。多位受訪專家表示，若司法能掙脫地方的束縛秉持中立，其在解決糾紛中的吸引力就會大增，對官員的壓力也會大增，中國依法治國的前景就大有可期。

巡回法庭流變

2005、2006年，在最高法院收回死刑復核權的過程中，巡回法庭曾經作為收回方式的一個備選。

當時，在收回方式上，司法界和學界提供了三種方案：一是最高法設立分院；二是最高法設立巡回法庭；三是在最高法院本部設立死刑復核庭。

當時，對巡回法庭這一方案的評價是：巡回辦案，便于法官面見被告人；不常駐一地，人員也不固定，滋生腐敗的機會較少；受地方政府的影響相對較小。

但也有人認為，巡回方式需要較長的等待時間，這在客觀上加大了關押死刑犯的成本。最高法最終選擇了第三種方案，巡回法庭此后少有人提及。

回望歷史，可以在抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭時期找到先例。當時，基于辦公條件和方便群眾的考慮，巡回法庭開始在根據(jù)地遍地開花。其巡回區(qū)域的廣泛性，可從群眾對這類法庭的稱呼中窺知一二。當時，這些法庭被稱為“草原法庭”“馬背法庭”“海上法庭”以及“田間法庭”。這種審判方式的集大成者，就是當時廣受贊譽的“馬錫五審判方式”。

1949年后，巡回審判制度在大多數(shù)情況下被用來特指基層人民法庭。1953年第二屆全國司法會議決議提出，縣人民法院逐步普遍建立巡回法庭；1982年《民事訴訟法》明確規(guī)定，實行巡回審判和就地審判相結合的制度；1991年修改的《民事訴訟法》規(guī)定，人民法院審理案件，根據(jù)需要進行巡回審判，就地辦案。

在十六屆六中全會通過的《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出，要“健全巡回審判，擴大簡易程序適用范圍，方便群眾訴訟”。

巡回法庭承擔的功能主要有兩個：一是監(jiān)督地方司法，二是就近審判案件。前者的訴求是司法公正，后者的訴求是司法便民。

監(jiān)督與解壓

受訪學者大多認為，即將誕生的最高法巡視法庭，應該兼有監(jiān)督和便民的屬性。在依法治國、推動司法改革的大背景下，其前一個職能的發(fā)揮更讓人期待。

北京市高院原副院長陳春龍告訴《中國新聞周刊》，巡回法庭的一項重要職能，是維護中國的法制統(tǒng)一。

清華大學法學院副院長余凌云，向《中國新聞周刊》更進一步闡述了這一邏輯。他說，自己是搞行政法的，經常會面臨一個問題：有的地方政府為了發(fā)展經濟，大規(guī)模搞拆遷，補償又不到位，官民之間就會產生糾紛。為了不讓這種糾紛影響建設進程，有的地方政府就規(guī)定，所有的拆遷案件法院都不能受理，并且還不出具不受理裁定書，民眾的上訴渠道也因此受阻。

2003年兩會期間，全國人大代表、河南省高級法院院長李道民，曾在提議設立最高法院巡回法庭的理由中，對這一現(xiàn)象進行過描述。他說，目前，法制不統(tǒng)一和地方保護主義的問題在司法領域不同程度地存在，有的地方甚至相當嚴重。“特別是一些跨市區(qū)、省區(qū)案件的審理和執(zhí)行過程中，經常發(fā)生地方保護主義干預法院審判的情況。還有些部門和個人對法院審理的具體案件作指示、批示，干預法院依法獨立公正審判，阻撓法院依法執(zhí)行。”

地方政府和法院的上述做法，讓此類矛盾就沒有辦法通過法律的途徑進行解決了。這樣做的結果是，訴訟無門的民眾只好走上訪的渠道，“現(xiàn)實中，很多的上訪是司法機關逼出來的。”

地方政府的上述做法，違反了中央有關“禁止與民爭利”的精神。“在這種情況下，中央的聲音靠什么貫徹？有了最高法院的巡回法院，就好多了。對于地方上不能處理的，或者地方上處理不好的案件，就可以通過巡回法庭來解決。” 余凌云說。

但中國政法大學副校長馬懷德認為，即便巡回法院承擔起監(jiān)督的職能，也只能通過審級來監(jiān)督，而不會取代或壓縮省高院的職能，管轄權也不可能發(fā)生太大的變化。

“司法公正的改善，可以通過跨行政區(qū)域法院的設立來實現(xiàn)。而巡回法庭的設立，只是把最高法的一部分管轄職能放在了地方去行使。”馬懷德告訴《中國新聞周刊》，從性質上講，巡回法庭只是最高法的一個派出法庭。

“跨區(qū)劃設立法院和巡回法庭強調的重點不太一樣。前者主要為了解決地方保護的問題，解決司法地方化、行政化的問題。而巡回法庭是為了減輕最高法院的壓力，和方便當事人的問題。”馬懷德說。

“主要是為了審案子”

過去一些年，法律基于公平訴求的一些修改，在增加公平可能性的同時，也不斷疊加著最高法院的壓力。2007年1月1日，最高法院收回了下放26年的死刑復核權。有人測算過，這一旨在改變省高院在死刑案件既審又核的制度，至少給最高法院帶來了相當于300位法官的工作量。

2007年10月28日，十屆全國人大常委會第三十次會議，通過了關于修改民事訴訟法的決定，明確當事人對已經發(fā)生法律效力的判決、裁定，認為有錯誤的，“可以向上一級人民法院申請再審。”而此前的規(guī)定是：“可以向原審人民法院或者上一級人民法院申請再審。”

由于大部分案件的終審集中在中院和高院，在民訴法修改前，再審案件也主要集中在中院和高院；而在再審上提一級后，再審案件就主要集中在省高院和最高法院了。

最高法院2010年的工作報告顯示，當年該院審結各類再審案件46214件，其中改判11729件，發(fā)回重審5595件，再審糾錯比例高達37.5%。也就是說，能進入最高法再審程序的，有超過三分之一的案件得以糾錯。

但要進入最高法的再審程序，并非易事。數(shù)據(jù)顯示，2010年，再審案件只占同期訴訟案件的0.22%。多位律師告訴《中國新聞周刊》，并不是申請再審的案件少，而是要真正進入再審程序，難度非同尋常。基于此，很多律師的收費標準，會因是否能進入最高法的再審程序，而相差懸殊。

2011年的《鳳凰周刊》曾報道稱，最高法內部，對受理再審的申訴曾有一些不成文規(guī)定，比如，來自河北的申訴案件，通常要來20次才能立案，而每次最少間隔兩個月。這樣算下來，要在最高法立一個再審的案件，需要耗費三四年時間。

如此低的再審立案率，把大量的再審申訴逼上了上訪渠道。一但司法渠道受阻，無疑將加劇各類社會矛盾的爆發(fā)。

巡回法庭成立后，上述死刑復核和再審立案的壓力，就可以部分流向巡回法庭。這樣，再審的立案率就有望提高，糾紛流向法外的比例就會降低。

馬懷德曾經提出，不僅最高法應該設巡回法庭，省高院、市中院也應該設類似機構，因為這樣可以受理更多的案件。“比如北京原來有一個中級人民法院，因為壓力大，后來設成三個，現(xiàn)在省市法院案件大幅度增長，也需要這么做。”

中國社科院一位法學學者告訴《中國新聞周刊》，司法改革的最終目的，是通過司法系統(tǒng)的內外調整，把最大數(shù)量的社會糾紛，在司法的通道上予以解決。“實現(xiàn)了這一點，也就實現(xiàn)了依法治國。”

余凌云告訴《中國新聞周刊》，巡回法庭的設立，主要是為了審案子，而不是負責司法政策，“這點可以確認。”

而審案的職能從最高法分流出去后，最高法就有更多的時間專注于指導監(jiān)督、制定司法政策和司法解釋，也會將更多的時間用于改革。

“法院內部的改革很多，特別是機制改革、人員的分類管理、職業(yè)保障等，現(xiàn)在又提出了審判權與執(zhí)行權的分離。這些試點項目，都要最高法院付出一定的時間精力去研究推動。”馬懷德說。