世界銀行貸款項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與——以世行貸款某漁港項(xiàng)目為例

福建省環(huán)境科學(xué)研究院 夏海芳

?

世界銀行貸款項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與——以世行貸款某漁港項(xiàng)目為例

福建省環(huán)境科學(xué)研究院 夏海芳

世界銀行貸款某漁港項(xiàng)目是擬向世界銀行貸款建設(shè)的項(xiàng)目，根據(jù)世行環(huán)評(píng)要求，公眾參與調(diào)查分兩輪進(jìn)行，并建立公眾申訴機(jī)制。該文結(jié)合實(shí)例對(duì)世行項(xiàng)目環(huán)評(píng)中的公眾參與方法進(jìn)行說(shuō)明，闡述公眾參與在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的重要作用。

環(huán)境影響評(píng)價(jià) 公眾參與 世界銀行 貸款項(xiàng)目

1 項(xiàng)目背景

世界銀行是一個(gè)世界性的非盈利金融組織，一直將扶貧開(kāi)發(fā)和支持創(chuàng)新作為自己的使命，提供低息或無(wú)息貸款，主要用于支持發(fā)展中國(guó)家的城市建設(shè)。從1981年起，我省開(kāi)始利用世界銀行貸款，在工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、交通、能源、社會(huì)發(fā)展及技術(shù)援助等領(lǐng)域與世界銀行開(kāi)展了一系列卓有成效的合作。

福建省位于中國(guó)東南沿海，擁有中國(guó)最長(zhǎng)的海岸線。近年來(lái)，沿海地區(qū)臺(tái)風(fēng)等自然災(zāi)害頻發(fā)，一些超強(qiáng)臺(tái)風(fēng)的登陸給未及時(shí)出港異地避風(fēng)的漁船帶來(lái)嚴(yán)重威脅，臺(tái)損事件時(shí)有發(fā)生，漁民生命財(cái)產(chǎn)安全無(wú)法得到保障。為降低福建省漁民受極端惡劣氣候事件的影響，福建省項(xiàng)目所在縣申請(qǐng)世行貸款進(jìn)行避風(fēng)漁港建設(shè)。

2 項(xiàng)目公眾參與程序

公眾參與現(xiàn)已成為世行改善投資環(huán)境以及世行業(yè)務(wù)模式的一部分，世界銀行在其項(xiàng)目周期中對(duì)公眾參與提出了明確的要求，要求較為復(fù)雜，審查也較為嚴(yán)格。要求在項(xiàng)目的環(huán)評(píng)工作中必須進(jìn)行廣泛的公眾參與調(diào)查，并將公眾參與的理念貫穿項(xiàng)目建設(shè)的立項(xiàng)、建設(shè)、驗(yàn)收等全過(guò)程，本文僅以環(huán)境影響報(bào)告書(shū)編寫(xiě)階段進(jìn)行說(shuō)明。

世行貸款某漁港項(xiàng)目的環(huán)評(píng)階段公眾參與過(guò)程見(jiàn)表1。

表1 環(huán)評(píng)階段公眾參與過(guò)程表

3 環(huán)評(píng)信息公開(kāi)

該世行項(xiàng)目共進(jìn)行兩次環(huán)評(píng)公示，第一次安排在環(huán)評(píng)前期，也就是在編制報(bào)告書(shū)之前進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)及網(wǎng)絡(luò)公示，向公眾介紹項(xiàng)目的概況、項(xiàng)目所在地區(qū)的環(huán)境概況、預(yù)期的環(huán)境影響和防治措施等, 以便得到公眾的理解和支持, 同時(shí)及時(shí)根據(jù)公眾的意見(jiàn)和建議尋求減輕不利影響的措施。第二次安排在報(bào)告書(shū)送審階段，把經(jīng)過(guò)認(rèn)真修改復(fù)核后的環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)分別以網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙等傳播媒介形式進(jìn)行公示，再次向公眾公開(kāi)環(huán)評(píng)信息，以征求各界人士對(duì)該工程的意見(jiàn)和建議。

4 信息公示階段的公眾參與調(diào)查

我們國(guó)內(nèi)程序只在報(bào)告書(shū)簡(jiǎn)本公示后開(kāi)展公眾參與調(diào)查，在這個(gè)階段，備案制的項(xiàng)目往往都開(kāi)展了土地征遷手續(xù)，或者都已開(kāi)展施工準(zhǔn)備，作為建設(shè)單位已經(jīng)有了大量的前期人力、物力投入，一旦由于項(xiàng)目不合理、公眾支持度低等原因，導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法得到審批，將給建設(shè)單位造成較大損失。

世行項(xiàng)目規(guī)定需開(kāi)展兩輪公眾參與調(diào)查，第一輪在信息公示階段開(kāi)展，第二輪在完整版環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)全文公示后開(kāi)展。世行的公眾參與程序有利于公眾在項(xiàng)目進(jìn)展初期就參與項(xiàng)目的決策，可以給出更為合理的意見(jiàn)和建議，可以告之建設(shè)單位所在地的優(yōu)勢(shì)和制約因素，建設(shè)單位可以避免投資浪費(fèi)。

4.1 公眾參與調(diào)查的方式及范圍

公眾參與采用公眾見(jiàn)面會(huì)，以發(fā)放公眾參與調(diào)查表及個(gè)別咨詢相結(jié)合的方式，本次調(diào)查對(duì)象主要有村莊1（30人）、村莊2（48人）、村莊3（13人）、村莊4（17人）、村莊5（13人）、村莊6（46人）、村莊7（3人）、村莊8（25人）、其它（28人）等居民，共發(fā)放調(diào)查表223份，收回223份(均為有效問(wèn)卷)，回收率100%。被調(diào)查者年齡多在30～50歲之間，其中男性（203人）占91%、女性（20人）占9%；學(xué)歷高低不等，主要為小學(xué)、初中文化；被調(diào)查群眾的職業(yè)主要為漁民，養(yǎng)殖戶(155人)占70%。本次調(diào)查基本能夠反映工程所在地公眾的建議、愿望和要求。

4.2 公眾參與調(diào)查結(jié)果

第一次公眾參與調(diào)查結(jié)果顯示：本工程建設(shè)的消息普及率達(dá)100%，獲取消息的途徑各不相同，其中主要以公眾議論、有關(guān)會(huì)議為主，二者各占39%。

對(duì)于擬建項(xiàng)目周邊需特別關(guān)注的環(huán)境保護(hù)對(duì)象，較多的公眾認(rèn)為是居民住宅和海上水產(chǎn)養(yǎng)殖，二者各占39%。

對(duì)于擬建漁港防坡堤地理位置是否合理，能否起到保護(hù)船舶和人員安全的作用，大部分公眾（85%）表示擬建漁港防坡堤地理位置合理。

對(duì)于建設(shè)防波堤方案與后方填海方案，13%公眾表示建設(shè)防波堤更合理，更能起到保護(hù)船舶和人員安全的作用，87%的公眾不表態(tài)。

對(duì)于本工程建設(shè)對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展是否有利，100%的公眾表示很有利。

對(duì)于本工程建設(shè)施工期間可能帶來(lái)的環(huán)境問(wèn)題，53%的公眾表示本工程建設(shè)施工期間可能帶來(lái)石料拋填揚(yáng)塵污染，其次，31%的公眾認(rèn)為有施工噪聲污染問(wèn)題，18%的公眾認(rèn)為有生態(tài)環(huán)境影響，14%的公眾表示有其他環(huán)境問(wèn)題。

對(duì)于本工程運(yùn)營(yíng)期間可能帶來(lái)的環(huán)境問(wèn)題，50%的公眾認(rèn)為最為不利的影響為海水污染，71%公眾認(rèn)為最有利的影響是可促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

對(duì)于能否接受該項(xiàng)目產(chǎn)生影響的基本態(tài)度，99%的公眾對(duì)該項(xiàng)目產(chǎn)生的影響表示接受或基本接受，有1%的公眾表示不能接受。

對(duì)于利益受到影響的情況下，對(duì)建設(shè)單位的要求，72%的公眾表示應(yīng)按國(guó)家規(guī)定補(bǔ)償，14%的公眾表示應(yīng)采取環(huán)保措施，9%的公眾不表態(tài)，5%的公眾表示有其他想法。

對(duì)于公眾對(duì)工程建設(shè)的基本態(tài)度，對(duì)項(xiàng)目持贊成態(tài)度者為99%，但是1%的公眾(1人)表示不贊成。

4.3 公眾意見(jiàn)處理（見(jiàn)表2）

表2 公眾意見(jiàn)處理表

5 完整報(bào)告書(shū)公示后的公眾參與調(diào)查

5.1 公眾參與調(diào)查的方式及范圍

本次調(diào)查范圍及地點(diǎn)與第一輪相似，采用公眾見(jiàn)面會(huì)、發(fā)放公眾參與調(diào)查表及個(gè)別咨詢相結(jié)合的方式，本次調(diào)查的對(duì)象主要有村莊1（20人）、村莊2（15人）、村莊3（10人）、村莊4（12人）、村莊5（17人）、村莊6（3人）、村莊7（6人）、村莊8（8人）、其它（6人）等居民，共發(fā)放調(diào)查表97份，收回97份(均為有效問(wèn)卷)，回收率100%。被調(diào)查者年齡多在30～50歲之間，其中男性占83%、女性占14%；學(xué)歷高低不等，主要為小學(xué)、初中文化；被調(diào)查群眾的職業(yè)主要為漁民，占71%。本次調(diào)查基本能夠反映工程所在地公眾的建議、愿望和要求。

5.2 公眾參與調(diào)查的結(jié)果

對(duì)于底棲生物永久損失，擬通過(guò)人工魚(yú)礁方式進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。調(diào)查結(jié)果顯示，100%的公眾對(duì)該生態(tài)補(bǔ)償表示滿意。

對(duì)于施工活動(dòng)引起的水體混濁度上升，97%的公眾表示滿意，3%的公眾表示不滿意，不滿意的公眾是當(dāng)?shù)仞B(yǎng)殖戶，擔(dān)心其養(yǎng)殖受到影響，建設(shè)單位也當(dāng)場(chǎng)表態(tài)“他們會(huì)接受監(jiān)督，在施工前將賠償養(yǎng)殖戶，讓養(yǎng)殖戶遷移出影響范圍區(qū)”。經(jīng)解釋后，被調(diào)查公眾表示同意。

對(duì)于漁港工程4水下爆破導(dǎo)致魚(yú)蝦損失，擬通過(guò)人工魚(yú)礁方式進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。調(diào)查結(jié)果顯示，97%的公眾表示滿意，3%的公眾表示不滿意，不滿意的公眾是村莊5的村民，他們擔(dān)心距離最近的房屋受到影響，建設(shè)單位也當(dāng)場(chǎng)表態(tài)“他們會(huì)接受監(jiān)督，將爆破擠淤施工對(duì)房屋的影響降低至最小，并對(duì)受影響的房屋給予補(bǔ)償”。經(jīng)解釋后，被調(diào)查公眾表示同意。

對(duì)于施工過(guò)程產(chǎn)生的揚(yáng)塵、施工噪聲等影響，97%的公眾能接受，3%的公眾表示不滿意，經(jīng)解釋，施工周期在1~2年，且避開(kāi)休息時(shí)間施工，被調(diào)查公眾表示同意。

對(duì)于各漁港擬采取的污水處理方式，100%的公眾表示滿意。

從安全行船角度，100%的公眾表示工程建成后能安全行船。

對(duì)漁港工程的建設(shè)態(tài)度，100%的公眾同意漁港工程建設(shè)。

另村莊2有一劉氏墓地距離施工場(chǎng)地約33m，根據(jù)世行《物質(zhì)文化資源》OP4.11的有關(guān)規(guī)定，本次座談會(huì)特進(jìn)行劉氏墓影響的公眾參與調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示：被調(diào)查的村莊2 內(nèi)9位村民均表示可以接受村莊2二級(jí)漁港項(xiàng)目建設(shè)，并表示愿意與施工單位相互協(xié)調(diào)，保證工程順利施工。

5.3 調(diào)查意見(jiàn)總結(jié)

座談會(huì)上，沒(méi)有公眾對(duì)工程建設(shè)選址、工程方案提出任何意見(jiàn)或建議，均表示工程建設(shè)對(duì)當(dāng)?shù)卮迕裆?cái)產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)狀況很有利，要求盡快進(jìn)行施工建設(shè)。本報(bào)告將座談會(huì)上公眾反饋的信息歸納，詳見(jiàn)表3。

表3 公眾信息反饋表

5.4 申訴機(jī)制

中國(guó)社科院法學(xué)院研究所發(fā)布的《2014年中國(guó)法治發(fā)展報(bào)告》指出，近14年間，中國(guó)發(fā)生百人以上群體事件共871起，這些群體事件發(fā)生的根本原因是百姓的訴求沒(méi)有得到響應(yīng)，或者沒(méi)有得到落實(shí)。

世界銀行在環(huán)境影響評(píng)價(jià)編制和實(shí)施過(guò)程中，將始終重視公眾參與機(jī)制，并建立申訴機(jī)制。公眾申訴程序如下：

階段1：如果受影響人對(duì)工程建設(shè)造成的間接影響感到不滿，他們可以分別向村莊1、村莊5、村莊8村委會(huì)提出口頭或書(shū)面申訴；如果是口頭申訴，則要由相應(yīng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)做出處理并書(shū)面記錄。鎮(zhèn)政府和村委會(huì)應(yīng)在2周內(nèi)做出處理決定。

階段2：受影響人若對(duì)階段1的處理決定仍不滿意，可以在收到?jīng)Q定后向項(xiàng)目縣海洋與漁業(yè)局提出申訴；相應(yīng)接待單位應(yīng)在2周內(nèi)做出處理決定。

階段3：受影響人若對(duì)階段2的處理決定仍不滿意，在收到?jīng)Q定后，可以根據(jù)民事訴訟法，向民事法庭起訴。

以上機(jī)構(gòu)將免費(fèi)接受受影響人口的抱怨和申訴，由此發(fā)生的合理費(fèi)用在項(xiàng)目征遷辦的項(xiàng)目不可預(yù)見(jiàn)費(fèi)中支付。

在整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)期間，這些申訴程序一直處于有效狀態(tài)，以保證受影響人員能夠利用它們來(lái)處理有關(guān)問(wèn)題。養(yǎng)殖征遷部門(mén)要做好申訴資料和處理結(jié)果資料的登記與管理，每月一次以書(shū)面材料形式報(bào)項(xiàng)目辦。項(xiàng)目辦將對(duì)申訴處理登記情況進(jìn)行定期檢查。為了完整紀(jì)錄受影響人口的申訴與相關(guān)問(wèn)題的處理情況，項(xiàng)目辦將制定受影響人口抱怨和申訴處理情況登記表。

6 世行項(xiàng)目公眾參與特點(diǎn)

世行項(xiàng)目公眾參與是一個(gè)信息共享—咨詢—協(xié)商—賦權(quán)的過(guò)程，與國(guó)內(nèi)項(xiàng)目不同的是，公眾不僅全過(guò)程參與、公眾參與過(guò)程中信息發(fā)布更為充分、咨詢方式更為多樣，而且建立了申訴機(jī)制。從世行項(xiàng)目公眾參與的模式來(lái)看，它確實(shí)提高了公眾參與的程度，具有較強(qiáng)互動(dòng)性，能較真實(shí)地反映公眾的意愿。

7 結(jié)論

世行項(xiàng)目對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與予以高度的重視，真正體現(xiàn)了環(huán)評(píng)是以人為本的評(píng)價(jià)宗旨，國(guó)內(nèi)的環(huán)評(píng)目前要求還沒(méi)有那么高，今后應(yīng)借鑒世行對(duì)公眾參與的要求，逐步向先進(jìn)國(guó)家環(huán)評(píng)接軌，真正落實(shí)“環(huán)境影響評(píng)價(jià)法” 對(duì)公眾參與的要求，使環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度發(fā)揮更大的作用，保護(hù)我們的生存環(huán)境。此次工作中，我們也深刻地體會(huì)到，雖然公眾參與工作給政府部門(mén)增加了工作量，但卻有效地提高了政府部門(mén)在百姓中的威信，提高了工作效率和質(zhì)量，對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定起到了積極作用。

[1] 國(guó)家環(huán)保總局.環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法[Z].2006.

[2] 張曉杰,耿國(guó)階,孫萍.國(guó)外公眾參與科技決策研究述評(píng)[J].科技管理研究，2013（20）：25-30.

[3] 楊秋波，張水波.世界銀行貸款項(xiàng)目中公眾參與的思想、范圍及啟示[J].國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作，2008（6）：59-61.

[4] 杜娟.環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與制度的國(guó)內(nèi)外對(duì)比[J].科技情報(bào)開(kāi)發(fā)與經(jīng)濟(jì)，2009（22）：114-116.

[5] 繆心豪.公眾參與與世界銀行問(wèn)責(zé)機(jī)制的完善[J].國(guó)際經(jīng)濟(jì)法學(xué)刊，2008（3）.