佛山南海：三份清單實現對權力鏈條全監管

劉德炳 鄒錫蘭

負面清單、準許清單、監管清單

十八屆三中全會以來，中央把簡政放權作為深化改革的“當頭炮”，力推將權力關進籠子里。今年全國兩會后，國務院召開常務會議，并將簡政放權作為今年改革的重點領域和關鍵環節。

盡管當前多個地方政府在實踐探索，但有不少地方進展較慢甚至舉步不前。與之形成對比的是，廣東佛山南海區通過發布“負面清單”、“準許清單”和“監管清單”，簡政放權，開展行政體制改革、抑制住政府有形的手。

上述三個清單如何出爐，佛山南海又是如何管住政府這只有形的手呢？南海的改革之路，對全國正在進行的行政體制改革，又將有哪些啟示？佛山南海區相關負責人接受《中國經濟周刊》專訪，暢談南海簡政放權思路。

三張清單劃清政府市場邊界

十八屆三中全會吹響了我國全面深化改革的集結號，其中的核心就是深化行政體制改革，轉變政府職能，讓市場在資源配置中發揮決定性作用。但客觀地講，關于如何改革行政體制，如何發揮市場的決定性作用，許多地方的主政者尚未理清頭緒。

日前，佛山市南海區發布廣東省首份行政審批“負面清單”。與南海“負面清單”同時公布的還有“準許清單”和“監管清單”，三份清單一起納入網絡審批和監督系統。這一創新之舉，使政府與市場的邊界更加清晰。

據介紹，南海區的負面清單屬于投資準入管理范疇，即政府以清單方式明確列出禁止和限制企業投資經營的行業、領域、項目等。其中，在外商投資產業領域，共列入78項限制項目、38項禁止項目；在一般企業投資領域，共列入107項限制項目、119項禁止項目，包含農林業、石化化工等行業；在區域發展領域，結合南海本地實際，重點列入南海經濟開發區等6個區域的各自限制或禁止項目；在環境保護領域，共列入畜牧養殖業、陶瓷行業等7個行業的各自限制或禁止項目。

準許清單屬于政府審批服務范疇，列明政府職能部門準予個人、企業或其他組織從事特定活動的項目，包括行政許可、非行政許可審批、社會服務事項以及鼓勵性投資項目。監管清單則屬于市場監管體系范疇，列明政府職能部門各種審批后續監管措施，包括分級分類管理措施、黑名單管理措施等。黑名單管理措施是指把違法違規企業的基本信息記錄在案，然后進行懲戒和規范企業生產經營的措施。

佛山南海區委書記鄧偉根向《中國經濟周刊》說：“負面清單、準許清單、監管清單分別對應行政審批的事前、事中、事后，‘三單’管理模式實際上是實現了對權力全鏈條的監管。”

一家建設陶瓷生產線的企業負責人告訴記者，最近建設的生產線都是使用清潔能源的生產線，而燒煤等傳統落后的生產線接不到單子，原因就是在上游，根據政府的負面清單，陶瓷行業必須使用清潔能源（天然氣、石油氣和電等），且工業廢水零排放，為此一些陶瓷廠新建廠房必須使用清潔能源，他們在下游的企業也必須做出改變甚至是創新。

鄧偉根向《中國經濟周刊》表示，“廣東歷來都是市場經濟改革的先導者，南海正是如此，從南海的實踐來看，我們對政府的整個權力運行清單進行了梳理，確保運行是透明的，同時政府的自由裁量權大大的壓縮了，另外在市場準入上對民營企業幾乎全部放開，從而激發了市場的活力。”

通過標準化打破權力尋租空間

鄧偉根進一步說，簡政放權、發揮市場的決定性作用，其實質就是將政府這只有形的手即權力關進籠子，關進制度的籠子，關進法律的籠子。

事實上，近年來有些地方也在倡導簡政放權，但是效果并不好，甚至是運行了一段時間以后，受到既得利益等種種因素的干擾，又開始收權，而且收得比放權之前還要緊。

鄧偉根表示，有些地方確實存在這種情況，其實導致這種局面的原因就是利益空間或者說權力尋租空間的存在，令有些地方或部門難以割舍，說得再形象一點，就是有較大的自由裁量權，這個是既得利益者所看重的。而從佛山的改革來看，關鍵就是取消了自由裁量權，沒有了自由裁量權，簡單說就是沒有了權力尋租空間，就沒有人緊緊地抓住權力不放，自然而然就放權了。因為政府權力如果沒有了自由裁量權，反而還要擔責，那這種權力就很少會被人覬覦、濫用。

鄧偉根進一步告訴《中國經濟周刊》，改變自由裁量權的辦法就是行政審批標準化，政府工作人員只能說行或不行，而不能說“研究一下”，如此一來就沒有尋租空間了，即制定不同行業、不同區域的審批標準，政府各部門把“抽屜”、“口袋”、“腦袋”里的標準與要求放到桌面上，形成統一標準和流程圖。把準入資格條件格式化，把審批要求、前置條件羅列清楚，符合條件的予以審批，不符合條件的現場予以解釋說明，申請人只要嚴格按照審批標準的步驟要求辦理，就一定能通過審批。

一位長期研究行政體制改革的專家告訴《中國經濟周刊》，要實現行政審批標準化，必然要求行政權力透明化。

對此，鄧偉根表示，對于權力透明化，佛山南海除了制定出權力清單，同時，將全部政府服務即權力清單公布到網絡上，如南海政務網南海一點通，實行網絡行政，老百姓對政府權力及是否依法行政一目了然。“只要使權力陽光透明，政府就會是有限政府，中央說把權力關進籠子里，從南海的實踐來看就是要關到網絡的籠子。”

記者打開南海政務網，點擊南海一點通，看到一點通業務被分為社區、民生、企業、旅游等幾個方面，記者隨即進入民生一點通，點擊住房服務，各類住房服務的相關政策一目了然；而且網頁上還開通了網上在線辦理環節。記者又點開企業一點通，進入到立項審批這一網頁，只見網頁上清晰寫著“共16個服務事項，其中12項可在線申辦”，每一項服務均有其標準，既能方便群眾，又能提高行政效率。

記者了解到，依托網絡技術逐步開展行政審批標準化，并將審批等服務向鎮、村下放，佛山南海大大提高了政府的效能。2013年以來，南海區行政審批精簡事項345項，精簡率達51%，區下放鎮街事項259項，占全部事項的67%，鎮街80%事項可在村居辦理。其中去年1—10月，三級行政審批系統共受理事項196.3萬件，按時辦結率98.85%，5天辦結169.1萬，占總比例86.11%，其中即時辦結101.9萬，占總比例51.94%。

對于轉變政府職能、改革行政體制而言，實現標準化審批、權力透明、網絡行政，僅僅是關鍵的第一步。記者了解到，佛山南海還將通過建立立體化、全方位的監督網絡，進一步實現把行政權力關到“籠子”里。