新西蘭乳制品質量安全監管體系及法規標準概述

國家食品質量安全監督檢驗中心/周靖

新西蘭作為全球知名的百年乳品強國，為全世界提供70%的嬰幼兒配方乳粉原料，其世界乳品貿易額占比位居第一，這不僅得益于新西蘭得天獨厚的自然優勢，更重要的是從產地—奶牛—生產等全產業鏈的嚴格監管機制。本文介紹了新西蘭乳品質量安全監督管理的模式及與之相關的法規和標準，以期能為我國乳業的發展提供經驗和啟示。

經歷了三鹿奶粉事件后，國人開始給予食品安全，尤其是乳粉安全問題以史無前例的關注。近期，美素麗兒洋奶粉造假案，又牽出一系列奶粉市場中洋奶粉產源地疑問，使消費者難辨真偽；完達山從新西蘭韋斯特蘭乳品公司的乳鐵蛋白中檢出硝酸鹽含量異常；新西蘭恒天然乳制品曝遭肉毒桿菌污染后，在還未查清是否真正污染時，消費者“寧可信其有不可信其無”的心態再一次將乳品安全推向了輿論的風口浪尖。

新西蘭沒有工業污染，牛羊呼吸的是有氧吧之美譽的純凈空氣，喝的是有嚴格標準把關的純凈水，吃的是純天然無污染的牧草，這是新西蘭得天獨厚的自然優勢。加之牧場的科學管理、乳制品企業的高標準，更重要的是新西蘭制定了世界上最為嚴格和健全的乳制品質量監管制度。

1 新西蘭食品安全監管模式

該監管模式起初被稱為最優監管模式（Optimal Regulatory Model-ORM），發展于九十年代末。它最主要的特點是關于食品安全，政府從命令和控制到干預的轉變。這意味著政府不僅要負責政策的制定和實施，還要確保產品的安全性。

新西蘭的食品監管模式發展于HACCP等食品工業的自我管理體系。在2007年，新西蘭食品安全局（New Zealand Food Safety Authority-NZFSA），現在的新西蘭初級產業部（Ministry for Primary Industries-MPI），率先發起了自審模式。該審查致力于提出一個新的國內食品監管機制，同時檢驗現行模式運行十幾年的過程中是如何將理論變成實踐。新西蘭食品安全局負責考察該模式是否適用，包括其對新的食品監管機制。

根據審查結果可知，現行的監管模式與整個食品安全風險管理體系高度相關且可持續為新西蘭食品安全管理提供一個健康有益的框架。該模式的原則現已寫入新西蘭食品安全立法中，如《動物產品法1999》、《酒法2003》等。

1.1 新西蘭食品安全監管模式結構

圖1 新西蘭食品安全監管模式

1.2 新西蘭食品安全監管模式各組成部分的作用和職責

1.2.1 監管方

在新西蘭作為監管方的機構主要是新西蘭初級產業部，它負責食品安全體系的綜合管理，同時，各地方當局也承擔部分本國食品的監管職能。它們的作用和職責主要體現在以下幾方面：

（1）檢查和監管整個食品安全體系的效力和效率。

（2）開發、商議和制定標準。包括國內必需品的技術和操作標準、與雙邊貿易準入協議相關的一般出口標準和特殊標準以及食品法典委員會制定的國際標準。

（3）提供官方保障，包括海外市場準入相關的出口認證。

（4）給法律法規提供技術和政策支持。

（5）定義能力準則并負責批準、認可或任命檢測機構，還與新西蘭認證(IANZ)、澳大利亞和新西蘭聯合認證系統(JAS-ANZ)等認證機構密切配合來進行能力驗證。同時，檢查和監管檢測機構的行為。

（6）開發能幫助從業者發展和落實風險管理計劃的資源。這類資源包括現成的計劃或者模板，業務法規以及一些指導性資料。

（7）食品突發事件和召回的響應。

1.2.2 檢測機構

檢測機構應是獨立的第三方檢測機構，即便是食品企業出資，其行為也獨立于出資企業。其作用和職責主要體現在以下幾方面：

（1）通過獨立的檢測行為來確保風險管理計劃是否恰當和行之有效。

（2）向監管方匯報，這是檢測機構的一個基本義務。

（3）滿足監管方制定的標準或準則，目前還包括與新西蘭有關的標準或國際標準。

（4）對不符合法律法規要求的要率先實施風險管理計劃。

1.2.3 企業

（1）有責任建立風險管理體系來滿足相關法律、法規和標準的要求。

（2）應選擇合適的加工處理方法來滿足法規標準的要求，并與風險管理制度相符。

（3）生產安全的食品，并適合于國內外的消費者。

2 新西蘭乳制品質量安全法規標準概況

2.1 食品法

《食品法1981》（Food Act 1981）是一部基礎性的法案，由議會投票生效，是新西蘭用于管理食品在生產、銷售過程中安全性的重要法案之一。該法案包括《食品衛生法規1974》（Food Hygiene Regulations 1974）、《食品（安全）規章2 0 0 2》（Food (Safety)Regulations 2 0 0 2）、《食品（費用）規定1997》（Food (Fees and Charges)Regulations 1997）三個法規。還包含與食品組分相關的標準，如可能出現的污染物或殘留物的最大限量、可能或一定含有的添加劑或其他物質的最大或最小限量、微生物指標及進口產品標準。

2.2 動物產品法

《動物產品法1 9 9 9》（Animal Products Act 1999）也是一部基礎性的法案，在該法案下的風險管理系統基本覆蓋了動物原料及產品從生產、加工、運輸、貯藏到銷售的全過程。該法案取代了《肉品法1981》（Meat Act 1981 ）和《乳品工業法1952》（Dairy Industry Act 1952），來改革和重申將動物原材料制成產品過程的相關法律。

與乳品相關的部分有第三部分：監管控制方案（Part 3-Regulated Control Schemes-RCSs）的乳品配額產品的出口、乳品工業國家殘留監控計劃；第四部分：動物產品標準和規范（Part 4-Animal Product Standards and Specifications）的乳品加工、不符合要求的乳品原料和產品的處置、生乳制品的規定等。

2.3 乳品行業重組法

《乳品行業重組法2001》（Dairy Industry Restructuring Act 2001）是考慮到恒天然集團（Fonterra Co-operative Group Ltd）的成立而制定的一項特殊法案。通過乳業重組而成立的恒天然集團聚集了約新西蘭乳制品96%的份額，因此，新西蘭政府就有必要對恒天然集團進行監管以確保新西蘭乳品市場自身的競爭力。該法案主要包括兩方面，一方面是與奶農合作的開放性規定，另一方面是對原料奶的規定。

2.4 澳新食品標準法

澳大利亞和新西蘭政府在食品安全問題上的合作已經達十五年之久。建立的重要合作之一就是成立了澳新食品標準局（Food Standards Australia New Zealand-FSANZ）并制定了《澳新食品標準法》（Australia New Zealand Food Standards Code）。《澳新食品標準法》分為常規食品標準、食品產品標準、食品安全標準和初級生產標準4章，其中后2章食品安全標準和初級生產標準僅用于澳大利亞。

與乳制品相關的是第二章食品產品標準中的第五節乳制品（PART2.5 Dairy Products），它將乳制品分成乳、奶油、發酵乳制品、奶酪、黃油、冰激凌及乳粉和濃縮乳7類，并分別對其定義、組成、生產過程中添加的成分及特定物質限量等進行了詳細規定。

3 新西蘭乳制品的監督和檢測

3.1 乳制品的監督

根據《動物產品法1999》，所有乳制品必須安全并滿足預期使用目的，而食品安全風險管理主要是由“風險管理計劃（Risk Management Programmes-RMPs）”、“監管控制方案（Regulated Control Schemes-RCSs）”、“出口控制（Export Controls）”及《動物產品法1999》中的相關法規等一系列措施來完成的。食品安全風險管理的措施還包括國家化學污染物項目（National Chemical Contaminants Programme-NCCP），它涉及到乳及乳制品中可能含有的一系列農業化合物和獸醫藥物；獨立驗證計劃（Independent Verification Programme-IVP），它負責證實商業檢測的準確性。

3.2 乳制品的檢測

乳制品的檢測由新西蘭初級產業部認可的實驗室承擔，來證實被檢測的乳制品滿足新西蘭最基本的食品安全要求和海外市場準入要求。乳制品的檢測需要由恰當類型的實驗室來完成，乳制品檢測的實驗室有二類，一類是負責檢測用于國內外市場的乳制品及其原料是否安全、有益健康、符合相應標準和標簽的真實性及海外市場準入的要求等。另一類是負責檢測用于國內市場的乳品原料包括生乳，是否安全、有益健康、符合相應標準和標簽的真實性等及企業內部質量控制的風險管理計劃和良好操作規范。

4 新西蘭食品法規的改革

現行的《食品法1981》已經有三十年之久，不同食品的可利用性和食品的生產、流通、銷售方式都在發生變化，因此，提出新的食品法案勢在必行。新的食品法案首先要建立一個靈活的、以風險為基礎的食品安全管理體系，來滿足消費者和食品工業企業運行多樣性的要求。

新西蘭國內食品調查(Domestic Food Review-DFR)開始于2003年，負責定期的調查食品生產、加工、貯藏、運輸、進口等過程中的安全性和適用性。隨著目前在全國的應用，該調查已經鑒定了食品監管體制中的許多問題。如：監管機構角色的不夠透明、現行食品監管體制在應用過程中的不穩定性、食源性疾病發病率的升高等問題。

為解決上述問題，新西蘭政府承諾要徹底核查《食品法1981》，并致力于提供一個高效并以風險為基礎的監管體制，以便于監管食品在流通過程中的安全性、減少食源性疾病的發生、最大程度的降低企業成本等。

5 總結

新西蘭乳制品監管模式及其相關法規標準概況體現了其法制健全、職責分明、協調配合、全產業鏈的乳制品監管特點。新西蘭制定了一整套嚴格、健全的乳制品法律、法規和標準，使得乳制品在整個產業鏈內的各個環節均有章可循、有法可依。由新西蘭初級產業部一家機構全權負責國內及進出口乳制品的質量安全監管，規避了部門職責交差而導致的監管效能低下等問題，有效的保證了新西蘭乳制品的質量和安全。公平、合理、有效的第三方檢測得到了奶牛養殖企業和乳品加工企業雙方的共同認可，保障了原料奶質量及雙方的經濟利益，從而保障了奶業的健康和可持續發展。