內蒙古自治區城鎮化道路探析

◇ 文/佟景洋

一、內蒙古自治區城鎮化現狀

內蒙古自治區是中國西部一個經濟發展基礎較好、發展潛力巨大的地區，地跨中國東北、華北、西北，疆域遼闊，各地區城鎮化差異較大，發展城鎮化的任務相當艱巨。截至目前，內蒙古自治區共有23個城市，其中包括地級市9個、準地級市3個和縣級市11個，包括有463個建制鎮。與上世紀九十年代（地級市4個，縣級市11個）相比，增加的地級市多為撤盟設市所建。地級市轄區的地域范圍，基本延續了原盟所轄縣級市的劃分，基本變化不大。從這20幾年的變化來看，內蒙古范圍內城鎮數目和城鎮人口均有不同程度的增長。在長期經濟高速增長的帶動下，經歷了城鎮化的快速發展階段，城鎮化率平均每年增長0.95 %，上世紀九十年代，內蒙古全區城鎮化率僅為36.1%，到了本世紀十年的時候，內蒙古城鎮化率已達到了53.4%。比全國同期水平平均高出6.8個百分點，城鎮化率以年均1.24個百分點提速，相當于每年造就一座30萬人口的中等城市。總體來看，雖然內蒙古已有23個縣級以上城市，城市的等級規模結構也發生了不同程度的變化，但與其他兄弟省市相比，內蒙古不僅缺乏超大型城市，而且中小型城市數目也偏少，發展城市建設已成當務之急。內蒙古基本區情的特點可概括為以下幾個方面：

1.多民族聚居，和諧穩定。內蒙古是一個多民族聚居的地區，共有55個民族。在全區近2490萬人口中，除了實行民族區域自治的蒙古族外，漢族人口占多數，還有達斡爾、鄂溫克、鄂倫春三個建有自治旗的民族和其他少數民族。內蒙古自治區曾是受到周恩來總理表揚的“模范民族自治區”，各民族之間和睦相處，宗教認同，無論是過去，還是將來，民族團結一直是內蒙古穩定的基礎，經濟社會發展的前提，也是城鎮化能否健康順利發展的基礎和重要的政治保障因素之一。

2.地形較復雜，高原為主。多數地區在海拔1000米以上，通稱內蒙古高原。是東北平原、冀北山地、黃土高原和河西走廊跨入亞洲中部蒙古高原的過渡地區；主要山脈有大興安嶺、陰山、賀蘭山，約占全區面積的20%。東部草原遼闊，西部沙漠廣布。在山地向高平原、平原的交接地帶，分布著黃土丘陵和石質丘陵，其間雜有低山、谷地和盆地分布，水土流失較為嚴重，環境承載力嚴重下降，生態比較脆弱，多數地區干旱缺水，森林覆蓋率偏低，加劇了土地沙化和荒漠化。可見，加強生態環境保護，改善生態環境，是內蒙古實現經濟社會可持續發展的重要條件和基礎，也是其城鎮化過程中必須加以重視的重要問題。

3.市場開發晚，資源富集。內蒙古幅員遼闊，是我國少有的資源富集區。資源豐富是內蒙古的自然優勢、賴以生存和發展的物質基礎、經濟和社會可持續發展的重要保障。但交通、通訊基礎設施落后，對外開放晚，市場化程度低，計劃經濟和小農經濟現象大量存在，教育和科技普及程度不高，資本和人才資源匱乏，經濟社會總體上處于比較緩慢的發展狀態。雖然在經濟發展中一味強調“地理環境決定論”是錯誤的，但是認清資源的優勢作用，對其加以合理充分利用就能實施跨躍式發展，這也是不爭的事實。資源富集所形成的資源力是加快工業化發展速度，推進城鎮化發展的重要保障。

4.城鄉差異大，城市斷層。一方面，農牧業基礎薄弱，靠天吃飯，自然災害頻繁，貧困現象時有發生；另一方面，相對發達的城市和城鎮經濟點狀鑲嵌，城鄉經濟缺乏有機發展聯接。二元經濟所造成的工農差別和城鄉壁壘切斷了工礦城鎮與傳統農村之間的天然聯系，既不利于民族本身商品化程度的提高，也不利于機器大工業的力量在內蒙古鄉村地區的擴散。此外，大城市的擴散和輻射缺乏中間環節的支持，難以產生強有力的拉動作用，城鄉之間沒有形成產業上的合理分工，承擔此項職能的商業、信息、運輸、金融等行業也沒能取得相應的發展，生產分布不夠合理，乘數效應并不明顯，無法較好地獲取發展紅利。長此以往，將會形成制約地區經濟社會發展的結構性障礙。

二、內蒙古自治區城鎮化面臨的主要問題

總體而言，內蒙古城鎮化發展進程中存在很多亟待解決的問題，主要表現在以下幾個方面:

1.東西發展不平衡，產業結構不合理。

由于處在資源優勢和區位優勢上，內蒙古近些年經濟得到飛速發展，城鎮化水平也大幅提高，但是東、西部地區城鎮化發展很不平衡。西部地區礦產資源豐富，其經濟增長速度很快，城鎮化水平較高。以呼和浩特、包頭、鄂爾多斯為核心的西部經濟區影響已經能夠輻射周邊幾個盟市，人均生產總值達到全區平均水平近兩倍，經濟總量、地方財政、固定資產投資、規模以上工業增加值等均占全區七成左右。而東部，畜牧業和農副產品資源豐富，中小城市居多，地域分布較為分散，由于缺乏城市聚集效應，投資和人口的吸引力不足，創造的就業機會也有限，城鎮化水平和質量與西部相比有一定差距。在工業總產值中，內蒙古地區與資源開采和粗加工相關的企業仍占據一定強勢地位，其產業結構基本屬于自然資源密集和勞動力密集型，處于資源導向階段。而呼、包等區內經濟較發達地區則已建立起以主導產業為核心，自然資源開發與加工制造相協調，以加工制造業為主的產業結構，區域經濟表現得較為成熟，進入到了結構導向型階段。全區總的態勢是，西部產業門類齊全，資源分配較為合理，開發利用程度較好；東部產業發展較慢，資源分布較為不均，開發利用程度較低。

2.城鎮規劃不合理，基礎設施水平低。

內蒙古的城鎮化建設由于缺少科學合理的總體規劃以及經營城市的理念, 造成了很多不必要的重復建設，城鎮之間職能分工不明確，結構趨同，發展和建設缺乏各自的特色，不顧實際條件盲目攀比，重復建設，造成嚴重浪費。拆遷改造工程也造成了大量資金和人力的浪費，新建城區不斷涌現,舊城改造任務繁重,今天修路,明天挖溝,形成了惡性循環。基礎設施建設是城鎮化建設的核心內容之一，是保證城鎮各種功能能否正常發揮的基礎。隨著近些年內蒙古城鎮化建設的推進，區內各地區都在進行城鎮的廣場、道路、市容整治建設，導致城市公用設施建設有了很大發展。即使這樣，仍與全國平均水平相比有一定差距，市政設施和公用設施建設水平有待進一步加強。城鎮基礎設施能否跟得上發展，是決定全區城鎮化進程的關鍵。

3.城鎮人口規模小，布局分散密度低。

根據2012年內蒙古全區人口變動的抽樣調查結果，該區常住人口為2489.85萬人，其中城鎮人口為1437.64萬人，占內蒙古常住人口的57.74%，在內蒙古118.3萬平方公里的面積上，其城鎮人口密度仍遠低于全國平均水平。自2000年以來，內蒙古的城鎮化發展進入快車道，城鎮化率由2000年的42.2%提高到2012年的57.7%，12年來年均提升1.3個百分點。 截止到2012年，呼和浩特市有常住人口294.88萬 ，在各省會城市中僅多于西寧、海口、銀川和拉薩。全國平均每10萬平方公里有6.9座城市、217個鎮，而內蒙古平均每10萬平方公里只有1.7座城市、32個鎮，城鎮密度過小。內蒙古這種布局分散的城鎮分布特點是由其地域遼闊、人口較少、交通不便等因素決定的，造成城鎮的規模效益很低，難以有效的吸收資金、技術、信息和人才，對經濟的拉動力和剩余勞動力的吸收也不強，集聚作用不夠明顯。

4.城鎮化水平虛高，總體競爭力不強。

2012年底，內蒙古城鎮化率為57.7%，在五個少數民族自治區中名列第一，而全國同期城鎮化水平為52.6%，高出其5個百分點。 內蒙古的城鎮化率看似取得了相當好的發展，但是扣除各種因素后這一百分比將大幅下降，總體競爭力與中東部省份相比仍存在較大差距。由于城鎮化水平受“撤盟改市”、“撤縣改市”、“撤鄉改鎮”等行政區劃調整制約，使得大量人口直接成為城鎮人口，遠遠高于通過“農轉非”這種方式帶來的真正意義上的城鎮人口增長，致使市鎮人口增加大于真正意義上的城鎮人口增加，在一定意義上存在“虛高”現象。所以，在城鎮化進程中，城市的經濟發展、人口素質的提高以及基礎設施建設的加強一定要實現同步，只有如此，內蒙古城鎮化水平才能真正上一個臺階。所以，內蒙古在城市現代化建設方面面臨的挑戰還很艱巨。

5.城鄉收入差距大，剩余勞力轉移難。

內蒙古農牧區面積廣大、農牧業占GDP比重較高、農牧民剩余勞動力較多，城鎮化水平差異明顯，城鎮體系不夠健全，城鄉收入差距較大，城市對農牧區的輻射帶動能力偏弱。2012年，內蒙古城鎮居民人均可支配收入達23150元，農牧民人均純收入僅為7611元 ，城鄉居民人均收入比為3.04∶l。內蒙古共有101 個旗縣（市、區），其中近80個屬于牧區、半牧區、山區和老區，具有典型的二元經濟特征。至2012年，內蒙古常住人口為2489.85萬人，其中城鎮人口為1437.64萬人，超過了農牧業人口數量，但城鄉差距依然明顯，而且有部分已生活在城市的原農牧業人口依然沒有取得城市人口的身份。在農牧區剩余的勞動力中有相當一部分為少數民族，他們不僅城市生活技能欠缺，而且語言表達存在一定障礙，無法流利使用漢語進行交流，對于這些少數民族剩余勞動力的轉移要加以區別對待。

三、內蒙古自治區城鎮化問題的路徑選擇

推進內蒙古自治區城鎮化要遵循客觀規律，要符合區情，要與地區經濟發展水平和市場發育程度相適應，使大中小城市和小城鎮協調發展，逐步形成合理的城鎮體系。針對當前內蒙古自治區城鎮化存在的問題，筆者提出以下對策建議。

1.優化產業結構布局，促進地區協調發展。

內蒙古自治區應該抓住西部大開發下一個十年的戰略機遇期，根據中央大政方針，積極進行產業結構調整，大力發展第三產業、特色產業和比較優勢產業，延長產業鏈，擴大產業群，優化產業結構布局，推進區域經濟和城鎮化協調發展，既從“量”上加快城鎮化發展進程，又從“質”上提高城鎮化發展水平。同時，要大力發展高效能、低污染、低消耗這樣具有競爭優勢的產業，形成體現資源比較優勢的產業結構，從加快農業產業化、推進農牧產品深加工工業發展、提高第三產業比重等途徑，加快生產方式的轉變，由粗放型經濟向集約型經濟過渡發展。解決當前內蒙古地區發展不平衡，最重要就是優先發展內蒙古區域性中心城市，呼、包、鄂三座城市區域中心城市功能比較明顯，已成為周圍地區發展的核心，并且已連同陜西榆林部分地區一起上升為國家戰略，成為最新的10個國家重點發展區域之一。國家對該區域的功能定位是：全國重要的能源、煤化工基地、農畜產品加工基地和稀土新材料產業基地，北方地區重要的冶金和裝備制造業基地。構建以呼和浩特為中心，以包頭、鄂爾多斯和榆林為支撐，以主要交通干線和內蒙古沿黃產業帶為軸線的空間開發格局。增強呼和浩特的首府城市功能，建成民族特色鮮明的區域性中心城市。包頭、鄂爾多斯、榆林應依托資源優勢，促進特色優勢產業升級，增強輻射帶動能力。統籌煤炭開采、煤電、煤化工等產業的布局，促進產業互補和產業延伸，實現區域內產業錯位發展。加快城市人口的集聚，促進呼包鄂榆區域一體化發展。

2.加強基礎設施建設，優化城鎮規劃布局。

基礎設施建設是一個地區經濟發展水平和社會進步的重要體現，如果一個地區有較好的基礎設施建設水平，必定會在招商引資上占據優勢，從而為當地城鎮化建設推波助瀾。因此，一定要結合當地實際，科學規劃，合理布局，通盤考量，根據各地不同的經濟發展水平和自然資源情況選擇適宜的城鎮化發展模式，各自發揮優勢，按照現代城鎮發展的客觀要求，制定出最經濟的、并且能充分發揮每個城鎮優勢資源、獨到資源的長遠規劃，為本地區城鎮化建設謀好藍圖；其次，一方面要積極爭取國家的資金項目和銀行貸款為本地基礎設施建設服務，另一方面也要大膽吸收利用社會各方面的資金和引進外資，吸收這些資本進入當地公共基礎設施建設中，發揮市場作用，走多元化投融資之路；再次，城鎮規劃要充分展示各地的歷史文化和自然稟賦，保留城鎮原有優勢的同時，進一步提高城鎮層次和品位，而且不僅要有當前規劃，還要為今后十幾年乃至幾十年的規劃建設打好基礎做好鋪墊，一旦形成就要以法律的形式確定下來，在實施過程中一切修復和更改都要通過法律形式進行，以確保政策的連續性和穩定性；最后，城鎮規劃要有超前意識，要以科技為導向，大力應用現代化科技裝備，提高建設科技含量，節省人力成本和資金成本，逐步完善綜合運輸、通訊信息、水利電力和市政公用設施網絡等基礎設施改造，提高現代化水平，提高城市綜合服務能力，更好的服務當地人民群眾。

3.擴大城市人口規模，加大密度合理布局。

內蒙古自治區地廣人稀，其城市人口密度在全國所有省市區中是最低的，這就說明其城市人口遠沒有達到高度聚集的程度，人口在城市的分布密度不高，說明現有城市范圍內沒有利用好剩余的聚集空間。所以，應該強化大中城市的聚集功能，大中城市和小城鎮比較而言，其聚集程度要高、輻射能力要強、投資的邊際效益也更大，具有明顯的優勢。因此要在城市的管理和城市的經營等內涵功能上做足文章，使大中城市成為帶動地方社會經濟發展的輻射中心，以吸納更多的人口，鼓勵并號召更多的農牧民進城成為市民。在內蒙古城市人口規模普遍較小的情況下，按照經濟效益優先原則，選擇重點發展大中城市人口規模是符合地區實際的戰略選擇，當前內蒙古具有較強輻射能力的是呼包鄂等幾個綜合性特大城市，就是要以這幾個特大城市為依托，將臨近城市的農村占地改造為城市的一部分，在城鄉一體規劃中轉變為城市，就地將農業人口吸納為城市人口，以此來推進城市化進程。同時也要積極招商引資，把科技含量高的勞動密集型企業引進來，一方面可引進一批科學技術人才發展當地經濟壯大城市人口，另一方面也可解決當地剩余勞動力的就業渠道。

4.加強制度創新建設，提高區域競爭能力。

眾所周知，制度障礙是城鎮化進程中難以逾越的最大障礙，在任何國家和地區都不例外，內蒙古自治區城鎮化進程中也面臨這一問題。因此，能否解決好制度創新問題是衡量內蒙古城鎮化順利實施和過渡的關鍵所在。具體來說，對城鎮化產生實質影響的一些制度因素主要包括戶籍制度、社保制度、土地制度等。就戶籍制度而言，內蒙古要擴大城市規模，必須要取消與戶籍相聯系的導致城鄉隔離的各種政策和規定，降低城市準入門檻、放開城市戶口限制、制定有利于城鎮化快速發展的戶籍政策，給予進城農牧民相關優惠政策，解除他們的后顧之憂，農牧區人口進城后可進入第三產業發展，為城鎮這一行業的人力缺口填補空白；就社保制度而言，內蒙古要不斷推動社會保障制度的創新，不斷調整最低工資保障標準，逐步建立和完善多層次、多功能、全方位的社會保障體系，最終使社會保障社會化。同時要切實保障農牧民進城后的利益，包括在養老、醫療、子女受教育等問題上享有公平待遇，進城后的農牧民在城鎮的生活一旦有了保障，也有利于其他農牧區剩余勞動力的轉移，促進城市人口的增長；就土地制度而言，主要針對的是農民，農民在產業和城鎮之間的流動，主要是與土地的使用制度相關，主要包括失地農民能否徹底失去與土地的關系以及如何與非農產業結合的問題。如果采取相應措施把農民的后顧之憂解除，那么農民在產業和地域間流動就會獲得更大的自由。由此要創新土地使用制度，在法律上明確土地的所有者歸農民，同時建立科學合理的土地流轉制度，即實行土地股份制所有的基礎上推行土地租賃經營。總之，只有通過不斷完善創新各項制度建設，才能為城鎮化快速發展掃清障礙，進而提高區域競爭能力。

5.有效轉移富余勞力，提高居民消費水平。

減少城鄉差距，加快城鎮化建設，科學城鄉統籌，有效轉移農牧區剩余勞動力，提高他們的生活水平。內蒙古大量的農牧區剩余勞動力仍滯留在傳統的農牧業部門，要提高這一部分人的生活水平，解決他們的就業問題，一方面可增強小城鎮的帶動能力，加大鄉鎮企業的結構調整力度，提高農村工業化水平，擴大就業；另一方面要加快推進農牧業產業化經營，延長產業鏈，創造就業機會，培育農牧民剩余勞動力充分就業的內部載體，這兩項措施既可讓一部分農牧區剩余勞動力在家門口就業，又能有效緩解城市流動人口激增帶來的社會問題；另一部分流入城市的農牧民剩余勞動力，要千方百計為他們在城市安定生活創造條件，為他們排憂解難，幫助他們生活、就業、調適心理，解決教育、醫療、養老等問題，與城市居民一視同仁，加大民族團結、民族平等等民族政策的宣傳力度，通過立法保障他們的平等權益，使他們完成由農牧民到市民身份的轉變。

結語：

內蒙古地處祖國北疆，戰略位置十分重要。是中國共產黨領導下民族區域自治制度的發祥地，是周恩來總理贊譽的“模范自治區”。內蒙古的發展穩定和現代化過程中，城鎮化建設是起到舉足輕重作用的關鍵因素。只有通過高質量的城鎮化發展，才能夠更有效的促進內蒙古的經濟發展上層次、上水平，進一步縮小與發達地區的差距。此外，發展一條符合邊疆民族地區自身區情的城鎮化道路，也對其他邊疆少數民族地區的城鎮化建設有積極的借鑒作用，對于促進邊疆少數民族地區經濟的可持續發展，促進農村剩余勞動力的轉移、保護脆弱的資源環境、突破城鄉“二元結構”以及縮小東西差距都具有重要的實踐意義。內蒙古城鎮化建設是一項系統工程，需要樹立百倍信心，付出千般努力，才能把內蒙古建設得更加繁榮富裕、和諧美好。

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