鎮（街道）建設工程招投標“三權制衡”機制探索

摘 要：近年來，我市鎮街道政府投資項目越來越多，隨之而來的問題也日趨顯現：一是機構不獨立，職責難明確；二是權力過于集中，腐敗隱患大；三是人員兼職多，履職難到位；四是招標時間倉促，程序難規范。為降低崗位廉政風險，提升工作業務水平，提高資金利用效率。我市著力創新舉措，完善組織機構，明確管理責權，強化規范運轉，形成了制衡機制。

關鍵詞：鎮街道；招投標；機制探索

隨著我市農村經濟社會建設的加速發展，鎮（街道）建設工程招投標工作的內容日趨增量，對建設工程招投標工作的要求也越來越高。鎮（街道）建設工程招投標工作無論在體制機制還是管理操作上都有待規范。我市采用“三權制衡”機制解決目前鎮（街道）建設工程存在的各種問題。

一、鎮（街道）公共資源交易基本情況

我市自2002年市政府出臺《小型建設工程項目招投標簡易程序實施意見》，明確由鎮街道負責轄區內5—50萬元建設工程項目實施簡易招投標以來，經過十多年全體招投標人不斷實踐和探索，全市各鎮街道招投標管理工作得到了逐步規范。2006年市政府專門出臺了《進一步規范鎮（街道）招投標工作的實施意見》，對各鎮（街道）招投標平臺的組織機構、招標范圍、招標程序、監督管理等方面作了進一步明確。此后，各鎮（街道）都建立了機構、配備了人員，開展了工作，我市鎮街道公共資源交易工作全面鋪開。

（一）建立了機構，組織建設較健全

我市各鎮（街道）分別建立了三個層次的組織機構。

一是成立了鎮（街道）招投標市場管理領導小組，由鎮長、副鎮長、紀委書記、紀委副書記、人大副主席以及規劃建設辦主任、經濟建設服務中心主任等組成。組長由鎮長（主任）擔任；副組長分別由紀委書記、副書記或分管城建副鎮長（主任）擔任。主要承擔鎮（街道）招投標市場管理的領導和協調職能。

二是建立了鎮（街道）招投標市場管理領導小組辦公室（以下簡稱招管辦）。由鎮（街道）分管城建的領導任辦公室主任，經濟發展辦、社會管理辦、規劃建設辦、財政辦等有關負責人為成員。負責領導小組的日常工作，履行監督、協調、指導、管理、服務職能。

三是建立鎮（街道）招投標中心。全市所有鎮街道都組建成立了招投標中心。招投標中心工作人員由各鎮街道規劃建設辦等機關各辦公室和社會事業服務中心、村管站等事業單位的工作人員中抽調擔任（或兼任）。招投標中心設主任一般由規劃建設辦主任兼任。鎮（街道）招投標中心接受上級有關部門和市公共資源交易管理委員會辦公室（簡稱市公管辦）的業務指導。

鎮（街道）招投標中心都按照要求分別設置開標室和評標室各一間，大多數交易場所比較規范，保障了進場交易活動的有效開展。

（二）健全了制度，探索了簡易招投標模式

市鎮兩級分別制定了一系列制度，來規范交易工作。根據《關于進一步規范鎮（街道）招投標工作的實施意見》、《建設工程項目投標評標專家庫管理暫行辦法》、《招標評標專家庫抽取管理暫行辦法》、《關于開展鎮（街道）規范化招投標平臺建設的通知》等幾十項制度。圍繞服務有標準、工作有依據、辦事有指南，制定了開標室、評標室制度、評委守則、小型建設項目招投標工作流程等制度，逐步規范建設工程項目 “五統一”管理，即招投標項目統一進場交易、招投標信息統一發布、招標文件統一會審、評委使用統一運作、開標現場統一監管。

（三）招投標操作基本規范，交易業務范圍廣泛

各鎮街道基本能按規定將小型工程建設項目、土地整理（標準農田建設）項目、政府采購項目以及鎮（街道）及所屬單位的各類國有、集體資產處置、對外出租、轉讓等各類項目納入鎮（街道）招投標中心操作交易。

二、“三權制衡”機制的實施背景

通過十多年市鎮兩級招投標工作人員的共同努力，鎮街道招投標工作機制基本確立，制度也基本執行，招投標工作有名有實，即：建了機構、掛了牌子、有了班子、開展了工作、取得了一定的成效。但是，還存在一些阻礙我市鎮街道公共資源交易工作進一步發展的困難和問題。

（一）機構不獨立，作用難發揮

成立鎮街道招投標中心沒有經編委的批準，沒有法人登記，也沒有人員編制。根據市政府《關于進一步規范鎮（街道）招投標工作的實施意見》文件規定，鎮街道招投標中心歸屬所在鎮街道規劃建設管理辦公室管理。鎮街道招投標中心不是獨立法人，不能以自己的名義獨立依法行使相關職責。而規劃建設管理辦公室的職責范圍內沒有招投標（或公共資源交易）這一項，以規劃建設管理辦公室的名義行使招投標職責也存在問題。履行招標投標職能遇到很大障礙。如投標保證金銀行賬戶的開設、招標文件工本費等收費手續的辦理等，由于鎮（街道）招投標中心不是獨立法人而不能辦理。

由于機構不獨立，人員不專職，依附于建設管理辦，往往造成招投標服從項目建設進度，隨意犧牲招投標程序的規范性。因此，機構不獨立使得鎮街道招投標中心作用的發揮受到極大的限制，“管辦分離原則”成了一句空話。

（二）權力過集中，腐敗隱患大

有的鎮街道招投標中心人員兼管整個工程建設全過程，從前期立項、設計、預算，到招標文件制訂、發標、報名、資格審查、開標、評標、合同簽訂，直至施工管理、竣工驗收、資金支付。這種“一條龍”管理模式造成權力集中，容易導致腐敗現象，使招標投標機制難以發揮促進廉政建設的作用。據了解，就平臺出現的問題來講，我市8個鎮街道平臺成立后，已先后有三個平臺的中心主任和一個平臺的招管辦主任因貪污受賄被查處。

（三）人員多兼職，履職難到位

根據市政府《關于進一步規范鎮（街道）招投標工作的實施意見》文件規定，工作人員從規劃建設、經濟發展、社會管理、財政等辦公室中選派。招投標中心主任一般由規劃建設辦主任兼任。調查統計，全市鎮街道領導小組成員共78名，招管辦人員共46名，招投標中心人員共37名，其中專職招投標工作人員只有6名。50%的鎮街道招投標中心沒有按要求配備專職人員。

我市鎮街道公共資源交易工作的領導管理和工作人員的特點是“三多三少”，即：領導多、工作人員少；掛名的多，實際做事的少；兼職人員多，專職人員少。兼職人員的主要工作是在其編制所屬單位。如招投標中心兼職人員的主要工作大多在規劃建設辦，招投標只是附帶的工作。一些鎮街道招投標中心雖然設了主任和副主任，由于是兼職的，不管招投標的具體事務，也不清楚本鎮街道招投標工作具體情況。從表面上看人員力量很強，實際上絕大部分都是虛職人員，履職難以到位。

招投標工作是一項專業性很強的工作，要求招投標各方參與者有足夠的業務技能，熟悉招投標程序，維護健康的市場經濟秩序。而鎮街道專業人員普遍缺乏，專職力量薄弱，在客觀上使得基層招投標工作難以高質量運行。

（四）招標時間倉促，程序難規范

進入招投標中心操作的項目都是鎮街道或村投資的實事項目，有的是上級要求限時完成的項目。時間緊是普遍特性。黨委政府往往重結果、輕過程，主要領導親自確定開竣工時間。一般領導的指示為：按規范操作，實行招投標，必須在某月某日開工。由于時間限制和前期準備不足的問題，很多工程項目無法按規范程序實行招投標。招投標中心只能實行形式上粗線條的簡而又簡的簡易招投標。

有的項目招標程序不規范，招標的公開、公平、公正原則沒有得到嚴格貫徹。一是各階段時間不符合要求。限高價沒有做到提前2天以上公布；發標至開標時間沒有達到7天的要求，有的只間隔2天；有的沒有預中標公示。二是招標價格控制不嚴。有的項目招標限高價超過預算價，中標價超概算（預算）。沒有嚴格執行概算控制預算，限高價低于預算的規定。三是有的鎮街道存在超招標限額現象，發現超過50萬元、甚至超過100萬元的項目在鎮街道平臺招標的現象。四是評標不規范。有的鎮街道沒有建立評委人員庫，評標時隨意叫人；有的雖然建立了庫，但庫內具有一定專業知識的人員偏少；有的評標人員只是參與見證，而沒有真正對投標文件進行評審；有的評標辦法沒有按要求列入招標文件中。

有的工程項目預先已確定了承建單位，再找幾家單位來陪標，走個招投標形式了事，實則是虛假招投標。這種形式主義的招投標，不僅達不到招投標的目的，而且導致權力濫用，可能產生招投標腐敗。對小型建設項目必須在鎮街道招投標，對于小型項目應當進行招標，已形成了共識；但是，對于規范招標的必要性認識還不夠到位，僅僅停留在遵守制度的層面上。只是因為制度規定要招投標，才做個招投標。認為招投標無非是做個形式，僅做個招投標形式而已。沒有做到真正的規范招投標

綜上所述，由于我市鎮街道公共資源交易管理機構是附屬的，工作是附帶的，人員是兼職的，再加上認識不到位，交易市場誠信度較差，因此造成鎮街道公共資源交易規范化程度不高，往往只重招標的形式，而輕招標的實質，導致招標結果不理想，招投標機制沒能真正發揮應有的擇優中標單位、節約政府資金、促進廉政建設的作用。

三、建立“三權制衡”機制的目的和意義

建立“三權制衡”機制的主要目的：一是預防腐敗滋生，避免權力過于集中，改變建設工程項目由“一個人”管到底的局面。二是強化責任意識，避免權責不清，分工不細，監管不力。三是提升招投標業務能力，確保專業人員，專業操作，專業水平。“三權制衡”機制的主要做法：

（一）完善組織結構。各鎮街道建立工程項目管理工作領導小組，由政府（辦事處）主要領導任組長。工程項目管理中的三個重點環節實施“三權制衡”，按照“招標管理、現場管理、資金支付”三分離的原則，組建“兩辦一中心”，即招投標中心、項目管理辦、工程核算資金支付辦三個辦公室，將項目的招投標工作、工程的現場管理工作、工程資金結算支付工作相分離，分別由行政副鎮長（街道副主任）、城建副鎮長（街道副主任）、鎮長（街道主任）負責，從機構和制度上保障“三權制衡”有效運行。

（二）明確管理責權。在鎮街道工程項目管理工作領導小組統一領導下（鎮街道招投標市場管理領導小組），三個部門各自履行職責。招投標中心負責工程招投標工作。工程項目管理辦公室負責工程項目現場管理，抓好工程質量監管、工程設計及工程量變更，組織工程竣工驗收。工程核算資金支付辦公室負責工程項目的概算審核，立項審批，以及籌集資金，統籌安排項目資金，做好工程項目的審計和結算。

（三）強化規范運作。工程項目立項后（鎮街道招標限額以上項目進入市招投標平臺），鎮街道招投標中心受招標人委托編制招標文件或由招標人自行編制或委托中介代理機構編制、發布信息，組織招投標，確定施工單位。工程項目管理辦公室對項目施工進行現場管理，督促施工單位按施工合同完成工程項目建設。工程核算資金支付辦公室根據施工合同、項目進展情況支付資金，做好審計和結算。

（四）形成制衡機制。三個獨立機構在各司其職的同時，必須形成互相監督互相制衡的管理機制。在完成招投標管理、現場施工管理和資金支付管理每一個環節的工作后須進行交接，后面的部門如認為前面部門的工作有缺失可以拒絕接受或者勒令整改。

四、建立“三權制衡”機制的成效

（一）有效降低崗位廉政風險。“三權制衡”制度的實施，改變我市鎮街道招投標平臺原來工程項目招標、管理、資金支付職責主要由鎮街道規劃建設辦一個部門負責的歷史，真正實現“管”、“辦”分離，避免權力過于集中，形成權力主體間的相互制衡，有效降低崗位廉政風險。

（二）有效提升工作業務水平。實行“三權制衡”制度后，項目招標、管理、資金支付有三個不同部門獨立運行，各部門的權責更加明確，操作流程更加細化，操作人員也更加專業，可有效提高了項目規劃、招投標、施工現場管理和資金支付管理等各方面的的專業化水平。

（三）有效提高資金的利用效率。項目結算、審計和資金支付有工程核算資金支付辦公室負責后，使鎮財政辦能更及時、更全面地掌握整個鎮街道財政資金的使用情況，并根據需要統一籌集資金，統籌安排項目資金，使資金利用更科學、更合理，有效提高了鎮街道財政資金的利用率。

作者簡介：肖毓香（1966. 4-），本科，政工師。