改革我國市場監管體系的緊迫性與主要思路

郭麗巖

摘 要：改革市場監管體系是全面深化經濟體制改革的重要方面，有助于推動國家治理體系和治理能力現代化。進一步深化完善我國市場監管體系，應明確強化市場監管職能的重點領域，健全市場監管的規則體系，建立職能完備、分工合理的組織體系。

關鍵詞：市場監管；監管體系；監管能力

中圖分類號：F203.9 文獻標識碼：A 文章編號：1673-0461（2014）04-0041-03

一、市場監管的內涵、外延及監管體系改革的緊迫性

“十六大”政府機構改革首次明確將市場監管作為四項重要職能提出，10多年來市場監管職能的內涵與外延隨著市場體系完善和法治進程的加快而不斷充實豐富。市場監管主要針對民眾反映強烈、供給者與消費者之間存在信息不對稱、可能給社會帶來較大負外部性的行業領域，就無證經營、假冒偽劣、虛假廣告、串通投標、價格欺詐、非法排污、商業賄賂等妨礙市場競爭秩序的行為，展開監督、檢查、罰沒等執法工作，進而為各類市場主體營造公平競爭的發展環境。改革市場監管體系建設是全面深化經濟體制改革的重要方面，有助于推動國家治理體系和治理能力現代化。十八屆三中全會《決定》進一步明確要求，改革市場監管體系，實行統一的市場監管，清理和廢除妨礙全國統一市場和公平競爭的各種規定和做法。

市場監管屬于政府機構的微觀執法行為，按照法律依據可分為社會性執法領域和經濟性執法領域，社會性執法領域主要指社會性監管，經濟性執法領域包括經濟性監管（含金融監管）、反壟斷與反不正當競爭。社會性監管執法檢查的是產品、服務和環境是否達標或超標，依據的是《食品藥品安全法》、《安全生產法》、《環境保護法》等規定的標準。經濟性監管是針對自然壟斷行業或具有管網特征的市政公用設施網絡，監管內容是企業準入、退出、投資、價格、收費等經濟性問題，依據的是《價格法》等法規或部門規章。反壟斷、反不正當競爭的執法對象是競爭性行業經營者的市場行為，執法目標是維護市場競爭秩序，減少對其他合法經營者權益的侵害，進而保護消費者權益，前者執法依據的是《反壟斷法》規定的相關市場、市場集中度等量化標準或構成濫用市場支配地位、經營者集中、價格壟斷協議的要件，后者依據的是《反不正當競爭法》規定的若干妨礙市場競爭秩序的行為要件。

二、我國政府市場監管體系與職能的演進歷程

改革開放以前，我國對所有工業實行國家壟斷經營、集中統一的計劃管理體制，全能型政府包辦一切，基本上不存在自由市場交易和市場失靈問題，因此市場監管也就無從談起。改革開放以來，以建立現代企業制度為方向的國企改革初見成效，不僅競爭性產業，就是基礎設施產業也在逐步完善現代企業制度，在非自然壟斷環節引入了競爭機制，目前除自然壟斷產業和少數重要領域外，市場機制在經濟運行中的作用越來越廣泛。20世紀80年代末以來，為適應國內市場體系建設的需求，我國先后組建了一系列經濟性或社會性市場監管機構，包括1988年設立的技術監督局，1992年設立的證監會，1998年設立的保監會和藥監局等。21世紀以來，為與WTO規則體系接軌，又相繼成立了若干獨立監管機構，包括2002年設立的電監會，2003年設立的銀監會和國家食品藥品監督管理局等。2008年國務院機構改革中，食藥監局改由衛生部管理，明確由衛生部牽頭建立食品安全綜合協調機制，省以下垂直管理的食品藥品監管體制改為分級管理，進一步加強基層執法能力與問責體系建設。與此同時，為了加強反壟斷與反不正當競爭執法，成立了國家反壟斷委員會，明確其制定、發布反壟斷指南以及協調反壟斷行政執法工作等職能。2011年，國務院發文要求工商、質檢、安監等部門從省以下垂直體制改為屬地管理體制，但目前進展緩慢。2013年新一輪國務院機構改革中，裁撤壟斷行業獨立監管機構電監會，將其并入國家能源局，國家食品藥品監督管理局提級為總局。

三、我國市場監管體系建設面臨的問題及根源

市場監管是此輪政府改革需要著力加強的重要方面，整體上看，我國政府職能在這些方面的分散、弱化、空白情況仍未改觀，屬于歷史“欠賬”較多的領域，這非但未能給審批權下放創造條件，反而成為阻礙政府職能轉變的內在限制。

（1）經濟性監管領域存在規則不清、方法陳舊的問題。經濟性領域的市場監管，無論是準入監管還是投資監管更多采取行政許可方式，而價格監管更多采取分級定價并發布定價或調價紅頭文件的方式，也屬于事前許可性質。現階段，經濟性監管存在規則不清、程序含糊、方法陳舊等問題，導致公共服務領域壟斷環節出現“兩高一低”問題（即高收入、高福利和低效率），加劇了社會不公。此外，在市政公用事業民營化改造過程中，出現了民營化進程過快、監管體系建設滯后的問題。西方可競爭理論指導下的特許經營模式是“民有民營+默許壟斷”，而在我國獲得市政設施特許經營權的多數企業是“國有國營”單位，此類國企同樣具有逐利本性，因而需要對其進行比“民有民營”企業更嚴格的監管，但在監管實踐中存在較大困難。

（2）社會性監管領域職能配置不盡合理、監管能力較弱。目前，社會性監管領域缺乏合理的職能配置體系，監管空白與多頭監管并存，導致社會性公共服務領域問題頻發，群眾滿意度較低。近年來，在各類食品添加劑、飼料添加劑、毒針劑、毒膠囊等食品藥品安全風波中，幾十道部門監管防線形同虛設，說明市場監管職能孱弱已經從根本上妨礙了市場經濟體系的健全與完善。實踐中，政府機構對微觀市場主體的直接干預經常被誤認為是應當加強的市場監管，執法機構協同不力、手段落后、程序繁瑣，無法對市場交易行為進行全過程高效監管，結果導致局部市場秩序混亂、競爭規則缺失、信用體系不健全，削弱了市場主體參與市場競爭的積極性。大氣污染、水污染、土壤污染等環境問題、各地各類“礦難”問題面臨的監管難題與食品藥品安全面臨的問題十分類似，監管體系缺失與監管能力孱弱引發的矛盾也較為突出。

從近10年來社會性監管領域的機構與職能調整路徑來看，環保、安監、食藥監、質檢、工商等社會性監管領域的管理機構，陸續從省以下垂直管理體制轉變為屬地管理體制。機構和職能調整目標是讓地方政府對社會性監管負主要責任，一旦在環保、食品藥品、安全生產等領域發生重大社會問題，要問責“一把手”。屬地管理體制確立以后，執法辦案經費主要由各地財政負擔，發達地區和欠發達地區能夠用于社會性監管的財力參差不齊，個別省份缺口較大，直接導致執法效果的明顯差距。endprint

（3）反壟斷、反不正當競爭的執法規則不完善、能力較薄弱。目前，我國《反壟斷法》的實施細則、執法指南和司法解釋等配套法律法規體系不夠完善，妨礙了執法針對性、威懾力和透明度的提高。由于我國反壟斷、反不正當競爭的立法與執法實踐起步較晚，很多執法指標較含糊，更多依靠的是執法者的主觀評價，尤其是對相關市場、市場集中度等核心概念沒有精準的、一致性較強的量化標準。立法與執法過程中缺少法律、經濟領域的復合型人才，對法律經濟學專家的意見重視不夠。尚沒有全國統一的反壟斷、反不正當競爭公共信息發布平臺，某種程度上影響了執法效率。

四、改革市場監管體系的國際經驗與啟示

雖然不同國家在不同發展階段會有不同制度安排，但是以市場為基礎、政府通過各種監管手段對市場進行有效干預的運行模式是各國制度的發展趨勢。19世紀末的美國進步運動促成了私有秩序和獨立法庭制度向政府監管制度的演進。20世紀80年代，英國國有企業私有化以及受其影響的監管制度改革，促成了國家直接干預的集權體系向基于規則的監管體系過渡。歐洲福利國家的制度也在不斷進行改革和揚棄，電信領域的改革德國“萊茵”模式深受“盎格魯-薩克森”模式影響，同時其監管形式化和法律條文化的傳統也對英國產生影響。日本是發展型國家（Developmental State），OECD（1999）研究表明日本的制度模式正在向現代監管型國家靠近。新西蘭曾被認為是“無監管”或取消監管的國家，即嘗試以競爭性機構全面代替專業監管機構，但是本世紀以來，又重新成立專業化監管機構對電力、電信等部門進行監管。20世紀90年代以來，OECD一系列不同國別的監管研究表明，發達市場經濟國家的監管改革，開始從垂直化的命令與控制機制轉向由政府行政部門、獨立監管機構、行業自律組織、消費者權益保護組織和法庭適當介入的現代監管體系，已經實現從干涉主義向監管治理轉變，同時也從監管國家走向“后監管國家”，即“現代監管型國家”。

20世紀70年代以來，發達國家政府監管創新的特點，主要包括設立獨立的監管機構、規范經濟性監管、強化社會性監管、實施成本—收益分析、推行激勵性監管、完善監管權力監督機制等方面。在社會性監管制度演進過程中，監管機構制定的監管政策對各類社會主體究竟產生何種影響，一直缺乏明確的衡量標準，美國、歐盟和OECD學者在這方面進行了大量探索。美國獨立政策研究機構——美國企業研究中心和布魯金斯公共政策研究中心聯合成立監管研究中心（AEI-Brookings Joint Center for Regulatory Studies）向國會提交的《聯邦監管成本-收益分析報告》，是基于美國管理和預算辦公室（OMB）與信息和監管事務辦公室（OIRA）以各個社會性監管機構成本收益分析報告為基礎的年度報告，對政府監管機構決策與調整企業、消費者、社會團體關系能夠起到積極作用。

OECD的“監管影響評估”，是通過比較監管政策實施前后的均衡狀態下，各類社會主體獲得的利益與承擔的成本，并賦予不同社會主體不同權重，以期就監管政策對社會總體福利的影響進行評價。OECD及主要成員國的“監管影響評估分析標準”，主要包括以下三類：成本收益分析（Cost-Benefit Analysis），即評估監管政策的經濟社會效率等相關內容；成本有效性分析（Cost-Effectiveness Analysis），即對照政策目標考察是否能夠以最低社會成本達成目標，一般選用削減風險的程度、挽救生命的數量等指標；風險分析（Risk Analysis），即分析監管政策在實施過程中對經濟社會運行可能產生的潛在風險，以及這些風險可能給社會和環境帶來的不利后果。OECD、歐盟和美國已開展的社會性監管影響評估，通過推動成本—收益概念的系統運用，將其作為分析社會性監管政策的基礎框架，對社會性監管政策制定產生了深遠影響。

五、改革我國市場監管體系的主要思路與對策

就政府微觀經濟管理職能的實現方式而言，下放行政審批權和加強市場監管是“兩個輪子”，連接兩方面職能轉變的紐帶是健全規則體系。減審批，就是要破除阻礙經濟發展方式轉變的壁壘；強監管，就是要保障經濟發展方式轉變的微觀基礎。當前行政審批權下放是落實此輪政府職能轉變的重要抓手，取消和下放審批權不是為了放而放，而是要以此推動政府改革，降低制度交易成本，將改革紅利釋放出來。

（1）明確強化市場監管職能的重點領域。與經濟性監管不同，社會性監管就執法手段而言，屬于事中事后執法行為，包括接受投訴、實地調查取證、核實案情根據相關法律法規給予違法經營者行政處罰（以沒收非法物與罰款為主）。未來加強市場監管職能更應該側重社會性領域而非經濟性領域。經濟性職能應當逐步削減，確應保留的也應更多采取市場化的方式。例如，充分發揮行業協會、消費者權利保障機構等非政府組織的作用，輔助市政公用事業監管機構加強對各類所有制企業的柔性監管。某些市政公用事業產品和服務的市場區域基本固定，消費群體相對集中，存在消費者直接監管的條件，可以適時擴大消費者代表委員會直接參與經濟性監管的試點。

（2）完善市場監管的規則體系。規則體系的完善是確保行政審批權下放到位、監管職能落實到位的重要保障。包括兩個層面，針對市場主體，建立公正、客觀、透明的國家標準管理體系與市場主體行動指南，針對政府內部機構，建立統一、規范、有效的綜合績效考核評價體系。近年來，擴大居民消費需求對消費市場全過程監管提出了更高要求，首要任務是食品藥品、安全生產、環境保護領域社會性監管標準的全國統一并與國際接軌，以消除多重標準與市場歧視，切實提高標準執行的權威性、獨立性與專業性。亟待完善《反壟斷法》司法和執法體系，包括配套的行政法規、規章、指南、司法解釋以及實施細則等，從根本上緩解由于制度規則供給不足導致的執法困境。

（3）建立職能完備、分工合理的組織體系。協調解決綜合經濟管理部門、行業主管部門、獨立監管部門之間管理職能交叉重疊的問題，監管層級和職能分工設計應以行業技術經濟特性及財政責任為主要依據。完善公共服務績效監管體系，落實監管規則、監管內容、監管程序和監管標準，加強對財政資金和公共資源使用的全過程監管。整合業務相同或相近的標準檢驗、檢測、認證機構，推進檢驗、檢測、認證服務社會化、市場化，取消其與所屬部門的隸屬關系，落實事業單位分類改革要求，促進第三方技術型服務機構公平競爭。

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