“小金庫”專項(xiàng)治理收官之后：經(jīng)濟(jì)學(xué)分析與財政治理建議

于樹一

摘 要：在全面深化改革的進(jìn)程中，如何讓財政真正成為“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”并能夠?qū)嵸|(zhì)性地推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，那些應(yīng)該發(fā)揮卻未能發(fā)揮財政作用的國家治理領(lǐng)域不應(yīng)該被忽視，“小金庫”治理就是其一。我國于2009年拉開序幕的“小金庫”專項(xiàng)治理工作取得了豐厚的成果，但并未動搖“小金庫”問題的根本。為了避免在專項(xiàng)治理工作收官之后“小金庫”問題以新的面目重新抬頭，有必要從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角，深挖“小金庫”形成的原因，將財政獨(dú)有的優(yōu)勢引入“小金庫”治理，鞏固和擴(kuò)大專項(xiàng)治理成果，讓本屆政府懲治和預(yù)防腐敗的決心落到實(shí)處。

關(guān)鍵詞：財政；“小金庫”；國家治理

中圖分類號：F812.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1673-0461（2014）04-0075-06

中共十八屆三中全會提出了全面深化改革總目標(biāo)，其核心思想是“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，并將財政的定位為“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”。而要發(fā)揮出基礎(chǔ)和支柱作用，首先要把視角投向那些財政沒有充分介入的領(lǐng)域，“小金庫”治理就是其一。“小金庫”在我國是一個歷史現(xiàn)象，新中國成立后，全國范圍的專項(xiàng)治理工作共開展三次。2009年，為應(yīng)對國際金融危機(jī)，我國出臺四萬億經(jīng)濟(jì)刺激計劃，各行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體之間的經(jīng)濟(jì)往來因此而變得復(fù)雜，“小金庫”問題驟然嚴(yán)峻，不但威脅到公共資金安全，而且威脅到整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為此，更大范圍、更為徹底的“小金庫”專項(xiàng)治理工作拉開序幕。如今，這次為期三年的專項(xiàng)治理工作已經(jīng)完美收官，為了在此基礎(chǔ)上更進(jìn)一步預(yù)防和懲治腐敗，制約和強(qiáng)化權(quán)力的運(yùn)行，必須借助財政的力量防范“小金庫”的危害再次抬頭。

一、“小金庫”的特征及危害

“小金庫”在現(xiàn)實(shí)中分別以現(xiàn)金、銀行存款、有價證券、固定資產(chǎn)、股權(quán)和債權(quán)等形態(tài)普遍存在，其資金來源于財政撥款、政府性基金收入、專項(xiàng)收入、行政事業(yè)性收入、罰沒收入、國有資本經(jīng)營收入、國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入、資產(chǎn)處置和出租收入、經(jīng)營收入、利息收入、捐贈收入、附屬單位上繳收入等。其使用方向主要是彌補(bǔ)行政、辦公、接待、業(yè)務(wù)或基建經(jīng)費(fèi)的不足（大多因提高標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大范圍導(dǎo)致的經(jīng)費(fèi)不足），構(gòu)建資產(chǎn)，發(fā)放獎金、津貼、福利等，接待宴請、公款旅游，禮品禮金支出，通過賬外經(jīng)營實(shí)現(xiàn)“小金庫”增值，私分等等。

“小金庫”具有三個基本特征：資金來源是公用的，形成方式是隱蔽的，使用性質(zhì)是違法的。隨著財政、財務(wù)體制改革，“小金庫”的發(fā)展呈現(xiàn)了一些新的特征：一是呈多發(fā)高發(fā)態(tài)勢，從審計查處情況看，我國各行各業(yè)各級幾乎都存在“小金庫”問題；二是高發(fā)區(qū)越來越集中到少數(shù)權(quán)力部門、金融機(jī)構(gòu)、壟斷行業(yè)以及行政事業(yè)單位及其二級以下預(yù)算單位，易發(fā)區(qū)逐步下移；三是來源更加復(fù)雜，方式更加隱蔽，出現(xiàn)了以假發(fā)票等方法虛列支出、虛報冒領(lǐng)套取財政資金、通過賬務(wù)處理等手段掩蓋“小金庫”，并以現(xiàn)金形態(tài)由個人保管或以個人名義和化名賬戶公款私存，或向下屬及關(guān)聯(lián)單位轉(zhuǎn)移“小金庫”資金。四是“小金庫”出現(xiàn)了“集體共謀”特征，通過集體決策，以福利費(fèi)、辦公經(jīng)費(fèi)等名義將資金用于“灰色消費(fèi)”和“黑色支出”，已成為典型的集體腐敗行為。

“小金庫”的危害極大。從理論來看，Hung（2008）指出，盡管“小金庫”在有的情況下資助了組織的一些運(yùn)作，解決了組織面臨的緊迫的資金問題，但是，“小金庫”對管理者的道德風(fēng)險、組織資源的分配等都產(chǎn)生了消極影響，從而最終損害了組織的績效[1]。從現(xiàn)實(shí)來看，“小金庫”對我國經(jīng)濟(jì)社會的改革和發(fā)展的破壞性較強(qiáng)。首先，導(dǎo)致國有資產(chǎn)和財政收入的大量流失，采取各種手段隱匿、截留國家財產(chǎn)，侵害國家利益。其次，扭曲了市場對資源的合理配置，削弱了政府宏觀調(diào)控的能力，破壞了財政預(yù)算的嚴(yán)肅性，妨礙經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展，影響社會和諧穩(wěn)定，與科學(xué)發(fā)展觀的要求相違背。第三，造成收入分配不公平，過度向行政權(quán)力和壟斷行業(yè)傾斜，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給的數(shù)量和質(zhì)量與需求之間的缺口越來越大。第四，造成財務(wù)管理混亂、會計信息失真，擾亂了市場經(jīng)濟(jì)秩序，危害到黨和國家的建設(shè)事業(yè)。第五，亂攤派、亂收費(fèi)等情況加重了企業(yè)和居民的負(fù)擔(dān)，嚴(yán)重折損行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的公信力，極大扭曲公共權(quán)力的功能及公務(wù)人員的定位與作用，敗壞了黨風(fēng)政風(fēng)和社會風(fēng)氣。第六，“小金庫”資金游離在賬外，開支隨意性強(qiáng)，缺乏約束，已成為鋪張浪費(fèi)、奢靡享受、違法亂紀(jì)的重要資金來源，誘發(fā)和滋生了一系列的腐敗現(xiàn)象。

二、我國“小金庫”專項(xiàng)治理及其問題

我國先后于1989年、1995年和2009年，開展了三次全國范圍的大規(guī)模的“小金庫”專項(xiàng)治理，通過對比分析可以發(fā)現(xiàn)，在實(shí)踐中，“小金庫”的多發(fā)性、隱蔽性、多樣化程度不斷加深，治理難度也不斷加大。

（一）我國“小金庫”專項(xiàng)治理的歷史沿革

1. 專項(xiàng)治理中“小金庫”定義的演變

1989年的“小金庫”專項(xiàng)治理中，將“小金庫”定義為：侵占、截留國家和單位的收入，化大公為小公，化公為私，未列入本單位財會部門收支，私存私放的各項(xiàng)資金。

1995年“小金庫”清理檢查中，將“小金庫”定義為：凡違反國家財經(jīng)法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，侵占、截留國家和單位收入，未列入本單位財務(wù)會計部門賬內(nèi)或未納入預(yù)算管理，私存私放的各項(xiàng)資金。

2010年“小金庫”專項(xiàng)治理工作將“小金庫”定義為：違反法律法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，應(yīng)列入未列入符合規(guī)定的單位賬簿的各項(xiàng)資金（含有價證券）及其形成的資產(chǎn)。

從“小金庫”定義的演變可見，我國對“小金庫”本質(zhì)和內(nèi)容的認(rèn)識逐漸深入，從違規(guī)、違紀(jì)行為提升到違法行為，從資金擴(kuò)大到資產(chǎn)。

2. 專項(xiàng)治理中“小金庫”表現(xiàn)形式的演變

1989年全國“小金庫”專項(xiàng)治理工作，明確了“小金庫”的八種表現(xiàn)形式：一是截留的各種生產(chǎn)經(jīng)營收入；二是非法侵占國家和單位資財?shù)氖杖耄ǔ鍪蹥埓纹泛瓦吔菑U料的收入，處理報廢固定資產(chǎn)的變價收入，使用國家的車輛、船舶、機(jī)器設(shè)備、儀器儀表私攬業(yè)務(wù)取得的收入等；三是虛列支出、虛報冒領(lǐng)的收入；四是私自將投資、聯(lián)營所得轉(zhuǎn)移、存放外單位和境外的收入；五是隱匿“回扣”、傭金、好處費(fèi)等收入；六是截留各種違價收入和外匯收入；七是截留應(yīng)上交財政的各項(xiàng)罰沒收入；八是截留的其他各種收入。endprint

1995年全國“小金庫”專項(xiàng)治理工作，明確了“小金庫”的11種表現(xiàn)形式：一是各項(xiàng)生產(chǎn)經(jīng)營收入，包括銷售收入、營業(yè)收入、出租收入、出售殘次品和邊角廢料收入、處理報廢固定資產(chǎn)變價收入、逾期押金收入、銷售不動產(chǎn)收入、發(fā)售股票申請表售表收入、股票發(fā)行費(fèi)收入等；二是各項(xiàng)業(yè)務(wù)和勞務(wù)收入；三是各項(xiàng)價外費(fèi)用，包括價外收取的基金、集資費(fèi)、返還利潤、補(bǔ)貼、違約金、手續(xù)費(fèi)、包裝費(fèi)、儲備費(fèi)、優(yōu)質(zhì)費(fèi)、運(yùn)輸裝卸費(fèi)、代收款項(xiàng)及其他形式的價外收費(fèi)；四是各種集資、攤派、贊助、捐贈等收入；五是股票、債券等投資收益；六是各種形式的回扣和傭金；七是各項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)；八是各項(xiàng)罰沒收入；九是各類協(xié)會、學(xué)會的會費(fèi)收入等；十是其他應(yīng)列入本單位財務(wù)會計部門賬內(nèi)或應(yīng)交存財政專戶的收入；十一是通過虛列支出、資金返還等方式轉(zhuǎn)到本單位財務(wù)會計部門賬外的資金。

2009年全國“小金庫”專項(xiàng)治理工作，明確了“小金庫”的7種表現(xiàn)形式，包括：違規(guī)收費(fèi)、罰款及攤派設(shè)立；用資產(chǎn)處置、出租收入設(shè)立；以會議費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)和咨詢費(fèi)等名義套取資金設(shè)立；經(jīng)營收入未納入規(guī)定賬戶核算設(shè)立；虛列支出轉(zhuǎn)出資金設(shè)立；以假發(fā)票等非法票據(jù)騙取資金設(shè)立；上下級單位之間相互轉(zhuǎn)移資金設(shè)立。

從“小金庫”表現(xiàn)形式的演變可見，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會各個領(lǐng)域的飛速發(fā)展，“小金庫”的范圍越來越廣。1995年增加了與股票有關(guān)的收入以及廣告、出版發(fā)行收入、會費(fèi)收入等。2009年增加了以假發(fā)票等非法票據(jù)騙取資金設(shè)立“小金庫”、上下級單位之間相互轉(zhuǎn)移資金設(shè)立“小金庫”等，而且2009年的表述最簡潔，范圍最廣，將其牽涉的主體由國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位逐步擴(kuò)展至社會團(tuán)體和國有企業(yè)。

（二）我國新一輪“小金庫”專項(xiàng)治理的基本情況

2009年4月14日中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于深入開展“小金庫”治理工作的意見》（以下簡稱《意見》）。4月16日按照中央的統(tǒng)一部署，中央紀(jì)委、監(jiān)察部、財政部、審計署牽頭，中央組織部、中央宣傳部、公安部、人民銀行、稅務(wù)總局、銀監(jiān)會等部門參加，成立了中央治理“小金庫”工作領(lǐng)導(dǎo)小組（以下簡稱中央領(lǐng)導(dǎo)小組），負(fù)責(zé)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國范圍內(nèi)“小金庫”治理工作，研究制定有關(guān)政策規(guī)定和治理措施，協(xié)調(diào)解決有關(guān)重要問題，辦公室設(shè)在財政部。隨后，各地區(qū)各部門普遍成立了由省委、省政府或省紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)、部門主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任組長的“小金庫”專項(xiàng)治理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，組建日常工作機(jī)構(gòu)，按照要求落實(shí)相關(guān)工作。

中央領(lǐng)導(dǎo)小組根據(jù)《意見》，先后下發(fā)《關(guān)于在黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位開展“小金庫”治理工作的實(shí)施辦法》（中紀(jì)發(fā)[2009]7號）、《社會團(tuán)體“小金庫”專項(xiàng)治理實(shí)施辦法》（中紀(jì)發(fā)[2010]29號）、《國有及國有控股企業(yè)“小金庫”專項(xiàng)治理實(shí)施辦法》（中紀(jì)發(fā)[2010]28號）和《國有及國有控股金融企業(yè)“小金庫”專項(xiàng)治理試點(diǎn)實(shí)施方案》，明確采取自查自糾和重點(diǎn)檢查相結(jié)合的方式，遵照依法處理，寬嚴(yán)相濟(jì)的處理原則，從動員部署、自查自糾、重點(diǎn)檢查、整改落實(shí)四個階段開展，并圍繞著舉報事項(xiàng)及獎勵處罰辦法、查處假發(fā)票、長效機(jī)制建設(shè)等問題出臺了一系列指導(dǎo)意見和管理辦法。中央領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室還建立了舉報“直查制度”，對線索明確、金額較大、情節(jié)嚴(yán)重的舉報件進(jìn)行直接核查，提高了辦理時效。

從具體方法上看，在了解被查單位的基本情況、部門職責(zé)、行業(yè)特點(diǎn)、內(nèi)控制度、財務(wù)管理狀況、會計核算狀況的基礎(chǔ)上，通過突擊盤存、收入核實(shí)、支出追查、賬戶核對、清查票據(jù)、審閱相關(guān)資料、調(diào)查詢證、分析比較、現(xiàn)場勘查、延伸檢查、利用舉報等方法，分別從檢查收入、支出、對外投資、票據(jù)、銀行賬戶、下屬及往來單位切入“小金庫”專項(xiàng)治理工作。

從治理進(jìn)程看，2009年集中治理黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的“小金庫”，2010年集中治理社會團(tuán)體和國有及國有控股企業(yè)“小金庫”，并進(jìn)行國有及國有控股金融企業(yè)“小金庫”專項(xiàng)治理試點(diǎn)工作，同時，采取“五查五看”等有效措施，深入推進(jìn)黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位治理工作“回頭看”，排查重點(diǎn)是自查自糾“零申報”和重點(diǎn)檢查“零問題”的地區(qū)和部門。2011年，把專項(xiàng)治理工作與厲行節(jié)約、遏制消極腐敗、“三公消費(fèi)”治理、會計信息質(zhì)量檢查等工作相結(jié)合，并與紀(jì)檢監(jiān)察、財政監(jiān)管、審計監(jiān)督、稅務(wù)稽查、出資人監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管等日常監(jiān)督工作相結(jié)合。在專項(xiàng)治理的最后階段，將防治“小金庫”長效機(jī)制建設(shè)作為根本任務(wù)推進(jìn)，并將以假發(fā)票套取資金設(shè)立“小金庫”、虛列會議費(fèi)和培訓(xùn)費(fèi)套取資金設(shè)立“小金庫”、以資產(chǎn)出租和處置收入設(shè)立“小金庫”、 以地方財政補(bǔ)助收入設(shè)立“小金庫”、虛列成本費(fèi)用轉(zhuǎn)出資金設(shè)立“小金庫”和使用“小金庫”款項(xiàng)購買消費(fèi)卡等行為列為督導(dǎo)抽查的重點(diǎn)。此外，還重點(diǎn)關(guān)注執(zhí)收、執(zhí)罰權(quán)相對集中的部門和單位，與人民群眾利益密切相關(guān)的教育、衛(wèi)生等部門和單位，賓館、培訓(xùn)中心、招待所、出版社、報社、雜志社和社會團(tuán)體等與黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位有隸屬關(guān)系的單位，供水、供氣、供熱、供電等與人民群眾生活密切相關(guān)的單位，管理鏈條長、分支機(jī)構(gòu)多的單位，以前檢查發(fā)現(xiàn)存在“小金庫”問題的單位，有群眾舉報的單位，自查自糾“零申報”，特別是復(fù)查措施不得力、工作走過場的單位。

“小金庫”專項(xiàng)治理工作三年來，針對全國黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體、國有企業(yè)和國有控股企業(yè)的“小金庫”專項(xiàng)治理工作如火如荼地開展，成效顯著。全國共發(fā)現(xiàn)“小金庫”60 722個、涉及金額315.86億元，責(zé)任追究10 429人，針對容易滋生“小金庫”的薄弱環(huán)節(jié)，中央領(lǐng)導(dǎo)小組各成員單位陸續(xù)制定或完善了78個制度，同時，結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)加強(qiáng)了教育，強(qiáng)化了監(jiān)督。各地區(qū)各部門也普遍加強(qiáng)了現(xiàn)金、賬戶、票據(jù)、資產(chǎn)、非稅收入以及會議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等方面的管理，共制定和完善制度8 327個，起到了很好的源頭治理作用。具體表現(xiàn)在：一是查處了大量違規(guī)違紀(jì)案件，“小金庫”易發(fā)多發(fā)勢頭得到明顯遏制。二是掌握了“小金庫”發(fā)生和存在的規(guī)律特點(diǎn)，有針對性地開展了源頭防治工作，有力推動了長效機(jī)制建設(shè)。在專項(xiàng)治理工作中發(fā)現(xiàn)的當(dāng)前我國“小金庫”的特征如下：從“小金庫”分布情況看，“小金庫”主要分布在基層，且有執(zhí)收執(zhí)罰權(quán)和收費(fèi)項(xiàng)目的單位多于一般行政單位，下級單位多于上級單位，事業(yè)單位多于黨政機(jī)關(guān)，學(xué)協(xié)會培訓(xùn)中心等自收自支或差額撥款事業(yè)單位多于全額撥款事業(yè)單位；從“小金庫”資金來源看，資產(chǎn)出租收入、經(jīng)營收入和行政事業(yè)性收費(fèi)是形成“小金庫”資金的三大來源；從“小金庫”存在形態(tài)看，銀行存款、固定資產(chǎn)和現(xiàn)金是“小金庫”最主要的存在形態(tài)；從“小金庫”使用用途看，發(fā)放獎金補(bǔ)貼、彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)和請客送禮旅游等支出占比較大。三是維護(hù)了市場經(jīng)濟(jì)秩序，推動了財政、金融和國有資產(chǎn)管理體制改革；增強(qiáng)了企業(yè)合法合規(guī)經(jīng)營意識，有效遏制了利用“小金庫”資金進(jìn)行不正當(dāng)競爭和商業(yè)賄賂的行為，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展。四是凈化了社會風(fēng)氣，鏟除了一些腐敗問題的資金來源，遏制了鋪張浪費(fèi)、奢靡腐敗等不正之風(fēng)；嚴(yán)厲打擊了亂收費(fèi)、亂攤派、亂罰款等損害群眾利益的行為，贏得了社會各界廣泛肯定和支持。[2]endprint

然而，這次“小金庫”專項(xiàng)治理與前兩次一樣，仍然停留在工作層面，取得豐碩成果的同時，沒有觸動“小金庫”得以產(chǎn)生和發(fā)展的根基。時任中央治理“小金庫”工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、中央紀(jì)委副書記吳玉良也表示：“小金庫”專項(xiàng)治理工作結(jié)束后，滋生“小金庫”的土壤和條件沒有徹底鏟除，應(yīng)將深入推進(jìn)“小金庫”治理轉(zhuǎn)向制度化、規(guī)范化和常態(tài)化[3]。為此，必須“追本窮源”，發(fā)現(xiàn)誘發(fā)“小金庫”的深層次原因，有的放矢地推進(jìn)財政、稅收、金融、國有資產(chǎn)管理等方面的改革，徹底鏟除“小金庫”產(chǎn)生和存在的根源。

三、“小金庫”成因的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析及理論觀點(diǎn)梳理

關(guān)于“小金庫”形成的原因，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們從制度變遷、委托代理以及成本收益、供給需求的角度進(jìn)行了探尋。

（一）制度變遷致使“小金庫”形成

Tsai（2004）認(rèn)為財政分權(quán)化改革為地方政府創(chuàng)造了囤積資金的動機(jī)，“小金庫”是地方和部門應(yīng)對改革的非正式策略作用下的意想不到的后果[4]。Ting（2006）分析了權(quán)力下放給地方和部門提供了更多的腐敗機(jī)會和動機(jī)，但認(rèn)為不是由于分權(quán)化改革本身，而恰恰是由于分權(quán)化過程尚未完成，即分權(quán)化內(nèi)在要求的責(zé)任機(jī)制和公共利益代表機(jī)制尚未緊隨著權(quán)力下放而相應(yīng)建立，從而導(dǎo)致了“小金庫”腐敗的廣為流行[5]。Dittmer和Gore（2001）認(rèn)為特定改革時期鼓勵各單位“創(chuàng)收”的政策，縱容了各級各類黨和國家機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位和軍隊(duì)利用自己手中掌握的權(quán)力、地位和資源為單位成員創(chuàng)造額外的收入，導(dǎo)致了大規(guī)模的秘密預(yù)算——“小金庫”的普遍建立[6]。

（二）委托代理致使“小金庫”形成

韓步云（2011）基于委托代理理論對“小金庫”的形成進(jìn)行了分析，即政府部門負(fù)責(zé)人和國企高管受人民委托對其所占有和控制的資源進(jìn)行管理從而形成了委托代理關(guān)系。由于契約的不完備性及搜尋成本的限制，負(fù)責(zé)人和高管具有信息優(yōu)勢，在利益的驅(qū)使下，會導(dǎo)致“內(nèi)部人控制”，采取偽造信息、會計欺詐等違法違紀(jì)手段來謀取私利，從國有資產(chǎn)中剝離部分資產(chǎn)供少數(shù)人占有和使用，進(jìn)而形成小金庫[7]。

（三）收益高于成本致使“小金庫”形成

部門設(shè)置“小金庫”可以突破現(xiàn)有社會資源和法律制度的約束，獲得最大化的違法收益。而設(shè)置“小金庫”的成本與三個因素相關(guān)，一是“小金庫”被發(fā)現(xiàn)的可能性，二是“小金庫”被發(fā)現(xiàn)所受到的經(jīng)濟(jì)懲罰，三是“小金庫”被發(fā)現(xiàn)所受到的非經(jīng)濟(jì)懲罰，包括法律制裁、行政處罰等。何雪峰等（2011）用公式來描述“小金庫”成本：私設(shè)“小金庫”行為的成本=必然成本+法定成本×受罰概率[8]。根據(jù)成本收益法則，當(dāng)設(shè)置“小金庫”獲取的收益大于其設(shè)置成本時，“小金庫”就得以設(shè)立。

（四）供求關(guān)系致使“小金庫”形成

韓步云（2011）認(rèn)為，“小金庫”的產(chǎn)生也符合供求規(guī)律，其供給是違背政策法規(guī)獲取資金設(shè)立“小金庫”的可能性，需求則是指當(dāng)事人設(shè)立小金庫的主觀愿望，取得“小金庫”的代價就是“小金庫”的供給價格。影響設(shè)置“小金庫”的代價和獲得相關(guān)收益的因素會直接影響小金庫的供給，以公式表示為：C=K（F+X），其中，C表示設(shè)置小金庫成本，X表示非經(jīng)濟(jì)懲罰，F(xiàn)表示經(jīng)濟(jì)懲罰，K表示被發(fā)現(xiàn)的概率。“小金庫”的供給曲線是向右上方傾斜的一條曲線，且曲線越來越陡，原因是隨“小金庫”數(shù)量的增加，邊際收益增加的幅度逐步變小，邊際成本則加速增長，“小金庫”被發(fā)現(xiàn)的可能性變大，處罰力度也會加大。[7]

綜合上述觀點(diǎn)，基于經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，我國“小金庫”的成因有如下幾個方面：一是我國正處于經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型時期，制度和規(guī)則經(jīng)常變化，在資源有限、競爭加劇的條件下，往往更重視眼前利益，“小金庫”應(yīng)運(yùn)而生。二是由于信息不對稱和制度缺失或不健全，“小金庫”成為委托代理關(guān)系中，代理人道德風(fēng)險和逆向選擇的結(jié)果。三是由于我國存在著制度不健全、預(yù)算軟約束、監(jiān)督乏力、懲罰較輕等問題，“小金庫”的設(shè)立成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其收益且存在著供求鏈條，“小金庫”才得以泛濫成災(zāi)。

四、財政助推“小金庫”治理的政策建議

當(dāng)前，我國的“小金庫”問題已經(jīng)從用錢方便的初衷演化為一種典型的集體腐敗行為，公共權(quán)力的濫用和公共資源的流失也就成為私設(shè)“小金庫”的必然結(jié)果，而財政是公共權(quán)力和公共資源的載體，這樣來看，腐敗產(chǎn)生的原因和造成的結(jié)果都直接與財政相關(guān)。高培勇（2011）認(rèn)為，“小金庫”產(chǎn)生是“放權(quán)讓利”改革的滯后效應(yīng)，由于財政收入大幅減少，支出規(guī)模激增，國家不給資金，給政策，出現(xiàn)了允許政府部門自行創(chuàng)收并進(jìn)行專門管理的現(xiàn)象，這就是“小金庫”產(chǎn)生的根源。再加上不科學(xué)或不正確的政績觀及加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，在過去的30年中形成了大量的非規(guī)范性的收支行為。以此為基礎(chǔ)，又形成了非規(guī)范性的收支機(jī)制，這就是“小金庫”產(chǎn)生的基本背景。經(jīng)濟(jì)改革的進(jìn)程和市場化發(fā)展的階段已經(jīng)讓我們不能不進(jìn)入公共財政的時代。這種變化需要一種新的制度安排，改變游戲規(guī)則，由舊的拓展為新的公共的制度規(guī)范[9]。因此，在“小金庫”專項(xiàng)治理中，只有從“小金庫”的成因出發(fā)，更多地運(yùn)用財政工具，才能夠起到標(biāo)本兼治的效果。

（一）完善財政各項(xiàng)制度

制度變遷是“小金庫”產(chǎn)生的重要原因之一，因此，彌補(bǔ)制度漏洞是治理“小金庫”的首要工作。目前，包括財政管理體制、預(yù)算制度、稅收制度、財政支出制度、國債制度在內(nèi)的相關(guān)財政制度還欠完善，為“小金庫”的滋生提供了適宜的土壤，應(yīng)該加速推進(jìn)改革進(jìn)程，使以上制度得以健全。

1. 完善分稅制財政管理體制

首先，在立法的基礎(chǔ)上劃分清楚各級政府的事權(quán)、財權(quán)、財力和支出責(zé)任，規(guī)范政府部門經(jīng)費(fèi)來源渠道，使本級政府自有財力與通過轉(zhuǎn)移支付獲得的財力與其支出責(zé)任相適應(yīng)。在此基礎(chǔ)上，改變職能部門籌集經(jīng)費(fèi)的做法，實(shí)行政府部門經(jīng)費(fèi)由財政部門統(tǒng)一籌集、統(tǒng)一供給的“供給制”。其次，健全地方稅收體系的同時，賦予省級政府發(fā)債權(quán)，真正賦予地方政府對地方稅種的管理權(quán)限。第三，完善省以下分稅制財政管理體制，使省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）都有固定的財政收入來源，履行各自的職責(zé)。第四，完善轉(zhuǎn)移支付制度，建立縱向與橫向轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合，一般性轉(zhuǎn)移支付與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付體系，規(guī)范財政撥款的條件和程序。endprint

2. 完善預(yù)算制度

首先，公共部門的經(jīng)費(fèi)由財政部門統(tǒng)一管理，對于部門、事業(yè)單位收費(fèi)，能納入稅收的納入稅收體系，不能納入稅收的要納入“收支兩條線”管理，屬于經(jīng)營性收費(fèi)的項(xiàng)目依法納稅。其次，細(xì)化預(yù)算編制，按照政府收支分類，逐步將各項(xiàng)收支預(yù)算細(xì)化，同時細(xì)化項(xiàng)目預(yù)算，提高預(yù)算編制水平，增強(qiáng)財政預(yù)算的剛性約束。第三，提高預(yù)算透明度，確保公開信息的真實(shí)性。

3. 完善稅收制度

首先，嚴(yán)格依法治稅，防止為了完成任務(wù)而收稅，認(rèn)真落實(shí)稅收執(zhí)法責(zé)任制，推行執(zhí)法過錯責(zé)任追究制。其次，推進(jìn)稅制改革，公平稅負(fù)，嚴(yán)把減、免、緩、欠稅、涉稅行政處罰事項(xiàng)審批關(guān)，稅務(wù)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)保持客觀。第三，完善稅收征管制度，在稅收的征收、稽查等環(huán)節(jié)實(shí)行機(jī)構(gòu)、人員、職責(zé)三個方面的明確分離，以便相互制約和監(jiān)督。第四，建立辦稅公開制，將稅收執(zhí)法的各個環(huán)節(jié)都納入計算機(jī)信息化管理，網(wǎng)上公開，增強(qiáng)稅收執(zhí)法的透明度。

4. 完善公共支出制度

首先，要深化國庫集中支付改革，將所有部門的支出都納入集中支付范圍，提高資金支付效率。其次，完善公共投資制度，包括優(yōu)化公共投資結(jié)構(gòu)、規(guī)范政府采購行為、加強(qiáng)公共投資的公眾參與、推進(jìn)投資多元化和市場化。第三，完善公務(wù)消費(fèi)制度，包括將公務(wù)消費(fèi)項(xiàng)目的全部支出都納入部門預(yù)算；公務(wù)人員福利貨幣化、顯性化，納入工資所得，薪酬水平與績效掛鉤；擴(kuò)大公務(wù)卡制度的覆蓋范圍；確立合理、科學(xué)的公務(wù)消費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)和浮動幅度等等。第四，重點(diǎn)突出績效激勵，在實(shí)施績效預(yù)算、財政支出績效評價、績效考核的基礎(chǔ)上，將財政資金使用效益、部門工作效率、個人工作業(yè)績和收入水平相掛鉤，有效解決財政領(lǐng)域的道德風(fēng)險問題。

5. 完善國債制度

首先，要完善國債投資項(xiàng)目管理法律、法規(guī)，防止通過截流、轉(zhuǎn)移、套取國債資金私設(shè)“小金庫”。其次，要建立國債投資項(xiàng)目的質(zhì)量保證體系，加強(qiáng)對國債項(xiàng)目的檢查、監(jiān)督，確保國債項(xiàng)目質(zhì)量。第三，在強(qiáng)化制度、嚴(yán)格條件、引導(dǎo)地方政府舉債理性化的基礎(chǔ)上，將地方債發(fā)行制度化，明確發(fā)債權(quán)、規(guī)模、發(fā)行方式、利率、期限以及流通、償還和使用方法，從而有效降低融資成本、增強(qiáng)償債約束、吸引社會資金，增加地方政府可支配財力，使地方政府債務(wù)顯性化，易于管理和控制地方政府性債務(wù)風(fēng)險。

（二）提高財政透明度

委托代理關(guān)系中存在的信息不對稱問題，會產(chǎn)生代理人的道德風(fēng)險和逆向選擇，也對“小金庫”形成推波助瀾，運(yùn)用財政工具消除這些問題的出發(fā)點(diǎn)，就是提高財政透明度。首先，通過政府資產(chǎn)負(fù)債表向公眾提供全面的財政信息，包括資產(chǎn)和負(fù)債信息以及各級政府的合并財務(wù)狀況等，對或有事項(xiàng)、稅收優(yōu)惠和準(zhǔn)財政活動進(jìn)行充分的披露，在可能的情況下予以計量并考慮在表內(nèi)確認(rèn)。其次，適當(dāng)公開預(yù)算編制和執(zhí)行過程，并向公眾提供預(yù)算報告。第三，保證財政數(shù)據(jù)的真實(shí)性，通過國家審計機(jī)關(guān)的獨(dú)立審計，外部專家的評估等方式來對財政數(shù)據(jù)的質(zhì)量進(jìn)行核實(shí)。第四， 公布財政信息、實(shí)現(xiàn)“財政透明”應(yīng)當(dāng)作為政府的一項(xiàng)法律義務(wù)，政府應(yīng)當(dāng)以明確的法律條款規(guī)范財政信息提供的時間、頻率以及公開方式等。

（三）加強(qiáng)財政監(jiān)督

解決信息不對稱、道德風(fēng)險和逆向選擇問題的另一個重要舉措是加強(qiáng)財政監(jiān)督。首先，財政部門要加強(qiáng)對外監(jiān)督，包括加強(qiáng)稅收和非稅收入征繳質(zhì)量的日常監(jiān)督，加強(qiáng)對部門預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督，加強(qiáng)對政府采購的監(jiān)督，加強(qiáng)對重點(diǎn)支出的監(jiān)督。其次，財政部門要加強(qiáng)對內(nèi)監(jiān)督，建立健全內(nèi)控制度，強(qiáng)化內(nèi)部約束和制約，包括明確各部門的職責(zé)，防止監(jiān)督管理部門與業(yè)務(wù)部門的職責(zé)交叉重復(fù)；重點(diǎn)監(jiān)督財政資金分配過程中的審批程序、分配程序及撥付渠道，將財政資金運(yùn)動在財政部門內(nèi)部的部分都納入監(jiān)督范圍；制定財政內(nèi)部監(jiān)督工作的規(guī)章制度，使內(nèi)部監(jiān)督工作正常化、規(guī)范化。第三，在財政監(jiān)督的基礎(chǔ)上建立一個包括法律監(jiān)督、審計監(jiān)督、財政監(jiān)督、行政監(jiān)督和社會監(jiān)督在內(nèi)的多層次的監(jiān)督體系，各層次的監(jiān)督之間職責(zé)分工明確、監(jiān)督內(nèi)容各有側(cè)重，不留空隙地鏟除“小金庫”滋生的土壤。

（四）嚴(yán)格“小金庫”的財政懲治

成本遠(yuǎn)小于收益問題是“小金庫”普遍存在的重要原因，這樣，就必須大幅提高“小金庫”的設(shè)立成本。首先，制訂《財政違法行為處罰處分條例》的實(shí)施細(xì)則，明確違法行為的具體情形，制定明確的懲罰標(biāo)準(zhǔn)。其次，嚴(yán)格行使財政行政執(zhí)法權(quán)，加大財政處罰力度和“小金庫”資金追繳力度。第三，清理、減少和規(guī)范行政審批事項(xiàng)，簡化批審程序。第四，公共財政懲罰措施要保持動態(tài)調(diào)整，懲罰的標(biāo)準(zhǔn)、范圍、力度、方式等基本要素要隨著社會發(fā)展新情況的出現(xiàn)、新政策的出臺而及時更新。第五，在財政監(jiān)督的基礎(chǔ)上，實(shí)行重要崗位定期輪崗制度，降低各級領(lǐng)導(dǎo)私設(shè)“小金庫”的欲望和成本。

綜上所述，在“小金庫”專項(xiàng)治理中運(yùn)用財政工具，需要將“小金庫”的形成原因與公共財政獨(dú)有的特征和優(yōu)勢較好地結(jié)合在一起，惟有如此，才能真正建立起防止“小金庫”的長效機(jī)制，從源頭上防范“小金庫”的設(shè)立，從根本上消除“小金庫”的危害。

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