促進城鄉一體化與減貧的就業政策

張麗賓

摘 要：目前我國人均GDP已經超過6 000美元，進入中等收入發展階段，面臨城鄉差距巨大等發展不平衡的問題，貧困人口數量仍然超過1億人。實現可持續的包容性發展，必須實施城鄉一體化發展戰略，促進農村勞動力轉移就業，推動農民減貧。為此，需要建立城鄉就業一體化的體制機制，制定促進農村勞動力就業的政策措施，不斷開發適合農村勞動力的就業崗位，為農村勞動力提供公共就業服務，實現城鄉人才的最優化配置，不斷提高農村勞動力的生產生活能力，加強農村勞動力就業權益保護，有序推進農業轉移人口市民化。

關鍵詞：城鄉一體化；減貧；就業政策

中圖分類號：C913.2； F241.4 文獻標識碼：A 文章編號：1673-0461（2014）04-0044-10

一、引言：解決農村勞動力就業是推進城鄉一體化與減少貧困的重大戰略問題

總體上，我國已經解決了農民的生存和溫飽問題，但低收入、低消費的發展貧困問題依然很嚴重。根據《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020）》，農民年均純收入2 300元為新的國家扶貧標準（相當于人均1天1美元，仍低于世界銀行2008年制定的國際貧困新標準人均1天1.25美元）。據此計算，目前全國貧困人口數量為1.28億人，占農村人口的12.7%。

2011年，我國人均GDP達到35 181元，約5 700美元，已經總體進入中等收入發展階段，經濟社會發展已經從過去片面追求經濟增長速度的結構失衡階段，向全面、協調、可持續的科學發展階段轉變，推動城鄉發展一體化成為中國未來一段時間最主要的戰略，是中國經濟改革和發展的戰略核心，也是促進農村勞動力轉移與減貧的根本戰略。

當前，農村總體生產要素缺乏，城鄉基本公共服務差距大，城鄉居民收入差距日趨擴大，城市化水平偏低、城市吸納能力不強、帶動力不足。在城鄉發展一體化中推動農民減貧，就是要在中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化建設中，為貧困人口創造基本的生活和生產條件，培養和增強他們擺脫貧困、獨立發展的能力，核心是通過開發式扶貧，使有勞動能力的農村貧困人口通過實現就業、不斷提高就業質量，平等分享社會發展成果。從這個意義上講，著力解決農村勞動力就業問題，特別是著力解決貧困地區農村勞動力就業問題，是推進城鄉一體化以及全面建成小康社會的重大戰略舉措。

實現這一目標，一是要不斷開發適合農村勞動力的就業崗位，促進農村勞動力向非農產業轉移；二是有序推進農業轉移人口市民化，讓進城的農民工均等化地享受基本公共服務，促進農村勞動力向城鎮轉移；三是不斷提高農村勞動力的生產生活能力。為此，需要建立城鄉一體化的體制機制，制定促進農村勞動力就業的政策措施，加強農村勞動力就業權益保護，為農村勞動力提供公共就業服務，并實現城鄉人才的最優化配置。

二、當前我國農村居民的就業和收入狀況

（一）農村的勞動力資源情況

根據第六次人口普查長表數據資料，2010年末，我國鄉村勞動力資源（16歲及以上人口）51 210萬人，占全部勞動力資源的49%；鄉村就業人口39 362萬人，占全部就業人口的55%；鄉村失業人員483萬人，占全部失業人員的23%；鄉村非經濟活動人口11 364萬人，占全部非經濟活動人口的38%。鄉村的勞動參與率為78%，高于城市62%的勞參率；鄉村勞動力的就業率為77%，高于城市59%的就業率；鄉村的失業率為1.2%，低于城市6%的失業率；鄉村的非經濟活動人口比例為22%，低于城市38%的非經濟活動人口比例。鄉村的勞動參與率高出城市16個百分點、鄉村就業率高出城市18個百分點，說明鄉村居民需要比城市居民更大的投入來獲得生活資料（見表1）。

在39 362萬鄉村就業人員中，有75%的人即29 435萬人從事農業生產，還有10%的人從事制造業生產、5%的人從事建筑業、3%的人從事批零業。

從年齡結構看，鄉村就業人員中，35歲及以上的占到2/3，50歲及以上的占到約30%。城市就業人員中，35歲以下的占到46%，50歲以下的占到近90%。鄉村青年勞動力外流和老年勞動力退而不休，進一步拉大了城鄉之間的發展差距（見表2）。

根據第六次人口普查長表數據，2010年末，鄉村11 364萬非經濟活動人口中，有1/3在料理家務，有1/3喪失了工作能力，遠高于城市相應的21%和5%的比例，表明鄉村家務勞動占用的勞動力比例高于城市。鄉村483萬失業人員中，畢業后未工作的占到近1/3，表明一部分鄉村青年人從學校向勞動力市場的首次轉換存在困難。失業是貧困的根源，促進失業人員就業是減貧的關鍵。進一步開發人力資源，促進非經濟活動人口中有勞動能力的人員就業也是減貧的重要途徑（見表3、表4）。

從勞動力資源的受教育年限看，2010年末，鄉村勞動力資源的平均受教育年限為7.6年，城市勞動力資源的平均受教育年限為10.8年，城市高出農村3.2年，城鄉差距巨大，促進鄉村勞動力提高就業質量的難度非常大。

（二）農村家庭收入情況

2011年，我國城鎮居民人均可支配收入21 810元（約3 500美元），城鎮居民人均消費支出15 161元（約2 400美元）；農村居民人均純收入6 977元（約1 000美元），農村居民人均生活消費支出5 221元（約800美元），城鎮居民收入和消費支出達到農村居民的3倍，農村居民平均每天的生活消費支出僅2.19美元。

農村居民家庭里一般有3種生存業態：大齡的在自家土地上務農、從事養殖業和打零工，很多人都是兼業狀態；年輕的則外出或在本地打工從事非農產業，在縣城從事自主經營的多是農民；還有在農村從事農業規模化生產經營的。

從農村居民純收入結構看，家庭純收入中，42%來自于工資性收入，46%來自于家庭經營純收入，其中，來自農林牧漁業的家庭經營收入僅占36%。也就是說，農村居民2/3的收入來自于非農生產經營。endprint

我國農民人均占有資源少，制約了農民收入的增長。我國人均耕地約為世界平均水平的1/3，人均水資源僅為世界人均水平的1/4。由于農戶經營規模太小，糧食和許多大宗農產品，如棉花、油料等生產費用高，使得我國大多數農產品的生產成本過高，純收益率太低。要增加農民的收入就要在推進工業化的過程中穩步推進城市化，減少農民數量，增加農民人均占有資源量，這是增加農民收入的根本出路。

從就業與收入關系看，到2010年末，我國就業人數達到71 548萬人，其中，農村就業人數39 362萬人，占全部就業人數的55%。我國農村農業從業人員數量還很多，農業從業人員占比還較高，目前我國農業從業人員占全社會從業人員的比重高達37%。因此，要促進減貧，要增加農民收入，必須進一步轉移農業勞動力。

（三）農村外出勞動力就業情況

根據第六次人口普查全部數據資料，我國農業戶籍人口為93 471萬人，占總人口的比重為72%，除去鄉村的62 512萬農業戶籍人口外，城鎮中還有30 939萬人為農村戶口。說明有大量農村人口生活在城鎮中，其中主要是農村勞動力人口。

同時，根據戶口登記地的情況，戶口登記地在外鄉鎮街道的人口有26 094萬人，其中，戶口登記地在縣（市區）內鄉外的有9 037萬人，登記為省內縣外的有8 469萬人，合計17 506萬人，登記為省外的8 587.6萬人。戶口登記地在外鄉鎮街道的人口中，務工經商的11 773萬人，占45%。戶口登記情況說明，有大量農村勞動力跨區域就業。

大量農村戶口的勞動力在城鎮中生活，但他們并不能完全融入城市。只有讓他們融入城市，才有利于農村勞動力轉移和農村減貧。

另外，根據“2012年全國農民工監測調查報告”[1]，2012年全國農民工總量達到26 261 萬人，農民工呈現出以下特征：

一是中西部地區農村勞動力轉移不足，東部地區農村戶籍勞動力中農民工占54.9%，而中部地區農村戶籍勞動力中農民工占37.2%，西部地區農村戶籍勞動力中農民工占28.7%；在總體農民工中，東部地區農民工占了42.6%，中部地區農民工占了31.4%，西部地區農民工占了26.0%。

二是中西部地區吸納就業能力不足，2012年在東部地區務工的農民工16 980萬人，占農民工總量的64.7%；在中部地區務工的農民工4 706萬人，占農民工總量的17.9%；在西部地區務工的農民工4 479萬人，占農民工總量的17.1%。東部地區83.7%的外出農民工省內流動，跨省流動的僅占16.3%；中、西部地區外出農民工則是以跨省流動為主，分別占66.2%和56.6%。從外出農民工就業的地點看，在直轄市務工的占10%，在省會城市務工的占20.1%，在地級市務工的占34.9%，在縣級市務工的占23.6%。

三是農民工素質仍然偏低。農民工以男性為主，男性占66.4%，女性占33.6%；農民工以青壯年為主， 16～20歲占4.9%， 21～30歲占31.9%，31～40歲占22.5%，41～50歲占25.6%，50歲以上的農民工占15.1%。農民工平均年齡也由34歲上升到37.3歲。農民工以初中文化程度為主，初中文化程度占60.5%，外出農民工的受教育水平高于本地農民工，農民工受教育水平又明顯高于非農民工。在農民工中，接受過農業技術培訓的占10.7%，接受過非農職業技能培訓的占25.6%，既沒有參加農業技術培訓也沒有參加非農職業技能培訓的農民工占69.2%。

四是農民工職業層次低。農民工中，從事制造業的比重最大，占35.7%，其次是建筑業占18.4%，服務業占12.2%，批發零售業占9.8%，交通運輸倉儲和郵政業占6.6%，住宿餐飲業占5.2%。

五是農民工以受雇就業為主。在外出農民工中，受雇人員占95.3%，自營人員占4.7%；在本地農民工中，受雇人員占72.8%，自營人員占27.2%。自營人員主要從事批發零售業，占38.9%；其次是從事交通運輸業倉儲和郵政業占19.3%，從事制造業占11.9%，從事服務業占11.2%。

六是農民工收入水平低。2012年末，外出農民工人均月收入水平為2 290元，特別是服務業、住宿餐飲業和制造業農民工的收入較低，月均收入分別為2 058元、2 100元和2 130元。扣除生活成本，外出農民工每人月均收入結余1 557元。相比而言，中西部地區的農民工在東部地區務工生活開支較大、收入結余少。

七是農民工權益保障不足。外出受雇農民工，被雇主或單位拖欠工資的占0.5%，比2011年下降了0.3個百分點；外出受雇農民工與雇主或單位簽訂勞動合同的占43.9%，沒有明顯改善；雇主或單位為農民工繳納養老保險、工傷保險、醫療保險、失業保險和生育保險的比例分別為14.3%、24%、16.9%、8.4%和6.1%，分別比2011年提高0.4、0.4、0.2、0.4和0.5個百分點。

外出就業農村居民的打工收入是農村家庭最重要的收入來源。幫助農民工實現平等就業，是促進城鄉一體化發展和農村減貧的關鍵。

三、我國城鄉一體化中促進農村勞動力就業的政策分析

就業是最大的民生，是政府宏觀調控的重要目標。近年來，政府出臺了大量促進就業、特別是促進農村勞動力就業與轉移的政策，針對性強、效果好。擇其要者是：

（一）創新城鎮化工業化體制機制，促進農村勞動力就業

我國正處于快速工業化、加速城鎮化的過程中，通過制度創新，創新城鎮化、工業化模式，創新農業生產組織形式，極大地提升了農村勞動力就業質量。其一，在城鎮化過程中，生產要素被重新組合，一般的發展模式可以概括為“兩集中一轉變”即工業向園區集中、土地向規模經營集中、農民向市民轉變。各地都建立了各種工業園區，招商選資，加快了新型工業化步伐，創造了轉移農民的條件，園區被征地農民普遍從農民轉變為市民，從農村勞動力轉變為城市勞動力，提高了就業質量。其二，進行土地確權，通過土地經營權流轉和土地整理，借助市場力量改善了農村生產條件，提高了農業產業化水平和農業勞動生產率，拓寬了農業勞動者向非農產業轉移的途徑，最終增加了農民收入。其三，農民大力發展種養殖業，采取公司+農戶的模式、農業合作社的模式，促進了農業產業化發展，帶動了廣大農村家庭發家致富奔小康。endprint

（二）失地農民就業政策

從20世紀90年代開始，我國進入快速城鎮化階段，大量土地被征用，產生4 000多萬失地農民。為了解決失地農民的就業和生活保障問題，《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發[2004]28號）要求“要保證依法足額和及時支付土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費”。《土地管理法實施條例》第42條規定，“征用土地的各項費用應當自征地補償、安置方案批準之日起3個月內全額支付”。根據國家規定，失地農民的就業安置方式一般如下：一是征地單位安置就業或鄉（鎮）村留用，實現農轉工；二是政府給予勞動年齡段內的人員一筆征地補償費和生活安置費，勞動者自謀職業；三是對于非勞動年齡的非經濟活動人口，政府在征地時不安排工作，也不給予安置補償費。

（三）促進農村勞動力轉移就業的政策

農村勞動力轉移就業是增加農民收入的重要渠道，自20世紀80年代以來，農村勞動力轉移就業經歷了農民自發外出、到有組織勞務輸出、再到發展勞務經濟的發展歷程，農村勞動力轉移就業規模不斷擴大，到2012年，已有2.6億的農村剩余勞動力轉移到城鎮就業。轉移的農村勞動力也從體能型向技能型轉變、由青年向青壯年延伸、由國內向國外延伸，形成了培訓、就業、維權“三位一體”的工作機制，各地都著力打造勞務輸出基地和勞務培訓基地，打造勞務輸出品牌，勞務收入占農民人均純收入的比重不斷提高。

辦理了《農村勞動力轉移就業證》的農村勞動力，享受就業服務和各項轉移就業優惠政策，包括在各級公共職業介紹機構享受免費政策咨詢、職業指導和職業介紹服務，對于參加職業技能培訓的按規定享受職業技能培訓補貼，對于就業困難的農村勞動力可享受崗位補貼，有創業愿望的可享受小額擔保貸款政策。

農村勞動力享受轉移就業培訓、職業技能培訓、創業培訓等。轉移就業培訓幫助農村勞動力掌握、提升從農業向非農職業轉換能力的技能和創業的能力，讓農民了解法律法規常識、文明禮儀、職業道德、職業指導、城市生活常識、就業形勢等內容，轉變就業觀念，自主確定就業方向。職業技能培訓根據勞動力市場、農村勞動力轉移就業的需求，以初級、中級職業培訓和適應社區崗位需要的技能為主開展培訓。農村勞動力參加向非農產業轉移就業的技能培訓，可以享受一次性職業培訓補貼，用于職業技能培訓、職業技能鑒定、創業培訓的補貼。

（四）發展家庭服務業促進就業的政策

家庭服務業是吸收農民工的重要行業，為此，國務院建立了發展家庭服務業促進就業部際聯席會議制度，并出臺了發展家庭服務業的指導意見，規定了具體政策，努力吸納更多勞動者尤其是農村富余勞動力轉移就業。

一是鼓勵農村富余勞動力、就業困難人員和髙校畢業生到家庭服務業就業、創業。對各類家庭服務機構招用就業困難人員，簽訂勞動合同并繳納社會保險費的，按規定給予社會保險補貼。對在家庭服務業靈活就業的就業困難人員，按規定給予社會保險補貼。對自主創業從事家庭服務業的農民工、高校畢業生和就業困難人員，按規定提供開業指導、創業培訓、小額擔保貸款、人事勞動檔案保管和跟蹤服務等“一條龍”服務。高校畢業生從事家庭服務業的，在報考公務員、應聘事業單位工作崗位時可按有關規定視同基層工作經歷。鼓勵開發家庭服務業公益性崗位，安排就業困難人員。鼓勵和扶持具備勞動能力的殘疾人從事家庭服務業。

二是加強就業服務。為家庭服務從業人員免費提供政策咨詢、就業信息、職業指導和職業介紹服務，為家庭服務機構招聘人員和家庭雇用家政服務員提供推薦服務。在全國勞動力主要輸出地區，整合并提升現有勞務基地資源，培育和扶持具有本地特色的家庭服務勞務品牌，強化輸出地與輸入地的對接，促進有組織的勞務輸出。

三是積極發展中小型家庭服務企業。為企業設立、經營、融資等提供便捷服務；支持一批家庭服務企業做大做強；充分利用服務業發展專項資金和引導資金，將家庭服務業作為促進服務業發展的支持重點，進一步加大支持力度，落實扶持中小企業發展的稅收優惠政策，對符合條件的小型微利企業給予稅收優惠；推行家政服務機構職業責任險、人身意外傷害保險等險種，防范和化解風險；制訂土地使用總體規劃、城巿總體規劃要充分考慮家庭服務業發展需要；家庭服務機構實行不高于工業用電、用水、用氣、用熱價格。

（五）促進農村勞動力創業帶動就業的政策

創業是就業之源，農村創業拉動了農村就業，增加了農民收入。政府高度重視創業帶動就業工作，專門制定了促進以創業帶動就業工作的指導意見，制定了相關的政策措施。

一是稅費、資金方面的政策。普遍建立了創業小額擔保貸款和貼息扶持的優惠政策，規定了享受對象、貼息條件、貸款額度和期限、貼息標準、申辦程序等，以解決創業初始階段自有資金不足的難題。有些地方對初次自主創業的就業困難人員，還可享受一次性創業補貼；對從事個體經營且符合條件的，免收行政事業性收費；對有創業意愿參加創業培訓的人員，按規定給予創業培訓補貼。

二是創業服務方面的政策。建立了多部門的創業服務機構和平臺，提供“一站式”創業服務，及時為勞動者提供創業培訓、創業項目推薦、創業服務專家指導、創業政策咨詢、創業模擬實訓、小額擔保貸款、后續跟蹤服務等一系列創業服務。大力推進創業孵化基地建設，充分利用自然資源、地理環境、優勢項目，以農村合作聯合社等形式，積極為創業者搭建平臺。降低創業門檻，簡化創業審批程序，推行聯合審批、“一站式”服務等綠色通道，提供個性化服務以促進創業帶動就業。

（六）就業援助向農村擴展的政策

為了有針對性地幫助就業困難人員，我國建立了就業援助制度，并從重點幫扶城市下崗失業人員轉向幫扶城鄉各類就業困難人員。

一是針對就業困難人員開展專門的就業服務。對就業困難人員可提供“一對一”的專門指導；對推薦就業的就業困難人員實行跟蹤服務和指導，對不適應工作崗位的進行再指導或重新推薦就業；有針對性地開發適合就業困難人員的公益性崗位；定期開展針對就業困難群體的專項服務活動，將日常援助與集中援助結合起來；開設專門窗口，為就業困難人員提供政策咨詢、求職登記、職業指導、崗位推薦、技能培訓、事務代理等專項援助措施，使就業困難人員在生活保障、再就業和社會保險等方面得到及時有效的幫助，提高就業能力，暢通就業渠道。endprint

二是針對就業困難人員制定專門的就業援助政策。通過政府投資開發公益性崗位優先安排就業困難人員就業。這是對就業困難人員采取的兜底安置措施，是幫扶就業困難人員再就業的主要渠道，也是就業援助制度的重要手段。

三是對零就業家庭的援助。一定數量的家庭其全部成員均處于失業或不穩定就業狀態，失去了穩定的收入來源，家庭生活陷入困境。促進這部分人實現就業意義重大。為此，建立了零就業家庭就業援助長效機制，并以法律的形式確定下來。為零就業家庭中至少一人提供適當的就業崗位，做到零就業家庭“產生一戶，援助一戶，消除一戶，穩定一戶”。對靈活就業的零就業家庭人員，幫助其接續社會保險關系，落實崗位補貼和社會保險補貼，提高就業穩定性。

四是對受災地區的就業援助。地震等局部的重大自然災害會對災區的就業工作帶來巨大沖擊，導致失業人員、零就業家庭增加、農業勞動者失去土地。為此制定了針對災區的就業援助政策，幫助受災群眾盡快實現就業，恢復生產和生活，保證受災地區和全國就業局勢的基本穩定。具體政策包括：將災區出現的就業困難人員按規定及時納入就業援助的對象范圍，優先保證受災地區零就業家庭至少有一人就業。將本地就業困難人員正在參與抗震救災相關工作的，按規定納入現有和新開發的公益性崗位認定范圍。對災區勞動者在災區或轉移到其他地區參加職業培訓的，按規定給予一次性職業培訓補貼；對災區勞動者轉移到支援地區就業的，給予一次性單程鐵路、公路或水運（路）交通費補貼；對支援地區各類企業（單位）招用災區勞動者，與之簽訂勞動合同并繳納社會保險費的，按其為災區勞動者實際繳納的基本養老保險費、基本醫療保險費和失業保險費給予補貼。鼓勵受災地區企業恢復生產、公路、農田水利等基礎設施以及對口支援項目建設，優先吸納當地受災勞動者。對受災地區企業招用符合條件勞動者的，按規定給予定額減免稅優惠、社會保險補貼、小額擔保貸款及貼息政策。對受災地區從事個體經營的有關人員實行3年內免收管理類、登記類和證照類等有關行政事業性收費。對因災中斷營業后重新開業的個體工商戶，按規定給予小額擔保貸款扶持。

（七）高校畢業生基層就業政策

“三支一扶”計劃。為了鼓勵大學生到西部去、到農村去，緩解農村基層公共服務體系專業技術人才極度匱乏的狀況，促進黨和國家大政方針在基層的貫徹落實，2006年以來，人力資源社會保障部、中組部、教育部、財政部、農業部、衛生部、國務院扶貧辦、共青團中央等部門共同組織實施了“三支一扶”計劃，每年選派一部分高校畢業生到農村基層從事2～3年的支教、支農、支醫和扶貧服務。到2010年，已圓滿完成第一階段用5年時間選派10萬名高校畢業生“三支一扶”的目標任務，“三支一扶”規模逐步擴大，中西部地區吸納“三支一扶”大學生比例逐步上升，農村急需的醫療、農業技術人才所占比重逐年提高。截至2010年，共有9萬余名“三支一扶”大學生服務期滿，整體就業率超過80%，其中大部分選擇扎根基層。

農村義務教育階段學校教師特設崗位計劃。為加強農村義務教育教師隊伍建設，促進農村義務教育均衡發展，創新教師補充機制，提高教師隊伍整體素質，逐步解決教師總量不足和結構不合理等問題，國家自2006年起用5年時間在西部地區實施“農村義務教育階段學校教師特設崗位計劃”，對西部地區“兩基”攻堅縣農村中小學，在現有教師編制內設立特別崗位，由國家公開招募高校畢業生擔任特別崗位教師，聘期3年。所需資金由中央和地方共同負擔，以中央為主。特設崗位教師聘用期滿后可按規定轉為當地公辦教師，重新擇業的享受國家有關就業優惠政策。

選聘高校畢業生到村任職工作。為了加強農村基層組織建設，培養有知識、有文化的新農村建設帶頭人，由中組部牽頭，會同相關部門共同組織開展了選聘高校畢業生到村任職的“村官”計劃，從2008年開始，每年在全國范圍內選聘2萬名、5年連續選聘10萬名高校畢業生到村任職，擔任村黨組織書記助理、村委會主任助理、村團組織書記、副書記職務。選聘到村任職的高校畢業生，聘用期間必須在村里工作，在村工作期限一般為2～3年。工作期滿后，經組織考核合格、本人自愿的，可繼續聘任。

大學生志愿服務西部計劃。該計劃由團中央、教育部、財政部、人事部共同組織實施。從2003年開始，每年招募一定數量的普通高等學校應屆畢業生，到西部貧困縣的鄉鎮一級從事為期1～2年的教育、衛生、農技、扶貧及區域化推進農村共青團工作、全國農村黨員干部現代遠程教育試點工作、基層檢察院、基層人民法院、基層司法援助、西部農村平安建設等方面的志愿服務工作。

為了鼓勵和引導畢業生到城鄉基層就業，政府出臺了優惠政策。一是基層社會管理和公共服務崗位就業補貼，對參加項目的畢業生給予生活補貼，參加有關社會保險；二是學費和助學貸款代償；三是選聘招錄優惠政策：服務期滿考核合格的“三支一扶”大學生，報考黨政機關公務員的，可以享受放寬報名條件、增加分數等優惠政策，同等條件下優先錄用。縣、鄉各類事業單位，有崗位空缺需補充人員時，拿出一定崗位面向“三支一扶”大學生進行公開招聘，原單位有崗位空缺需補充人員時，優先考慮接收；符合相應條件要求的特設崗位教師，可按規定推薦免試攻讀教育碩士。特設崗位教師3年聘期視同“農村學校教育碩士師資培養計劃”要求的3年基層教學實踐；鼓勵特設崗位教師在3年聘期結束后，繼續扎根基層從事農村教育事業。對自愿留在本地學校的，落實工作崗位，將其工資發放納入當地財政統發范圍，保證其享受當地教師同等待遇。國家決定，從2011年起，再用5年時間選派10萬名大學生從事“三支一扶”。

（八）提升農村勞動力就業能力的政策

政府高度重視提升勞動力就業能力，出臺了一系列重要指導意見和具體政策措施，概括起來有以下幾個方面：

《國務院關于加強職業培訓促進就業的意見》（國發〔2010〕36號）明確了職業培訓工作的指導思想，即以服務就業和經濟發展為宗旨，堅持城鄉統籌、就業導向、技能為本、終身培訓的原則。大力開展就業技能培訓，對農村轉移就業勞動者重點開展初級技能培訓，使其掌握就業的一技之長；對城鄉未繼續升學的應屆初高中畢業生等新成長勞動力，鼓勵其參加1～2個學期的勞動預備制培訓，提升技能水平和就業能力。城鄉有就業要求和培訓愿望的勞動者參加就業技能培訓或創業培訓，培訓合格并通過技能鑒定取得初級以上職業資格證書，按規定給予培訓費補貼；企業新錄用的符合職業培訓補貼條件的勞動者，由企業依托所屬培訓機構或政府認定培訓機構開展崗前培訓的，按規定給予企業一定的培訓費補貼。對通過初次職業技能鑒定并取得職業資格證書或專項職業能力證書的，按規定給予一次性職業技能鑒定補貼。對城鄉未繼續升學的應屆初高中畢業生參加勞動預備制培訓，按規定給予培訓費補貼的同時，對其中農村學員和城市家庭經濟困難學員給予一定生活費補貼。endprint

為應對國際金融危機的影響，人力資源社會保障部、財政部、國家發展改革委于2009～2010年聯合實施特別職業培訓計劃（人社部發〔2010〕13號），以企業吸納農民工培訓、勞動預備制培訓和創業培訓為工作重點，大力開展在崗農民工和困難企業職工技能培訓。對企業吸納的進城求職的農村勞動者和困難企業的在崗職工，重點開展崗位培訓和技能提升培訓；企業吸納進城求職的農村勞動者，并與其簽訂6個月以上期限勞動合同，在勞動合同簽訂之日起6個月內由企業依托所屬培訓機構或定點培訓機構進行職業技能培訓的，對企業給予一定的職業培訓補貼；對未能繼續升學的農村初高中畢業生（即“兩后生”），鼓勵其參加6～12個月（1～2個學期）的勞動預備制培訓，提升技能水平和就業能力。對參加勞動預備制培訓后取得初級以上職業資格證書的農村“兩后生”，給予培訓費補貼，逐步實施農村新成長勞動力免費勞動預備制培訓；對進城求職農村勞動者，積極開展中短期（1～6個月）實用技能培訓。重點對有創業愿望并具備一定創業條件的進城求職農村勞動者及返鄉農民工開展不少于10天的創業培訓。

《國務院辦公廳轉發農業部等部門2003-2010年全國農民工培訓規劃的通知》（國辦發〔2003〕79號）和《國務院辦公廳關于進一步做好農民工培訓工作的指導意見》（國辦發〔2010〕11號），明確了農民工培訓目標，即到2015年，力爭使有培訓需求的農民工都得到一次以上的技能培訓，掌握一項適應就業需要的實用技能；明確了分類培訓重點，外出就業技能培訓主要對擬轉移到非農產業務工經商的農村勞動者開展專項技能或初級技能培訓；技能提升培訓主要對與企業簽訂一定期限勞動合同的在崗農民工進行提高技能水平的培訓；勞動預備制培訓主要對農村未能繼續升學并準備進入非農產業就業或進城務工的應屆初高中畢業生、農村籍退役士兵進行儲備性專業技能培訓；創業培訓主要對有創業意愿并具備一定創業條件的農村勞動者和返鄉農民工進行提升創業能力的培訓；農村勞動者就地就近轉移培訓主要面向縣域經濟發展，重點圍繞縣域內農產品加工、中小企業以及農村婦女手工編織業等傳統手工藝開展培訓；落實好中等職業教育國家助學金和免學費政策，力爭使符合條件的農村勞動力尤其是未能繼續升學的初、高中畢業生都能接受中等職業教育，逐步實施農村新成長勞動力免費勞動預備制培訓；國家統籌安排農民工培訓資金，對地方予以適當補助；充分發揮企業培訓促進就業的作用，鼓勵企業與院校聯合舉辦產學結合的農民工培訓基地，鼓勵中小企業依托學校、職業培訓機構培訓在崗農民工，鼓勵有條件的企業為職業學校和培訓機構提供實習場所和設備，鼓勵有一定規模的企業舉辦農民工業余學校。

（九）維護農民工合法權益的政策

政府高度重視農民工就業，于2006年成立了國務院農民工工作辦公室，并且出臺了《國務院關于解決農民工問題的若干意見》等一系列文件，最終目標是在新型城鎮化中實現農民工市民化。健全勞動用工管理制度是建立城鄉一體化勞動力市場、完善就業環境、促進農村勞動力穩定轉移就業的重要保障。從促進農民工就業方面看，主要是不斷強化農民工權益維護，促進農民工就業質量的提高。

一是完善企業勞動用工管理制度，將職工維權工作納入政府目標考核體系。二是加強勞動合同簽訂，督促指導各類用人單位依法與農民工簽訂勞動合同；將進城務工人員作為重點人群，將國有改制企業、民營企業及個體經濟組織等作為重點單位，將建筑業、住宿和餐飲業作為重點行業，組織勞動監察機構、工會開展勞動合同監督檢查；加強對企業的指導，幫助各用工單位加強勞動合同運行的日常管理，建立健全勞動合同管理臺帳。三是建立工資保證金制度，預防欠薪，從源頭上遏止拖欠民工工資行為的發生。依法查處工資拖欠案件，確保農民工工資案件及時處理。四是加強勞動保障監察機構隊伍建設，全面推行勞動保障網格化管理的勞動保障監察體制，將勞動保障工作延伸到每個社區（鄉村）的所有用人單位，創造了穩定的就業環境，吸納了更多的城鄉勞動力穩定就業。五是有效維權，逐步推進調解仲裁機構實體化建設，完善以企業調解、鄉鎮調解、仲裁調解相結合的調解網絡體系，加強勞動爭議案件處理和預防，依法、及時、公正處理勞動爭議案件，為外來人員提供法律援助。

（十）政策的成效與存在的問題

“三農”問題是重中之重，就業問題是頭等民生大事。而促進農村勞動力就業是促進農村減貧的根本途徑，統籌城鄉就業、實現城鄉一體化是促進農村勞動力就業的基本方略。概括地講，從20世紀80年代農村勞動力轉移就業、發展鄉鎮企業開始的農村勞動力非農就業進程，對農村減貧起到了重要的推動作用。就業政策也隨著農村勞動力轉移就業進程不斷調整，先是逐步放開對農村勞動力流動就業的限制，再到為農村勞動力轉移就業提供就業服務、不斷提升農村勞動力轉移就業能力素質，目前已經進入到推動實現就業政策城鄉一體化的新階段。這是中國就業政策劃時代的進步，對于促進“三農”發展、加快農村剩余勞動力轉移、減少貧困和增加農民收入，起到了不可低估的作用。但必須指出，雖然政府不斷出臺了很多促進就業的政策，制定了解決農民工問題的指導意見，并且頒布實施了《就業促進法》、《勞動合同法》等法律法規，促進農村勞動力就業，但還遠遠沒有實現就業政策的城鄉一體化，主要表現在積極就業政策體系尚未實現城鄉一體化。

積極就業政策體系是我國就業促進政策的大集成，被國際勞工組織稱為世界上最先進的就業促進政策體系，并最終以《就業促進法》的形式固定下來。雖然《就業促進法》第20條規定，實行城鄉統籌的就業政策，建立健全城鄉勞動者平等就業的制度，引導農業富余勞動力有序轉移就業，改善農村勞動者進城就業的環境和條件；第22條規定，各級人民政府統籌做好城鎮新增勞動力就業、農業富余勞動力轉移就業和失業人員就業工作；第31條規定，農村勞動者進城就業享有與城鎮勞動者平等的勞動權利，不得對農村勞動者進城就業設置歧視性限制等。但迄今為止，積極就業政策只是逐步向農村勞動力延伸，還遠未實現城鄉平等。稅費減免、小額貸款、社保補貼、就業援助、就業服務、財政投入、社會保障等政策措施中，只有小額貸款、稅費減免、社保補貼、就業援助等部分政策，在部分時段、部分地方、針對部分需要扶持的農村勞動力群體，得到局部實施；一些城市下崗失業人員普惠的就業扶持政策，如社保補貼等，不但農村勞動力享受不到，就連農民工也享受不到。此外，有些政策是本地農民工能夠享受，外地農民工不能享受。因此，實現就業政策的城鄉一體化任重道遠。endprint

四、近中期構建城鄉一體化就業政策體系的思路與建議

解決城鄉收入差距問題、促進農村勞動力就業，當務之急是按照公平的原則全面推進城鄉一體化，把保障農民發展權放在首位，取消城鄉分割的勞動力市場，逐步建立全國統一的勞動力市場體制和政策，使得農民有與城鎮居民均等的就業機會和公平競爭的市場和法律環境。根據上述思路，現側重就近中期如何構建城鄉一體化就業政策體系和進一步促進農村勞動力就業，提出如下政策思路建議：

（一）堅持在經濟發展中開發就業的戰略思路

解決城鄉一體化的農村就業問題，其根本途徑是通過經濟發展開發就業，要多條腿走路，通過農業內部消化一批，在工業領域安置一批，發展第三產業吸納一批，通過各類企事業單位吸納一批，鼓勵自主創業帶動一批，進而開辟新的就業領域。具體建議：一是重點扶持一批就業安置容量大、對區域經濟發展作出貢獻的企業，促進其發展的長期性、穩定性。二是以各項勞動保障政策法規為依據，通過正面引導和強制糾錯的途徑，進一步規范勞動密集型企業的用工行為，切實保障勞動者，特別是農村（外來）勞動力的就業和社會保障權益，提高勞動密集型企業的就業質量。三是為切實提升勞動力的技能水平和創新意識，要穩步發展技術密集型產業。一方面可以提升經濟發展的層次；另一方面可以促進勞動力專業技術水平的提升，提高勞動的附加值水平。四是順應社會發展的需要，創造一批適合地區實際的城市社區管理、高技術服務等新興行業的工作崗位來解決各類人員就業。五是在積極發展農村的小集鎮、小村鎮建設中實現農村富余勞動力就地轉移，并將人員向城鎮和小集鎮、小村鎮集中，引導農民向加工業、制造業等非農產業，以及種植、養殖業等農業產業化方向轉移和發展。六是調整優化農業和農村經濟結構，加大招商引資力度，大力推進“三資”開發農業，延長農業產業鏈，提高農民的就業率；七是著眼項目開發，有效提高就業吸納能力。

（二）建立與完善農村剩余勞動力轉移的政策制度體系

農村剩余勞動力轉移是改變城鄉二元結構、破解“三農”難題的治本之策，是構建城鄉一體化就業政策的重要內容。中國改革開放30多年的一個重要成就是從農村向外轉移出了兩億多農村剩余勞動力，從而推進了城鎮化發展，為工業化提供了大量低成本的勞動力支撐，同時促進了農村勞動力就業，增加了農民收入。但由于中國人口眾多，農業資源有限的基本國情所限，今后中長期我國仍然有大量的農村剩余勞動力需要向外轉移，有關研究表明，“十二五”期間我國每年仍需要轉移的農村剩余勞動力約有860～900萬人左右，“十二五”以后農村剩余勞動力轉移的壓力有所緩解，但每年仍有數百萬之多。因此，未來我國農村剩余勞動力轉移的任務仍相當復雜和艱巨，需進一步完善這方面的政策制度體系。本文建議：一是出臺鼓勵土地流轉的制度。我國過去及今后農業生產經營的基本制度是家庭聯產承包責任制，這一制度的核心是農業土地屬于集體所有，農民擁有土地使用權。在農民土地使用權不變的前提下，應建立土地流轉制度，即土地使用權可以有償轉讓，也就是按照依法自愿有償的原則，由農民自主流轉轉讓。其好處是，一方面有利于農業用地向種田能手集中，發展農業適度規模經營，提高農業勞動生產率；另一方面讓農民進退有路，有利于更好地釋放農村剩余勞動力。因此，國家應在財政、稅收等方面鼓勵建立土地流轉市場平臺，依法規范有序地促進土地流轉，這是促進農村剩余勞動力轉移的一個有利因素。二是建立農村剩余勞動力在城鎮的公平就業制度環境。要取消城鎮所有針對農民工就業的歧視性規定，要提供農民工與城鎮居民一致性的就業信息、職業指導、培訓服務等公共就業服務。三是立法明確增加專門針對農村勞動力就業政策的資金投入。建議設立統籌城鄉就業政策資金專項投入，其資金來源就是政府來自農民的土地出讓收益。政府每年土地出讓收入約為3萬億，土地出讓收益也大致為每年1萬多億，這在本質上是來自于農民的貢獻。通過公開、透明使用土地收益，通過有效補償農民，實現農民向非農產業的成功轉移。土地增值對財政收入的貢獻很大。政府應將財政收入的更大比例，用于促進就業，即應擴大現行政策的適用范圍和對象。具體考慮統籌城鄉就業專項資金主要用于職業介紹、職業培訓補貼、社會保險補貼、崗位補貼、職業技能鑒定補貼、小額貸款擔保基金和貼息、勞動力市場和勞動保障工作平臺建設等。通過加大政策扶持就業的力度，不斷縮小城鄉人員的社保補貼、崗位補貼、稅費減免等一系列政策扶持的享受差距，進而逐步使城鄉就業與社會保障融為一體，為農民工就業奠定堅實的制度環境。

（三）加快建立和完善農民工市民化進程的政策措施

農民工市民化是我國下一步新型城鎮化和城鄉一體化需要解決的重大問題，是提升農民工就業和生活質量的核心所在。農民工市民化其實質是要推進農民工和城鎮居民的基本公共服務均等化。近年來國家在農民工的子女入學、計劃生育、社會保障多方面相繼出臺了相關政策措施，農民工在不同程度上已享受了一些基本公共服務。但總體而言，農民工與城鎮居民的公共服務仍有很大差距。為此，需要進一步建立與完善加快農民工市民化的政策措施，逐步推進基本公共服務均等化。一是將農民工隨遷子女學前教育納入輸入地城鎮學前教育發展規劃，研究制定農民工子女異地參加中考、高考的辦法。二是各級政府及其住房建設部門應將農民工住房問題與城鎮居民住房問題一并納入當地經濟社會發展規劃和住房建設規劃，通過多種形式解決住房問題。三是要確保農民工同步地與其他居民享受大體一致的基本醫療衛生服務。四是要求城鎮用人單位要按照國家政策法律規定，與雇傭的農民工簽訂勞動合同，為農民工繳納各種社會保險費。五是強化屬地管理責任，農民工流入地應按常住人口配置公共服務資源。同時考慮到農民工基本公共服務均等化是一個外溢性強、帶有全國性公共產品性質的問題，因此，中央政府也相應承擔著一定的職責，建議中央財政也應通過專項轉移支付渠道對農民工流入地給予一定的資金支持。六是全面提升農民工的就業質量。千方百計為農民工創造充分的就業機會，努力營造公平的就業環境，培養和提高良好的就業能力，優化并形成合理的就業結構，積極構建和諧的勞動關系，全面提升農民工的就業質量，打好農民工市民化的經濟基礎。通過政策制度和執法檢查，解決當前農民工在職業病防護、工資拖欠、合同簽訂率低等權益受侵的問題。endprint

（四）建立與完善失地農民就業保障政策

目前我國失地農民數量已超過5 000萬人，今后隨著城鎮化和工業化發展，失地農民無疑還會持續增加，到2020年，失地農民數量將超過1億人。妥善安置失地農民的就業和生活保障，是一個關系到社會公平正義與和諧穩定的重大現實問題。筆者的總體想法是，通過政策調整和完善，要將被征地農民就業列為城鄉一體化就業的突出任務。一是對被征地農民在法定勞動年齡內有勞動能力和就業要求但未能就業的，應視同城鎮登記失業人員，發給《就業登記證》，享受城鎮失業人員的就業扶持政策。二是對城市規劃區范圍內就業困難的被征地農民，應視同城鎮下崗失業人員，發給《再就業優惠證》，享受城鎮下崗失業人員再就業扶持政策。三是對實現就業和再就業的被征地農民實行稅費減免、小額擔保貸款、社會保險補貼、公益崗位補貼、職業介紹補貼和職業培訓補貼等優惠政策。被征地農民享受有關就業扶持政策和免費就業服務所需資金，應由市、縣人民政府在當地的土地有償收益中，按規定一次性安排劃出，與促進就業專項資金統一使用。四是要加強被征地農民的職業培訓工作。要對勞動年齡內的被征地農民開展多渠道、多層次、多形式的有針對性的就業培訓。要認真落實培訓工作責任，努力提高被征地農民的就業競爭能力和創業能力。對符合享受培訓補貼條件的被征地農民，應發放培訓券（卡），被征地農民憑券（卡）可到定點培訓機構參加培訓，其培訓券（卡）可抵沖相應的培訓費用。

（五）建立與完善農村勞動力培訓制度

必須著手探索和建立農民培訓制度，從農民年齡特點、產業發展特點、農民技能提升需求、資金籌措渠道等方面加強制度建設，形成制度化的培訓和投入機制，推動形成開發就業和素質就業，切實解決農民轉移就業穩定性不高的問題。一是要根據培訓對象實際情況調整培訓的形式、內容。提高培訓資金投入的針對性和有效性。如何創造適合農民條件的就業機會仍是城鄉一體化中難度最大的問題。有資金、有政策，但最終還取決于產業結構和農民的素質。在繼續積極實施農村勞動力轉移培訓工程、農村勞動力技能就業計劃、陽光工程、雨露工程、扶貧培訓工程等培訓項目的同時，進一步加強培訓資源的整合。將農民工培訓工作統一歸口管理，所有資金集中使用，提高有限資金的使用效率。二是加大對職業培訓工作的投入，加快高級技能人才公共實訓基地和技師學院建設。三是應對創業扶持做出制度化安排。創業培訓基地、創業實習基地的建立，從創業項目推介到跟蹤服務、信貸支持，從下崗失業人員的創業扶持到城鄉創業扶持體系的建立，一些地方正逐步形成自己的創業扶持體系。但目前上述所有行動都還處于政策擴展層面。鑒于創業帶動戰略在統籌城鄉就業中的極端重要性，可以將創業扶持制度化，建立政府主導的創業扶持中心，整合培訓、實習、孵化、信貸、服務等功能，建立促進創業的長效機制。

[參考文獻]

[1] 國家統計局.2012年全國農民工監測調查報告[EB/OL]. http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201305/t20130527_12978.html.endprint