低碳經濟轉型的主要途徑與政策工具

中國社會科學院城市發展與環境研究所研究員 莊貴陽

低碳經濟是指在一定的碳排放約束下，碳生產力和人文發展均達到一定水平的一種經濟形態，旨在實現控制溫室氣體排放的全球共同愿景（潘家華等，2010）。“低碳經濟”理念是在氣候變化背景下產生的，氣候變化的影響和威脅是低碳經濟轉型最重要的政治驅動力。2008年金融危機以來，多數發達國家進一步明確和提升了節能環保和新能源產業的戰略地位，并將其納入國家發展戰略，作為調整經濟結構、刺激經濟復蘇、搶占競爭制高點的支柱產業和新的經濟增長點。低碳發展不僅僅是中國應對全球氣候變化的戰略考慮，更是綠色增長的需要。

發展低碳經濟的幾種途徑

一是調整產業結構。從歷史經驗來看，發達國家通過加速產業結構升級，帶動經濟向低碳轉型。高能耗的原材料產業和制造業在國民經濟中的比重明顯下降，低排放的金融、服務、信息等產業迅速發展。通過提高環保標準等措施，發達國家第二產業的內部結構也發生明顯變化，低端制造業和冶金、化工等高耗能產業發展停滯甚至萎縮，部分轉移到發展中國家。處在城市化和工業化過程中的發展中國家，盡管國民經濟中高耗能制造業比重上升的階段特征一時難以改變，但仍將調整產業結構作為控制溫室氣體排放的重要途徑。鑒于中國工業化、城鎮化的建設尚未完成，高能耗制造業一定時期在中國仍應占有一定的比重，但是仍然要把結構調整作為核心內容。

二是強化節能和提高能效。節能減排是當前中國轉變經濟增長方式的重要內容。而對于發達國家來說，工業領域的節能已經做得很好，建筑和交通是他們重要的節能領域。根據國際能源署的統計，1990-2006年發達國家人均建筑采暖能耗下降19%、大型家用電器能耗下降24%、新車每百公里油耗平均下降15%。歐盟提出到2020年能效提高20%的目標，并制定了包括建筑、交通在內的十大領域的節能計劃；日本自本世紀初實施“領跑者計劃”，通過設立能效標桿，鼓勵電器和汽車等用能設備營運商采取節能措施，提高能效。2009年，美國制定新的汽車燃油經濟性標準，要求2011年所有在美國制造和銷售的轎車和輕型卡車每百公里油耗比當前（2009年）水平下降8%。

三是優化能源結構。傳統的做法是用天然氣替代煤炭。1990-2008年發達國家總體能源結構中，石油比重相對穩定，核能和可再生能源小幅上升，天然氣在一次能源消費中的比重由20%上升到25%，煤炭比重由24%下降到21%。其次是大力發展核能。法國目前核電年提供電力占總發電量的約80%。2011年福島核事故之后，德國采取了“棄核”政策。中國一直積極發展核能，目前在核能發展中秉持發展與安全并重的方針。再次是大力發展新能源和可再生能源，如歐盟提出到2020年可再生能源消費占終端能源消費的20%、汽車燃油的10%必須采用生物燃料。生物燃料開發和利用方面，巴西用甘蔗做燃料乙醇。

四是保持和增加森林碳匯。森林作為陸地生態系統的主體，在全球生態系統中發揮舉足輕重的作用。林業在應對氣候變化特別是低碳經濟中大有作為。據IPCC估算，全球陸地生態系統中約儲存了2.48萬億噸碳，其中1.15萬億噸碳儲存在森林生態系統中，占46%。科學研究表明，林木每生長1立方米，平均吸收1.83噸二氧化碳、放出1.62噸氧氣。

五是重視碳捕集與封存技術的研發。碳捕集與封存技術目前仍處于研發階段，如果取得技術突破，使成本和能源消耗大幅降低，未來大規模商業化應用的減排潛力巨大。根據國際能源署報告，為了實現全球溫室氣體排放目標，2030年所需減排量的10%將依靠碳捕集與封存技術來實現。為了爭奪未來關鍵低碳技術的主導權，美歐國家、加拿大等都在實施碳捕集與封存技術的研發工作。目前最大的技術障礙是將二氧化碳捕捉運輸到一個位置再埋到地下的能耗很高，經濟性不高；另外是否有合適的地方（地質條件）來儲藏二氧化碳也是一個問題。

六是減少非二氧化碳溫室氣體排放。除二氧化碳外，《京都議定書》規定的溫室氣體還包括甲烷、氧化亞氮等其他5種。發達國家針對不同排放源，采用相應技術和手段，減排非二氧化碳溫室氣體成效顯著。1990-2007年，發達國家甲烷排放減少17%、氧化亞氮減少25%。

低碳發展的政策工具

上述低碳經濟轉型六個方面途徑的潛力需要通過有效的政策工具來實現。低碳發展的主要政策工具大致可以分為四類：命令約束型政策、財稅金融型政策、市場機制型政策、公共參與型政策。

制定法律法規，頒布相關標準。2008年，英國提出低碳經濟理念，率先頒布了《氣候變化法》，規定2020年在1990年水平上溫室氣體減排26%、2050年減排80%；要求政府每5年公布一次碳預算，組建專門的氣候變化委員會，評估減排行動和碳預算的執行情況。歐美還強化已有的法律法規、強化節能標準。此外，如規劃，我國有“十一五”規劃、“十二五”規劃，這些都是命令控制型政策手段。

采取經濟政策，推進激勵措施。激勵手段包括財力手段和稅收手段。為支持開發可再生能源，英國政府給投資成本高的海上供電項目提供30%到50%的資金補助。多數歐盟國家對新能源和可再生能源的研發和應用實行減免增值稅和所得稅等稅收優惠政策。部分歐盟國家還增設了碳稅或氣候變化稅。此外，政府與企業簽訂自愿協議，對完成目標的企業，給予一定的稅收減免或其它激勵，促進企業節能減排。

利用市場機制，降低減排成本。目前占主導地位的排放權交易市場具有強制性特征，前提是政府設定溫室氣體排放總量，并將排放配額發放到企業，創建排放配額交易機制。根據科斯定理，把產權界定清楚，交易成本為零或者很小，市場均衡的最終結果都是有效率的，從而實現資源配置最優，使外部性因素內部化。碳交易就是基于這樣的機理，根據一定的規則，給企業分發排放配額，企業自主決定減排還是市場購買，以達到最優的效果。2005年，歐盟率先啟動總量控制與交易體系，覆蓋發電、鋼鐵、建材、石油和造紙5大高耗能行業的12000多家企業，其二氧化碳排放約占當年歐盟排放總量的45%。美國、澳大利亞和歐盟的一些發達國家以及印度，還采用可再生能源配額交易和合同能源管理等市場機制的作用，以降低成本，籌集資金。

推動社會參與，引導消費行為。把公眾參與納入到低碳建設當中來，這是一個非常重要的方面。建立信息服務體系，提高公眾應對氣候變化意識，有利于調動全社會參與減排的積極性，讓公眾了解氣候變化的知識、中國所處的國際地位、國家的政策措施，然后在行業商業活動、日常生活中貫徹氣候變化和低碳的發展。對于企業來說，也需要做出一定的調整，也應該履行相應的社會責任。

加大研發投入，鼓勵技術創新。當前受到廣泛關注的關鍵技術，包括核聚變技術、清潔煤利用技術、智能電網、電動汽車、生物燃料以及碳捕集與封存技術等。對于這些技術來說，研發周期長、投入大、風險高，需要政府制定長遠的技術發展戰略，并給予相應的政策和資金支持，以鼓勵創新。政府對處于不同發展階段的技術采取不同的鼓勵措施。在研發階段，側重政策和財政直接投入性支持；在示范階段，通過資助、稅收減免、低息貸款進行激勵；在商業推廣階段，通過賦予特許經營權、政策采購、監管、發放排放配額等方式促進新技術的應用和擴散。

以制度建設保障低碳發展

中國要走向生態文明是一個必然的趨勢。發展低碳經濟，必須建立系統完整的生態文明制度體系，實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，完善環境治理和生態修復制度，用制度保護生態環境。劃定生態保護紅線，對限制開發區域和生態脆弱的國家扶貧開發重點縣，取消地區生產總值考核。實行資源有償使用制度和生態補償制度，誰受益，誰補償。必須充分發揮政府在規劃制訂、政策引導、財政投入、加強監管、提供服務等方面的主導作用，充分發揮市場在資源配置中的決定作用，充分發揮企業在發展低碳產業、開發碳技術、設計低碳商業模式等方面的主體作用，充分發揮社會各界的主動性、積極性和創造性，全社會共同努力、共同推動，實現政府主導力、企業主體力、市配置力、社會協同力“四力合一”。必須合理調控經濟增長速度，合理控制能源消費總量，從嚴控制各類建設占用耕地，有效控制工業、建筑、交通和農業等領域溫室氣體排放。