要素市場化配置綜合配套改革的海寧樣本
——海寧要素市場化配置綜合配套改革試點評估報告

浙江省發改委綜合體改處

執筆：葉科

自2013年9月11日省政府正式批復《海寧市要素市場化配置綜合配套改革試點方案》以來，在省委省政府高度重視，特別是夏寶龍書記、李強省長的多次調研、直接推動下，經省級相關部門的密切配合和大力支持，海寧市解放思想、大膽探索，深入開展土地使用、節能減排、金融人才等資源要素配置改革，短短半年時間試點取得了階段性成效，李強省長給予“改革力度大、實施進度快、疊加效應好”的充分肯定。《人民日報》、中國之聲、《浙江日報》、浙江電視臺等多家省內外媒體進行了專題報道，引起了較大的反響。

做法和成效

（一）圍繞存量盤活，建立以綜合評價、分類施策、退出激勵為主要內容的差別化要素配置機制

——建立公開公正的畝產效益綜合評價排序制度。一是按規模設置評價體系。對規上、規下工業企業分別設置了綜合評價體系，規上企業設畝均稅收、銷售、工業增加值和單位能耗、單位排放、全員勞動生產率等6大指標，規下企業設單位用地、單位用電稅收2大指標。二是分行業建立排序制度。分紡織、皮革、機械電子制造和其他等四大行業按規上、規下分別建立排序制度。三是建立整治行業限制排序制度。印染、化工、制革等整治行業一律不列入A類企業。四是建立動態評價排序制度，一年一次進行綜合評價排序并公布。第一批對用地3畝以上的1659家工業企業綜合評價打分（實際參加排序1609家），排名前80%的為A類發展提升類（其中前20%為重點扶持類，以下簡稱A1、A2),排名中間15%的為B類整治提升類，排名最后5%的83家為C類落后淘汰類企業。

畝產效益綜合評價指標體系

——建立分類施策的資源要素價格倒逼機制。配套出臺18個政策文件，對A(A1、A2）、B、C類企業實施差別化的城鎮土地使用稅、電價、污水處理費、用能權和排污權等政策。

差別化城鎮土地使用稅。調整原有土地等級劃分范圍和征收標準，根據工業企業布局的實際，重點將城鎮土地使用稅稅額標準3元／m2·年的區域調整為6元／m2·年，調整后，征收6元／m2·年的工業企業數量從原3%增加到99%，征收9元／m2·年的工業企業家數保持1%不變，仍然適用3元／m2·年的工業企業只剩位置偏遠的少數幾家。再根據企業“畝產效益”綜合評價結果進行差別化減免城鎮土地使用稅，其中A1減征80%、A2排名前50%的減征60%、A2排名后50%的減征40%、B類減征20%、C類不予減免。

試點企業2013年度土地使用稅負擔情況分析表

差別化電價執行標準 單位：元/千瓦時

差別化用能總量指標核定和收費標準

差別化電價。對A、B類企業實施差別電價，能耗在標準之內部分（國家行業標準）執行正常電價，能耗超過限額標準一倍以內部分提高0.1元／千瓦時，超限額一倍以上提高0.3元／千瓦時；對C類企業實施懲罰性電價，能耗在限額標準以內提高0.1元／千瓦時，標準以上提高0.3元／千瓦時。

差別化用能權。率先建立實施用能總量核定和交易制度，對年綜合耗能3000噸標煤以上或新增年耗能1000噸標煤以上的工業企業，以2011、2012兩年用能量為基準參照，按A、B、C三類差別化核定用能總量，并實行核定配額內不收費、新增用能量有償申購、超限額差別加價收費制度。A1、A2、B類工業企業超額部分分別按基準價50%、80%、150%收費，C類企業原則上拉電限超，超額部分按基準價200%執行。據對需要用能總量核定的107家企業測算，預計全年核減總用能5.5萬噸標煤，已有6家企業實施新增用能有償申購，共交易1.72萬噸標煤，交易總額113萬元。

差別化污水處理收費。對污水入網工業企業實行多因子復合加價收費制度（化學需氧量、酸堿度、懸浮物、磷酸鹽、氨氮5種），其中A類、B類工業企業實施常規的按污染物排放濃度階梯式收費標準，屬高污染的A類、B類化工、印染、制革行業工業企業在常規收費標準上進一步差別化加價，C類企業實行最高檔加價。目前實施多因子復合計價收費的234家工業企業入網污水量，占全市工業污水入網總量的77%。

差別化排污總量和價格。差別化核定企業年度減排任務，A類減排任務為“十二五”全市工業平均年度減排任務的50%；B類工業企業分三檔，分別執行平均減排任務的1倍、1.5倍和2倍；C類為4倍。差別化核定排污權交易價格，A類為基準價，B類為基準價1.5、2、2.5倍，C類為4倍。已對74家企業進行排污權總量和價格核定，共收取排污權指標費4803萬元，比原標準多征3000萬元。

其他配套政策。為進一步加大優勢企業的扶持力度和低效落后產能的淘汰力度，在實施差別化要素配置政策基礎上，分別對ABC類企業實施用地、用電、信貸、人才等激勵限制政策。對A類企業，保障用地、用電、信貸需求，支持對落后淘汰企業實施兼并重組，按規定給予引進人才的個人所得稅優惠；對B類企業，控制低效落后產能擴張，實施有序用電管理時作為限電對象，從嚴控制信用評級、貸款投放；對C類企業，不予核準和審批新的投資項目，禁止受讓土地以及與C、B類企業之間轉讓土地使用權，實施有序用電時作為首要限電對象，不予提供信貸支持。

入網工業污水按化學需氧量(COD)濃度分檔計價標準

差別化排污總量和價格核定

差別化政策措施

——建立落后產能退出激勵機制。在建立差別化要素價格倒逼機制的同時，制定相關激勵政策，鼓勵低效落后產能企業主動淘汰退出。對政府按原出讓價收回土地的企業，重新出讓后給予溢價部分50%或每畝2萬元獎勵，房產按照評估價補償。對在交易中心自行交易土地的企業，營業稅、土地增值稅等地方留成部分予以全額獎勵。對兼并重組企業，并購過程中產生的各類稅費地方留成部分給予全額返還，并購重組后的企業享受三年內企業所得稅環比增長10%以上地方留成部分的全額獎勵。對淘汰關停企業，用能、排污權在規定范圍內可以自行交易或由政府按基準價回購。對提升改造企業，最高給予設備投資額7%或1000萬元獎勵。

（二）圍繞增量選優，創新土地、金融、科技、人才等要素節約集約利用機制

建立嚴格的項目準入制度。為從源頭上控制淘汰類、限制類產能，建立了以投資強度、畝均稅收、單位能耗、單位排污為主要內容的項目準入制度，通過聯席會議評審把關。2014年投資強度和畝均稅收分別要求達到300萬元／畝和18萬元／畝以上。

實行新增用地彈性出讓制度。為提高工業企業投資強度，解決低效用地退出難問題，實施工業用地“3+5+X”分階段彈性出讓制度，“3”為3年以內的建設期，“5”為5年以內的投產達標期，對建設和投產達標情況分階段考核驗收，驗收合格后轉入“X”年正常生產期。已對70宗2190畝工業用地進行彈性出讓。

深化地方金融改革。創新地方金融組織，民間融資服務中心組建成立，首家村鎮銀行開始籌建。創新融資方式，2013年，通過上市、發債直接融資92.3億元，首次超過80.8億元的銀行貸款間接融資。積極推進規改股、股上市的規范化股份制改造，試點以來，17家企業在浙江股交中心成長板、創新板掛牌，1家企業在全國新三板掛牌。

創新科技人才集聚機制。充分發揮27家省級高新技術企業研發中心、2家省級企業研究院、1家省級重點實驗室等平臺的研發引領作用。探索“孵化器+加速器+產業園”發展模式，新引進孵化企業31家、注冊資金6096萬元。出臺專利質押貸款管理辦法，發放質押貸款880萬元；加大“海創基金”對科技投入的引導作用，已投資5個項目、2320萬元。開展企業技能人才自主評價制度改革，已在22家企業先行試點。

（三）圍繞優化服務環境，著力推進相關配套改革

搭建要素交易平臺。為促進資源要素流動，建立健全集信息發布、掛牌交易、咨詢服務為一體的要素交易平臺，制定完善土地、排污權和用能權等要素交易細則和流程，要素交易中心于2013年11月底掛牌運行。

建立高效便捷的行政審批制度。在大力減少審批事項、審批環節的基礎上，探索建立核準目錄外企業投資項目不再審批的制度，制訂工業企業投資項目準入負面清單，對負面清單外的工業項目全面實施承諾備案制，變先批后建為先建后驗，已確定13個項目先行試點，3個項目基本辦成。率先推行商事登記制度改革，選取與企業群眾密切相關的35個行業推行“先照后證”，目前已辦理58家。

著力打造無收費城市。為減輕企業負擔，進一步優化發展環境，著力深化清費減負改革。取消房屋所有權登記費、組織機構代碼證書收費等14項收費，涉企類行政事業性收費由33項減為19項，削減幅度達42.4%，每年將為企業減負2000萬元。

推進行政綜合執法體制改革。選擇許村鎮開展行政綜合執法體制改革試點，整合20個市級行政執法部門以及派出機構、鎮政府的執法職能和監管力量，設立鎮行政執法局，重點在城市管理、市場監管、環境保護、安全生產和土地違法等方面進行常態化監管，有效解決了基層“看得見管不著、管得著看不見”的問題，把矛盾處理在基層，解決在萌芽狀態。

海寧試點半年時間（2013年9月—2014年2月），取得了明顯的階段性成效。一是改革促進了轉型發展。改革推動了要素資源向優質企業傾斜，激勵A類企業做大做強，吸引浙商回歸發展。二是改革騰出了發展空間。通過實施政府收儲、企業兼并重組轉讓等方式共騰退低效用地57宗1418畝。對盤活的存量土地進行優化配置后，畝產效益大幅提升。三是改革擴大了環境容量。通過實施差別化政策，C類企業懲罰性電價征收了180萬元，全年單位GDP能耗下降4.05%，高于全省平均0.35個百分點；高耗水企業年用水量同比下降208萬噸；全年削減化學需氧量3143噸，氨氮123噸，二氧化硫1718噸，氮氧化物918噸；200家實施多因子收費的工業企業進一步增強了企業中水回用和污水預處理主動性，實測COD濃度從改革前的348mg/L降至280mg/L，有力地保護了生態環境，提高了發展環境容量。

需要深化完善的問題

畝產效益綜合評價體系有待細化完善。規上、規下企業分別考評、分開排序，考評標準和內容不一致，眾多的規下企業進入A類排序相對容易，喪失了“小升規”的積極性。評價對象僅限于占地3畝以上的工業企業，80%的工業企業以及大量的服務業企業尚游離于差別化政策之外。此外，評價體系中技術創新等指標相對缺乏，也需要下一步深化研究、繼續完善。

差別化價格實施力度有待進一步加大。在城鎮土地使用稅差別征收上，海寧采用了最低3、6、9元／m2·年三檔，而根據國家條例規定，縣城最高可征收12元／m2·年、小城市最高可征收18元／m2·年，存在一定的調節空間。在差別化用能政策上，對C類企業用能量超限額加價標準，經綜合折算，相當于每度電加收0.06元，節能調節力度不大。建議加大對低效用地、落后產能的價格調節力度。

符合實際的行業標準有待加快研究建立。目前海寧差別化電價實施中依據的國家和省現行標準只能覆蓋到6個行業30家企業，大量企業無標準可循，差別化電價流于形式、無法實施。同樣，由于缺乏切實可行的企業用水定額標準，工業企業用水超計劃累進加價無法實施，迫切需要加快研究制定具有較強可行性和操作性的行業標準。

基本判斷和建議

（一）基本判斷

總體來看，海寧要素市場化配置綜合配套改革試點始終貫穿轉變經濟發展方式這“一條主線”，通過建立畝產效益評價和差別化要素配置機制，扶優汰劣，為結構調整和產業轉型升級提供了動力、騰出了空間；充分發揮市場和政府“兩個作用”，把畝產效益作為市場的“無形之手”，把要素差別化配置作為政府的“有形之手”，“兩手”合力形成了要素配置與企業質量和效益相掛鉤的機制。切實推動了“三個轉變”，即推動資源配置向發揮市場決定性作用轉變，推動企業由要素驅動向創新驅動轉變，推動政府管理向積極有為、強化服務轉變。改革試點總體在現行法律法規框架內進行，方案規范完善，實施科學嚴謹，成效較為卓著，社會認可度高，在全省具有較強的典型代表意義，其主要做法和經驗可復制、可推廣。

（二）推廣建議

以申請方式擴面改革。以申請方式對改革進行擴面，既有利于充分調動各地推進改革的積極性，落實工作責任，提高方案制定的科學性，也有利于有效控制改革的風險。建議循序漸進、穩步擴大改革范圍，率先在改革意識強烈、資源要素瓶頸制約突出、經濟發展快速的縣（市、區）推廣海寧試點經驗。有意愿的縣（市、區）制定試點總體方案，報省政府統一審核批復。

明確改革的重點內容。為切實增強改革的針對性，提高資源要素集約節約利用水平，重點圍繞土地、能源、資金、人才、環境五大要素，建立五大機制。一是建立畝產效益綜合評價制度，作為實施差別化要素配置的依據。二是建立差別化的資源要素價格機制，更好地反映資源稀缺程度和生態環境損害成本。三是建立倒逼和激勵相結合的低效企業退出機制，促進存量盤活和資源優化配置，提高要素使用效率。四是建立嚴格的項目準入制度，促進結構調整和經濟發展方式轉變。五是建立公開公平的交易機制，搭建要素交易平臺，促進要素自由流動、市場化配置。

賦予改革的先行先試權。為有效解決市縣改革過程中的權力不匹配問題，重點擴大“六權”：一是城鎮土地使用稅政策調整試點權，允許實施分類分檔差別化減免城鎮土地使用稅政策。二是非居民生活污水處理收費價格制定權，由擴面改革地區自行確定收費價格機制。三是差別電價制定權，擴面改革地區自行擴大差別電價實施范圍、確定加價標準，報省差別電價工作聯席會議辦公室備案，商電力部門配合實施。四是排污價格制定權，初始排污權有償使用費征收標準，由擴面改革地區自行制定，報上級價格、環保主管部門備案。五是初始用能有償使用費征收標準制定權，由擴面改革地區自行制定，報上級價格、節能主管部門備案。六是支持擴面改革地區建立嚴格的項目準入標準，制定負面清單，開展核準目錄外企業投資項目不再審批改革。