中荷戰略環評中的公眾參與比較及啟示

余艷紅，朱 源

（1.云南省環境科學研究院，云南省高原湖泊流域污染過程與管理重點實驗室（籌備），云南昆明650034；2.環境保護部環境工程評估中心，北京 100012）

中荷戰略環評中的公眾參與比較及啟示

余艷紅1，朱 源2

（1.云南省環境科學研究院，云南省高原湖泊流域污染過程與管理重點實驗室（籌備），云南昆明650034；2.環境保護部環境工程評估中心，北京 100012）

對中荷戰略環評中公眾參與的法定程序、機構、內容、參與主體和方式等方面進行了系統比較。借鑒荷蘭的經驗，我國戰略環評中的公眾參與制度中應進一步細化參與的時機和過程，統一技術規范或標準，建立起全過程的監督評估和協調機制，提高公眾參與的能力和水平。

戰略環評；公眾參與；比較；啟示；荷蘭；中國

公眾參與環境影響評價是指決策方或建設方通過環評與公眾雙向交流，建立公眾參與環境監督和管理的機制，使受規劃或項目影響的公眾能及時了解相關環境問題，并有機會通過正常渠道表達意見［1］。美國在1970年的 《國家環境政策法》中就已規定，環境影響評價應聽取受影響者的意見。聯合國環境規劃署在1978年提出的環境影響評價基本程序中也明確了公眾參與的作用。世界銀行在1981年將公眾參與作為世界銀行政策予以實施。1993年由我國原計委等部門聯合發布的 《關于加強國際金融組織貸款建設項目環境影響評價管理工作的通知》中首次提出了公眾參與的要求［2］。2000年以后，我國的 《環境影響評價法》、《環境影響評價法公眾參與暫行辦法》、《規劃環境影響評價條例》等法律法規都對項目或規劃環境影響評價中的公眾參與進行了規定。公眾參與環境保護制度的建立對于建立健全政府主導多方參與環境保護的局面，完善公民環境權起到了不可替代的作用［3］。

荷蘭是歐洲的發達國家，也是是歐州乃至世界戰略環評領域的領先國家，其戰略環評中的公眾參與獨具特色，對我國正在推動的開展戰略／規劃環評工作具有借鑒意義。荷蘭環評體系始于1987年，在建立之初就同時包括了項目環評和戰略環評。通過多年的努力，荷蘭在項目環評和戰略環評方面積累了豐富的經驗，建立了較為完善的法律法規、政策和技術方法體系，戰略環評理念已被相關政府部門以及社會公眾接受。環評重點已由項目環評轉向戰略環評，戰略環評從法律程序性的要求逐漸成為戰略和規劃制定中不可或缺的部分，貫穿了戰略和規劃制定的全過程，并發揮著越來越重要的作用。荷蘭的環評法規定，凡有可能造成顯著環境影響的規劃 （計劃）或其中已列入了需要開展環評的項目框架的規劃 （計劃）均需要開展戰略環評。近年來，戰略環評的類型和范疇也在逐漸擴大，所有的空間規劃和部門規劃，國家、省和地方層面的規劃均需要開展戰略環評。本文對中荷戰略環評中公眾參與的法定程序、機構、內容、主體和方式等進行系統的比較，并為我國戰略環評的公眾參與制度和方法完善提出建議。

1 戰略環評中公眾參與的相關法律規定

開展公眾參與戰略環境評價工作的目的是為保證評價的科學性、有效性和公正性，確保公眾真正獲得信息，提供更好的觀點、更多的解決方案，優化規劃或戰略，增強與公眾的聯系，調動利益相關者對規劃／戰略的支持。公眾參與是政策制定和戰略環評中的重要環節和基本要素，是整個環評流程中的法定程序。

我國涉及公眾參與環境影響評價的法律法規包括：《環境影響評價法》、《規劃環境影響評價條例》、《環境影響評價公眾參與暫行辦法》等，對規劃環評中公眾參與的組織機構、工作范疇、開展時機、程序、對象和方法做了明確規定：“專項規劃的編制機關對可能造成不良環境影響并直接涉及公眾環境權益的規劃，應當在該規劃草案報送審批前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關單位、專家和公眾對環境影響報告書草案的意見。……編制機關應當認真考慮有關單位、專家和公眾對環境影響報告書草案的意見，并應當在報送審查的環境影響報告書中附具對意見采納或者不采納的說明。”《環境影響評價法》中規定的必須開展公眾參與的專項規劃涉及工業、農業、畜牧業、林業、能源、水利、交通、城市建設、旅游、自然資源開發等十類專項規劃 （以下簡稱 “專項規劃”），而涉及國土空間開發指導性規劃，包括土地利用的有關規劃、區域、流域、海域的建設等的區域性規劃或戰略沒有強制規定，僅為參照執行。此外，公眾參與的介入時機為規劃草案報送審批前，沒有對規劃中的重要階段或關鍵節點的公眾參與做出明確規定。在實際執行中，往往在規劃的最終階段公眾參與才介入，導致公眾參與的有效性大大降低。

與中國相似，荷蘭的相關法律中規定，政府各部門制定規劃草案時必須以正式的方式征求公眾的意見，其 《行政法條例》對公眾參與的方法、時間和時長做了規定。對規劃而言，法律規定有三個重要階段必須開展公眾參與，即規劃開始、環境影響評價和替代方案研究階段以及最終的規劃草案決策階段。荷蘭戰略環評流程包括七個步驟：①篩檢。由戰略的主管部門根據相關法律和規定審查并決定是否需要進行戰略環評。②范圍審查。主要包括確定環評的范圍、哪些重要的環境影響需要考慮、調查研究和評價的詳細程度、應考慮的備選方案等。③環境影響評價。環境影響評價及其報告由戰略制定者負責制定，其內容應包括目標、籌備方案及備選方案、相關的計劃和項目、現在的環境及無項目情景下的環境發展趨勢、環境影響評價、備選方案比較、減緩和補償措施、數據資料不足導致的不確定性、總結等內容。④環評報告的質量評價。由荷蘭環境評價委員會在6周內完成。⑤決策制定。由主管部門根據戰略草案、戰略環評報告、戰略環評報告的質量評價報告、公眾意見等進行綜合決策。⑥跟蹤監測。在戰略實施后，主管部門和環境監察部門負責監測實際的環境影響，如果出現了超預期的影響，需要采取相應措施。⑦上訴。受到戰略實施影響的個人、組織和政府機構都可以上訴［4，5］。戰略環評中規定的開展公眾參與的兩個法定節點為范圍審查階段和環評報告的質量評價階段。可以看出，荷蘭相關法律規定中公眾參與為全過程參與，覆蓋了規劃和環評的重要階段。通過對戰略制定和戰略環評中公眾參與時機的規定，保障了公眾參與在優化戰略和規劃、增強與公眾的聯系、調動利益相關者的支持等方面的作用。

2 公眾參與的組織實施機構

荷蘭公眾參與的組織和實施機構包括規劃部門（具體實施為規劃項目組）和環境影響評價機構，中國也是如此。但不同的是，荷蘭基礎設施和環境部設立有公眾參與中心 （Centre for Public Participation），主要為規劃和項目環評中的公眾參與提供指導和建議，包括在規劃初期與項目組共同設定公眾參與的預期目標、在規劃制定過程中確定與規劃各重要階段相對應的公眾參與目標、解答各個重要階段公眾參與技術問題。我國的法定公眾參與的組織機構為專項規劃的編制機關，實施執行過程中多數由規劃環評單位具體組織實施，但具體組織實施和過程中缺乏相應的監管，對公眾參與工作的有效性、真實性缺乏監督和評估。

3 公眾參與的內容、主體和方式

3.1 公眾參與的內容

我國法律法規僅規定 “公眾參與為征求有關單位、專家和公眾對環境影響報告書草案的意見”，但未對具體內容做出規定。目前，我國有關環境影響評價中公眾參與相關技術規范仍未發布，無論是專項規劃的編制機關或是規劃環評單位在開展公眾參與工作中，沒有一個指導性的指南或標準，導致公眾參與的工作質量參差不齊，甚至流于“走形式”。

荷蘭公眾參與中心（CPP）開發的 “公眾參與指南”［6］，發揮了技術規范的作用，對荷蘭戰略環評公眾參與發揮了監督和指導作用。該指南規范了：①如何設定公眾參與目標：包括8個步驟，即理清規劃要點、公眾期望、決策者期望、規劃項目組期望、制約因素、通過公眾參與獲得什么效益、獲益與制約因素的關系、設定公眾參與目標；②如何設計公眾參與方案：包括 11個問題或步驟，即針對規劃決策各階段的公眾參與目標的確定、各階段目標的必要性、希望獲取什么樣的公眾信息、參與主體、參與形式、各階段目標所要求時限、各階段目標具體負責人或執行人、目標實施效果檢查、如何聽取決策者的意見、在決策過程中如何采納公眾參與意見說明 （如交通信號燈法 “traffic light”，采納、可能采納、不采納）、交流形式。通過上述方法和步驟，避免了公眾參與工作的隨意性和盲目性，保障了不同利益相關者參與意見收集、分析、采納等的有效性。

3.2 公眾參與的主體

環境管理公眾參與主體主要是指受環境決策影響的相關利益關系人。荷蘭公眾參與指南中將公眾參與的利益相關者分為 5種類別：即有組織的利益相關者 （包括相關居民、環境組織、獲益者）、無組織的利益相關者 （包括市民、關注自然環境的人群如觀鳥者、獵人）、專家、其他政府部門、不直接相關的普通公眾。荷蘭的公眾參與方案設計中，強調通過利益相關者分析，篩選并確定規劃和戰略環評不同階段中公眾參與關注的利益相關群體，并針對不同階段的需求，確定公眾參與關注的問題；公眾參與過程中，注重采取形式多樣的參與方法，最大限度地保障不同利益相關者能夠充分發表意見和建議；公眾意見分析和采納環節中，強調尊重不同利益相關者的意見，并給予積極、及時的反饋和溝通。我國對公眾參與主體的法律規定為 “相關單位、專家和公眾”，實際執行過程中缺乏利益相關者分析，重點關注直接受影響人群、專家及政府相關機構的意見，對于間接受影響的群體或關注規劃的群體和個人重視不足。

3.3 公眾參與的方式

易于獲取、便捷的信息征集方式是征求公眾意見的有效保障，開展什么程度和形式的公眾參與取決于項目的需要。我國規定的公眾參與的方法包括論證會、聽證會，或者采取其他形式。實際工作中，多數由于時間、資金以及規劃本身的限制等因素，公眾參與方式多采用信息公示、意見調查、座談咨詢會等方式，但對調查的有效性無法進行監督和評估。荷蘭公眾參與方式與我國相似，但形式更加多樣化，如在交通規劃中使用電子地圖、三維飛行模型等，表達方式較直觀，可視性強，便于公眾理解和意見表達。同時，公眾參與指南中也強調不同階段參與過程中的參與方式、內容以及公眾參與目標可達性的監督和評估，保障了公眾意見的充分性和有效性。通過多年的實踐，在荷蘭，公眾參與逐漸從 “不得不做” （have to）的被動式到 “想做”（want to）的主動式轉變。

表1 中荷戰略環評中的公眾參與比較

4 經驗及啟示

中荷兩國處于經濟和社會發展的不同階段，戰略制定程序、規劃體系、制度等不同，導致了公眾參與的時機、方式存在較大差異。荷蘭奉行的是“環評是為了更好的規劃、更好的項目”的理念，而我國目前正處于經濟高速發展的時期，戰略環評仍處于履行程序的博弈階段，公眾參與實效性及其保障體系仍然存在一定差距。借鑒荷蘭在戰略環評上的經驗，應從以下幾方面著重提高公眾參與的科學性和實效性：

（1）修訂 《環境影響評價法公眾參與暫行辦法》，進一步細化和完善戰略環評公眾參與的時機、程序，確保在戰略決策和規劃的重要階段的及時介入，使公眾參與真正獲得信息，提供更好的觀點、更多的解決方案，優化規劃或戰略，增強與公眾的聯系，調動利益相關者對規劃／戰略的支持等。荷蘭的經驗證明，在規劃制定和戰略環評各階段全過程開展公眾參與，獲取公眾對規劃可能引起的重大尤其是許多潛在問題方面的信息，了解公眾對各替代方案的意見，能夠為規劃提供更好的意見和解決方案，提高決策的合理性和社會可接受性，減少阻力。尤其是在規劃早期和規劃環評開始階段即開展公眾參與，可以有效避免因規劃本身的缺陷導致的環境問題，盡早識別出規劃可能產生的環境影響，以便改進和優化規劃，同時增強公眾的支持。例如，荷蘭最大城市阿姆斯特丹市的 2040年 “結構遠景”的戰略環評公眾參與就是一個成功的案例。市政府首先公布了城市發展的總體方向，通過開展廣泛的公眾參與，形成了規劃的十個主要目標，包括擴展市區、完善公共交通、發展知識經濟、建設可持續的城市等。為了完成這些目標，阿姆斯特丹市設計了三個發展方案，從對自然的影響、對城市景觀的影響、對氣候變化的適應、對居住環境的影響、對經濟發展的影響和對交通的影響等六個方面對這三個方案開展了環境評價和公眾參與。最終，阿姆斯特丹市的決策機構，根據備選方案、公眾參與以及環評結果，通過了2040年城市“結構遠景”。規劃整個過程中，公眾參與作為各利益相關群體協商的平臺，對城市規劃貢獻了新思路、新方法、新方案等，并最終形成了融合各利益相關群體意見的規劃。

（2）研究并盡快出臺公眾參與技術指南或規范。我國目前已經開展了公眾參與相關技術導則的制定工作，但目前仍未正式出臺。借鑒荷蘭的經驗，在現有 《環評法》、 《規劃環評條例》以及《環境影響評價法公眾參與暫行辦法》等法律法規的基礎上，應針對戰略環評的特點，進一步細化公眾參與的目標、內容和方法，明確公眾參與的步驟、不同階段公眾參與的目標及具體方案等技術要求，出臺統一的技術規劃或標準 （至少是最低要求），為戰略環評的公眾參與提供技術指導，保證公眾參與的科學性、客觀性和公正性。

（3）建立起公眾參與的監督評估和協調機制。第三方監督評估是保障公眾參與科學性、客觀性和實效性的必要手段。目前，我國公眾參與沒有法定的監督機構，僅僅依靠環評技術文件審查和規劃審查來把關，難以確保公眾參與的質量和結論的可靠性。因此，我國應建立起公眾參與全過程的監督評估機制，采用第三方監督評估的方式，在制定公眾參與方式、組織實施、公眾參與意見的采納等各個環節進行指導、監督和評估，確保公眾參與方案科學合理、目標明確、步驟規范、方法可行、結論可靠。此外，應進一步發揮政府導向和推動作用，強調公眾參與過程中各政府利益相關部門的參與和協調機制建立，逐步轉變環保在戰略環評工作中唱“獨角戲”的狀況。我國政府部門之間的合作交流水平較低，政出多門、政策相互矛盾的現象并不鮮見。戰略／規劃環評的主導方應是戰略／規劃制定者，環保部門作為重要的環境相關方，應參與到戰略／規劃制定的過程中，不僅發揮智囊作用，還要起到監督作用。

（4）提高公眾參與的能力和水平。普及環境教育，大力宣傳公眾參與的理念，并通過各種媒體加大宣傳力度，開展試點示范總結經驗，提高公眾參與的意識和能力，是促進公眾由 “被動參與”向 “主動參與”轉變的前提和背景。隨著環境保護工作日益受到重視，環境問題也日益與國際問題、社會問題、發展問題等交織在一起，成為戰略或規劃制定部門無法回避的問題。加大環評的宣傳力度，努力消除政策制定者的疑慮和誤解，特別要消除認為環評僅僅是 “手續、限制、門檻”等誤解，激勵戰略或規劃部門開展戰略環評。近年來，我國以群體性事件為代表的環境糾紛問題越來越多。借鑒荷蘭的公眾參與經驗，在戰略／規劃層面開展廣泛的公眾參與及利益相關者協商，在不斷的協商和妥協中，最終找出一個各方都能接受的方案，應是一個有益的嘗試。

［1］朱潔.中西方國家環境影響評價中公眾參與制度的對比分析［J］.城市環境與城市生態，2006，19（1）：26－27.

［2］李新民，李天威.中西方國家環境影響評價公眾參與的對比［J］.環境科學，1998，19（增刊）：57－60.

［3］任景明.區域性戰略環評的公眾參與模式 ［J］.環境保護，2013，41（18）.

［4］朱源.歐盟戰略環評的實踐經驗及對中國的借鑒 ［J］.北方環境，2013，29（2）.

［5］European Parliament and Council.Directive 2001／42／EC of the European Parliament and of the Council of 27 June 2001 on the assessment of the effects of certain plans and programmes on the environment［Z］.2001.

［6］Netherlands Commission for Environmental Assessment.Guidance for Public Participation in planning and Strategic Environmental Assessment［Z］.2011.

The Comparison and Inspiration of Public Participant in SEA between Netherlands and China

YU Yan－hong1，ZHU Yuan2
（1.Yunnan Institute of Environmental Science，Yunnan Key Laboratory of Pollution Process and Management of Plateau Lake－Watershed（Prepare to Construct），Kunming Yunnan 650034）

Netherlands is one of the leading countries on Strategy Environmental Assessment（SEA）.The country has established and improved laws and technical methods system of Public Participant in SEA during the past several decades.Its experiences could have valuable references for China.Legal process，agency，comment，object，technical methods and forms of Public Participant in SEA were compared systemically between Netherlands and China.According to the experiences of Netherlands，more details of Participant occasion and process，consistent technical standard，mechanism of supervising，assessment and coordination in the whole process and capacity building should be considered in the laws or regulations in order to improve thereliability and effectiveness of Public Participant in China.

Netherlands；strategy environmental assessment；public participant，comparison；inspiration

X82

A

1673－9655（2014）05－0087－05

2014－04－24

《中荷環境合作諒解備忘錄》之戰略環境評價合作交流項目支持。

余艷紅，女，高級工程師，主要研究方向為環境生態、環境影響評價和流域環境管理。