構建現代化稅收征管質量評價體系的思考

◆王文波

一、稅收征管質量考核（評價）的沿革和面臨的問題

稅收征管質量評價是對納稅人納稅遵從狀況和稅務機關服務水平、執法能力的全面反映。目前我國稅收征管改革的目標取向已經由單純追求稅收收入轉為在確保收入的前提下提高征管質量和征管效率。而隨著全社會法律意識的不斷提高，納稅人強烈要求行政機關轉變工作作風，提高行政效率。在這種情況下，建立科學、合理、公平的征管質量評價制度，以準確衡量并有效促進稅收征管質量和征管效率的提高，是一個迫切需要解決的課題。

1994年稅收征管改革以后，稅收征管績效考核工作走過了從平均主義思想下的賞罰調劑、德能勤績的評價向量化考核、目標考核不斷演進的歷程。1999年國家稅務總局出臺了《國家稅務總局關于開展征管質量考核工作的通知》，其中規定征管質量用登記率、申報率、入庫率、滯納金加收率、欠稅增減率、立案率、申報準確率、結案率、處罰率、復議變更率10個指標來衡量。2000年，出臺的《稅收征管質量考核暫行辦法》保留了其中的7條作為考核指標，立案、結案率和復議變更率被刪除。2003年起開始執行《稅收征管質量考核辦法》，辦法中規定以登記率、申報率、入庫率、滯納金加收、率欠稅率和處罰率作為評估的指標，2003年6月,國家稅務總局修訂印發了《稅收征管質量考核辦法》,改按登記率、申報率、入庫率、滯納金加收率、欠稅增減率和處罰率即征管“六率”考核稅收征管質量。

以往這些以績效考核為主要方式的評價機制在管理理念、機制設計、具體運作等方面都存在一些問題，并已經成為稅收征管發展的制約因素，具體表現為：考核指標設計落后，指標過少無法形成體系，不能全面準確地反映稅收征管的實際狀況；混淆納稅人和稅務機關的義務和責任，將應由納稅人擔責的“申報率”、“虧損率”簡單考核稅務機關，造成基層數據造假和強制納稅人修改申報表等后果；忽視稅務機關的自我評價，更缺乏社會、公眾對稅收征管工作的管理與控制；征管質量評價從內容到形式都不規范，存在很大的隨意性，因而評價結果很難做到客觀公正，甚至完全流于形式等。再從理論研究來看，我國現階段有關稅收征管質量評價理論的研究，明顯滯后于稅收理論、稅收信息化和征管改革實踐，征管質量評價迫切需要理論指導。

進入二十一世紀以來，針對稅源管理面臨的新形勢和新問題，總局提出了信息管稅的新思路，并研究提出了以風險管理為導向，開展稅源專業化管理的指導意見。這些新的工作要求，迫切需要我們的稅收征管質量評價機制與其相適應，從而真實、準確地評價稅收征管改革帶來的變化，評價我們的稅收征管工作中的成績、不足以及改進的問題，尤其是要能客觀評價納稅人自我遵從狀況和稅務機關征管工作主觀努力帶來的績效變化。我們可以形象地將征管質量評價機制形容為稅務部門的“體檢表”。這張體檢表，能夠客觀真實地反映一個地區、一個部門稅收征管工作的實際情況，能夠科學評價各地稅務機關稅收征管的主觀努力程度，形成指導各地稅務機關強化稅收征管工作的“指揮棒”。因此，與時俱進的征管質量評價體系具有非常重要的戰略意義。

二、現代化稅收征管質量評價體系的架構設計

（一）構建現代化稅收征管質量評價體系的原則

構建一個科學的現代化稅收征管質量評價體系，需要從稅收征管工作的定位入手，以稅務部門的發展戰略為指導，設計統一關聯、方向一致、全面覆蓋、關鍵突出的征管質量評價指標鏈。

首先，稅收征管的價值定位。在市場經濟條件下，我國稅收征管的價值定位更多的應該是公共服務的提供，提升稅收遵從度，為經濟發展提供穩定的稅源保障。其工作的著力點應該是提升社會和公民需求的滿足以及稅務機關管理征納遵從行為的能力。

其次，總局近年來提出了以“兩個提高、兩個降低”（提高稅法遵從度、提高納稅人滿意度、降低稅收流失率、降低征納成本）為目標的現代化征管體系，規劃了在未來一段時期內稅收征管的美好愿景。國家稅務總局宋蘭副局長在2012年全國稅務系統深化稅收征管改革工作會議上提出“要完善稅收征管質量評價機制，要圍繞‘兩提高、兩降低’的目標，探索建立包含稅法遵從度、納稅人滿意度、稅收流失率、征納成本等在內的稅收征管質量評價指標體系，客觀評價稅收征管工作成效和納稅人稅法遵從程度”，已經對征管質量評價辦法提出了比較明確的要求。

綜上所述，為構建適應現代化稅收征管形勢的征管質量評價體系，我們需要把握以下幾個原則：

第一，將考核改為評價。考核是運用特定的標準和指標對過去的行為進行評定，考核結果往往與利益深度掛鉤，相對剛性。而評價是對對象判斷的過程，是一個綜合計算、觀察和咨詢等方法的復合分析過程。評價不一定設定特定的標準，有些評價的事物不一定能量化，評價的結果主要用來分析和指導工作，結果的運用相對綜合和柔性。

第二，將稅收征管工作作為整體進行評價。要把稅收遵從度、納稅人滿意度、稅收流失率以及征納成本共同納入稅收征管質量評價的整體內容。稅收遵從度以及納稅人滿意度互為補充，是稅務機關稅收征管的內在要求和外在表現，稅收流失率是稅收征管的客觀效果，征納成本反映稅務機關與納稅人的投入產出，四個類別分別從內部、外部、成本、效果方面進行全面的衡量與分析，為稅務機關改進完善征管工作提供科學有效的衡量標尺。

第三，對征管工作效能以及征管流程規范的評價應該成為稅收征管績效評價的關鍵。2014年全國稅收工作會議召開以后，新的稅收征管模式和工作任務都對我們的機構設置和工作程序提出了新的要求，不斷進行制度創新和體制創新，全面提高稅務部門工作效率，是當前和今后的一項重要工作。通過對稅收征管關鍵環節、關鍵業務的征管工作效能以及工作流程進行評價，在橫向上與同級稅務機關比較、在縱向上與本單位歷年來的結果進行比較，對稅務機關自身的征管能力，進行周期性的全面體檢，有利于為征管質量績效的持續改進提供一個科學客觀的參照值，也是促進我們各項稅收工作程序的簡化和工作效率提高的標尺。

第四，建立適應評價工作需要的多種評價方式。對稅法遵從的評價主要采取能量化的手段，科學設計稅法遵從度的衡量指標，建立有效的評價標準；采取委托第三方機構、網絡征集、問卷調查、座談調研等方式，開展納稅人滿意度調查；對稅收流失率進行研究，運用多種計算方式進行測算；征稅成本通過人、財、物的核算，納稅成本通過抽樣統計途徑，形成比較準確的稅收征納成本數據。

（二）構建現代化稅收征管評價體系的方法

1.“3E”評價法

“3E”評價法就是經濟性、效率性、效果性并重的評價方法，從單一的維度擴展到多維度。所謂“經濟”是指投入成本的降低程度；“效率”維度反映所獲得的工作成果與工作過程中的資源消耗之間的對比關系；“效益”維度通常用來描述政府所進行的工作或提供的服務在多大程度上達到了政府的目標，并滿足了公眾的需求。從三個維度的內涵可以看出，“3E”評價法更強調以經濟的成本投入取得最大的效益，對事物的評價更全面更均衡。將這一法則具體運用到構建稅收征管質量評價體系中，可從完全不同的角度對現行的征管行為進行評價，如關注稅務機關在稅源管理中投入的成本及取得的實際效果，對“信息采集有效性”、“查找非正常戶成功”、“特定業務征管監控效果”、“整體稅收風險變化”以及征納成本評價的諸多方面充分考慮并運用“3E”評價法。

2.平衡記分卡法

平衡記分卡首次提出了政府短期目標與長期目標、組織戰略與評估指標體系相結合的要求。在評估的四個緯度中，顧客和財務的角度注重組織的現狀，而內部業務角度和創新與學習角度則關注組織的長遠發展，因為這兩個方面是組織發展的內在動力，只有這兩個方面保證了，才能保證組織未來的顧客滿意和財務優化。所以在本評價體系中，將稅務工作者對納稅申報、稅款征收、發票管理等方面的滿意作為滿意度評價的一個重要方面納入體系之中。就是希望稅務機關能夠不僅關注稅收征管的表面指標，也要關注真正對稅收征管起內在作用的因素——人，關注人的成長、關注稅務干部素質的提高和自身職業發展。

3.360度績效考評方法

360度績效考評法是一種由上司、同事、下屬和客戶等多方面人員對員工進行全方位績效考評的方法。我們運用360評價的原理，在評價體系中從多個維度進行考慮，包括納稅人角度、稅務機關角度、其他社會 第三方的角度等進行評價。

4.關鍵評價指標（KPI法）

稅收征管工作涉及方方面面，我們的質量評價工作如果平均用力，不區分重點，就會陷入主次不分、頭緒繁雜而成效不佳的境地。為此，必須引入KPI法，圍繞稅務部門的戰略目標，厘清對這些戰略目標影響較大的主要指標，從而使主要的測量指標能夠準確反映戰略目標的完成情況。這樣有利于抓住問題的主要矛盾，分析問題，解決問題。如下面的魚骨圖所示：

（三）構建現代化稅收征管質量評價體系的框架和流程

以“兩個提高、兩個降低”為目標，國家稅務總局提出了在未來一段時期內稅收征管工作的愿景。稅務部門作為一個組織，其愿景的表達，應該作為我們開展評價工作的基礎出發點和著眼點，據此整個評價體系要分為四大部分：一是對提高稅法遵從度的評價；二是對納稅人滿意度評價；三是降低稅收流失率測算評價；四是運用“投入—產出”法對征納成本進行評價。

基于以上認識，我們對稅收征管質量評價的基本流程確定為“分析、調查、評價、改進”。在分析、調查的基礎上，根據各方面評價量表和底稿，形成評價報告，對稅收征管質量進行趨勢分析，對改進征管工作提出建議。

“分析”要采用人機結合的方式，提高數據質量，開展信息分析，對征管運行中的問題進行收集梳理，把握總體征管狀況，找準影響征管質量和存在稅收風險的重點領域、關鍵環節，為調查實證提供指導，提高評價的效率和針對性。信息分析主要為后續環節提供可能性、趨勢性參考，未經充分調查實證或無法保證數據來源真實性、完整性的信息分析內容不能直接用作評價結論。

“調查”要以事實為依據，以法律法規為準繩，依托信息分析的支持，根據調查資源的實際情況，在確保公正性、可比性、代表性的前提下，對各被評價單位進行全面實地核查或部分核查、隨機抽樣，為征管質量評價提供具體、真實、客觀的依據。

“評價”要在分析或調查取得真憑實據的基礎上，全面、客觀地作出結論，并總結原因和趨勢，提出進一步提高征管質量的措施。要正確區分評價與考核，如需選取評價體系中的內容用于考核各級稅務機關，必須針對稅務機關的行為、責任，厘清征納雙方的法律地位和責任義務，確保激勵的目的性和有效性，不能混淆納稅人、稅務機關的責任和義務。

“改進”要以評價結論和措施建議為標尺和指導，針對征管薄弱環節，夯實征管基礎，切實創新完善體制機制。

三、四個維度的稅收征管質量評價體系內容

（一）第一個維度：稅法遵從度評價

提高稅法遵從度是稅務機關與納稅人共同的責任和義務，表現為：一是納稅人依法誠信納稅的意識越來越強，自行申報納稅的質量越來越高；二是稅務機關加強對稅收遵從的管理能力，依法行使國家賦予的稅收管理權力，促進稅法得到公正執行；三是稅務機關執法規范度的水平。據此提高稅法遵從度的評價分為：納稅遵從度評價、征稅遵從度評價以及執法規范度評價。

1.納稅人的遵從度評價

納稅遵從度指的是在現行稅法框架下，納稅人對稅法遵從的自愿性和傾向性。根據歐盟國家納稅遵從風險管理理論，將納稅人遵從風險分為四部分：（1）登記風險（不及時登記）、（2）申請風險（不及時申報）、（3）申報風險（不如實申報）、（4）支付風險（不及時繳納稅款）。我們借鑒這四種分類，并加入具有中國特色的發票問題，將納稅遵從度評價從及時登記、及時申報、如實申報、及時入庫和發票方面五部分進行評價。

對納稅遵從度評價主要評價的是納稅人的主觀能動性，主體是納稅人，不能作為直接考核稅務部門工作的依據，只能客觀的評價此區域內納稅人的遵從度狀況，間接地反映稅務部門提高納稅人遵從的成效。

2.稅務機關遵從風險管理能力評價

主要評價稅務機關的主觀努力程度，反映該地區稅務機關的遵從管理能力和管理效果。包括稅務機關辦稅服務廳的服務承載能力、采集納稅人辦稅需求、納稅提醒告知、政策主動宣傳、問題解答能力的評價，還包括以風險管理流程為主導的稅務機關遵從管理能力，包括信息采集、風險分析、外部信息應用、風險應對能力以及對遵從風險的評價反饋等內容，側重于反映稅務機關對遵從問題的挖掘和處理能力。如對“未申報恢復申報”的評價，側重于評價稅務機關查找未申報納稅人并督促其恢復申報的情況，由過去評價納稅人的申報率轉向評價納稅人的恢復申報率，是對稅務機關管理納稅遵從能力的體現。

3.執法規范度的評價

執法行為是否規范從一定程度上體現征管質量的優劣，體現基層稅務干部的素質與能力，體現執法風險的防范程度等。對執法規范度的評價主要是針對“申報納稅、稅收評定、稅務稽查、強制征收、法律救濟”征管基本流程環節，側重于在申報納稅、稅收評定、行政處罰、法律救濟等流程中，對稅收執法程序以及稅收執法文書進行評價。

在執法規范度評價指標的選擇上，一是指標選取要有關鍵性和代表性，如在稅收評定流程中，應選取納稅評估、個體定期定額、核定征收等關鍵業務環節；二是要有明確的規范標準，要對照現行稅收法規，對每個指標的要求作出規范；三是特別注意執法程序合法合規性的評價，多年來稅務機關容易形成一個觀念上的誤區，就是只要事實認定清楚，執法程序往往得不到重視。在本評價體系中，要針對這一突出問題設計指標，進行評價。

（二）第二個維度：納稅人滿意度評價

納稅人滿意度的評價在某些地區的稅務部門已經作為評價稅務機關服務的手段，但是一直沒有納入征管工作質量評價的整體中來，根據總局的整體思路，在本次的評價體系中，將納稅人滿意度的評價作為一項重要的內容納入其中，從而形成完整的征管質量評價體系。

對納稅人滿意度評價從客觀事實（通過各種方式取得的納稅人滿意度）和主觀條件（影響納稅人滿意的稅務機關主觀因素）兩個角度進行評價。通過三種方式實現：一是稅務機關日常調查；二是納稅人角度評價；三是社會第三方角度評價。

1.納稅人滿意度客觀結果評價

（1）稅務機關日常調查。即稅務機關在日常征管工作中通過各種途徑得到的包括納稅人和其他社會第三方對滿意度的評價。包括工作過程中的調查、舉報等方式取得的相關信息。

（2）納稅人角度評價。納稅人角度的評價又包括兩個方面：一是納稅人對稅務機關服務質量和效率的評價；二是納稅人對稅務機關執法滿意度的評價。服務質效評價包括宣傳輔導、服務設施、辦稅質量和效率、權益維護、持續改進、精神面貌、服務技能等方面。執法滿意度的評價包括執法的公平公正、執法依據的準確性、執法程序的規范性等方面。

（3）社會角度評價。通過社會第三方的角度對稅務部門服務及執法的滿意度評價，調查的對象包括人大代表、政協代表、企業代表、兼職監察員、市民代表等，從稅務機關和納稅人以外的第三者的角度審視稅務機關的服務及執法。

2.納稅人滿意度主觀條件評價

此類評價內容關注的是稅務人員的滿意、創新、提高和學習的能力，與稅務機關的價值直接相連，可用人員整體成長指數，稅務人員滿意度和信息系統使用能力等指標表示。在這一層面，人員滿意度反映的是人員工作的主觀能動性；創新和學習反映的是稅務人員素質的提高，這是稅務機關可持續穩定發展的基礎。只有人員滿意了，不斷創新與學習，才能使稅務機關的整體管理水平得到提高，使稅務機關具備前進發展的動力。

（1）對組織環境以及協作的評價。通過問卷調查的方式，評價稅務員工對工作環境、群體協作以及工作強度的滿意度。

（2）對稅務機關教育培訓的評價。通過問卷調查的方式評價稅務員工對培訓內容針對性、稅務員工經驗積累推廣程度以及稅務員工參與培訓的機會。

（3）對稅務機關創新能力的評價。通過內部網站合理化建議渠道查詢稅務員工的合理化建議提報數以及采納數。

（三）第三個維度：稅收流失率評價

征管目標之一是降低稅收流失率，就是要縮小稅收實征數和法定應征數之間的差距，提高稅收征收率，確保稅收收入隨著經濟發展實現平穩較快增長。這既體現了納稅人履行納稅義務、遵從稅法的程度，也反映了稅務機關服務和管理的水平。所以稅收流失率水平的測算對于評價征管質量意義重大。稅收流失率的測算通過三種方式：

1.根據風險監控分析測算

評估入庫稅款比例、稽查入庫稅款比例、反避稅入庫稅款比例三項內容通過成果從側面反映稅收流失率。另外，宏觀稅負分析、微觀稅負分析、重點稅源企業稅負分析和零負申報等也作為測算稅收流失率的工具運用在評價體系中。

2.隨機抽樣方式進行評估檢查

運用第三方的力量（如稅務代理或事務所等），采用隨機抽樣的方式抽取抽樣對象，通過對抽樣對象的檢查得出抽樣范圍內的稅收流失率，從而測算整個稅收流失率。即通過第三方的力量，客觀的測算稅收流失率情況。

3.根據流失模型測算稅收流失

運用總局的稅收流失測算模型在遵從風險識別階段所使用的風險特征、主指標、輔助指標、指標閾值的基礎上，通過設定各個指標的賦分和調節系數（主要體現規模、同時段頻率等方面的差異），計算納稅遵從風險積分。運用這個積分作為稅收流失率測算的結果。

（四）第四個維度：征納成本評價

征納成本包括納稅人的遵從成本和稅務機關的征收成本。要通過加強稅法宣傳、優化辦稅服務、簡化辦稅程序、公正公平執法等途徑，減輕納稅人負擔，降低納稅人遵從成本；通過整合管理資源、壓縮管理層級、加強信息共享等途徑，提高行政效能，降低稅務機關征收成本。為了評價該項工作，主要運用“3E”評價法，從經濟、效率、效益三個維度對以下兩方面進行評價：

1.征稅成本投入產出評價

征稅成本的投入是稅務部門為取得稅收收入所付出的一切人力、財力、物力，包括人員經費、公用經費、財產購置費和其他費用支出。在我們的征管質量評價體系中，將分別運用由財務部門和人事部門提供的數據進行測算。其中，財務的數據運用投入產出率進行測算，包括行政管理費用、信息化經費投入，人力的數據運用人力資源成本的投入進行測算，而征管成本率主要是年征稅成本/年稅收收入的數據。

由于納稅成本無法直接控制并且難以準確核算，降低征納成本的著力點應該重點放在降低征稅成本上。然而，征稅成本過高的實際，既有歷史的原因，也有現實因素，在當前情況下，簡單地通過壓縮稅務經費來降低稅收成本，非但不會提高稅收效率，相反可能會導致稅收流失。必須把降低征稅成本作為一項系統性、綜合性工程，進一步轉變觀念、提高效率、科技興稅，才能取得實效。首先，要對征稅成本進行測算和評價，轉變只考核收入不考核成本的傳統觀念，樹立“收入-成本=效益”的正確觀念；其次，盡快建立規范系統的征稅成本核算制度，對各基層局的稅收成本進行監控和分析；第三，簡化程序，實現信息共享，實施科技興稅，實現信息管稅；最后，踐行風險管理，將有限的征管資源最大限度地運用到高風險的稅收領域中，實現稅收征管資源的集約化配置。

2.納稅成本評價

納稅成本是納稅人為履行納稅義務所付出的費用和代價，包括直接成本和間接成本。直接納稅成本是指納稅人為履行納稅義務而發生的人、財、物的耗費，比如納稅人按照稅法進行稅務登記、核算、申報、繳納稅款、賬務處理、發票管理等費用。間接納稅成本是指納稅人在履行納稅義務過程中所承受的精神負擔、心理壓力等。

上述文中已提到，納稅成本中的許多內容，不但難以衡量，也難以計算清楚，稅務部門能夠做的就是盡可能地提供好的納稅服務、方便納稅人辦理各項納稅事宜，并盡量不在稅收審批、納稅評估、稅務稽查等環節增加納稅人的負擔。即評價重點轉向納稅人的成本，包括納稅人辦理涉稅事宜花費時間成本、費用成本、多繳稅金資金占用成本以及納稅成本變動率上。此評價可通過三種方式實現，一是稅務機關測算；二是納稅人意見；三是第三方對納稅人的調查。

四、以“兩高兩低”為目標的稅收征管質量評價體系的重要意義

國家稅務總局王軍局長在2013年7月的一次會議講話中強調，要讓績效管理在激發干部動力活力、促進稅收工作持續改進中發揮“機制”作用，為稅收事業發展提供有力保障。而構建科學有效的征管質量評價體系是稅收征管現代化的必要措施，是征管質量得以持續改進的現實途徑。對于客觀真實反映稅收征管狀況和有效提升征管質量意義重大：

1.以科學創新的評價方法形成稅收征管工作的“體檢表”。本評價體系借鑒了公共部門績效管理（PM）理論，對稅收征管資源進行規劃、組織、使用，以科學的績效評價體系，形成稅收征管工作的一套“體檢表”。通過定期“體檢”，對被評價對象在提高納稅人遵從度方面的努力和成效、納稅人滿意度狀況、稅收流失率狀況、征稅成本和納稅成本的變化情況等做出評價，從而達到查找問題、指導工作的目的。

2.關鍵指標形成評價體系，成為指導各地稅務機關強化稅收征管工作的“指揮棒”。本評價體系以風險管理為導向，從稅法遵從度、納稅人滿意度、稅收流失率、征納成本四個維度，參照KPI法選取關鍵指標，避免平均用力，各關鍵指標綜合后形成評價指標體系。對每項工作的評價都采用信息分析和實地核實相結合的方式，首先通過信息分析找出工作中的薄弱環節，然后通過重點抽樣的方式進行實地核實，以確保評價更加客觀和公正。在納稅人滿意度的評價、稅收流失率的測算等方面引入第三方的機構幫助測算，以期達到結果更加客觀、專業的目的。

3.評價結果運用得當，對稅收征管工作具有激勵效應和持續改進效果。

通過機制設置，對稅收征管質量評價的結果進行有效管理，兌現獎勵，實施處罰，解決干好干壞一個樣的逆向選擇問題，使各地稅務機關的主觀努力能夠得到認可，使對各地稅收工作的考核有據可依。科學合理的評價體系，還可以激發干部隊伍正能量，實現“能者上、平者讓、庸者下”的合理機制，讓干部切實感受到“干與不干、干好干壞”不一樣，讓潛心工作、埋頭苦干、實績突出的干部有出路、有盼頭。最終實現稅收事業與個人發展共贏，達到最優組織績效的目標。

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