房地產調控中的央地關系失衡分析

周夢嬌

內容摘要：房地產調控中“央地關系”原因在于央地雙方缺乏理性的面談及協作理念、雙方利益缺乏制度化的表達及溝通渠道、調控措施的設定和實施缺乏有效的反饋及評估機制，這不僅削弱了調控的實際效果，危及調控及其代表的政府治理的公信力和合法性，也妨礙了科學合理的“央地關系”及法治秩序的建立，本文對此進行分析。

關鍵詞：央地關系 房地產調控 分權 失衡 憲政

房地產調控困局的核心在于“央地關系”失衡

以2010年4月17日國務院發布的《關于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》（以下簡稱“國十條”）為標志，“有史以來最嚴厲”的房地產調控已經持續四年多了。但是中央政府的調控立場在實踐中卻屢屢遭遇各方質疑。尤其是調控導致地方財政收入出現普遍、大幅的減少，進一步惡化了財權與事責不對等的“央地關系”，致使“央地關系”呈現更嚴重的失衡。于是，地方各級政府不斷地以各種形式試探中央調控政策的底線，突破中央調控政策的限制，尋找調控約束下實現自身利益最大化的方式。中央的對策則是形式上以嚴厲管控為主，具體則以選擇性的默認或否定顯示調控的立場和底線，勉力維持中央對房地產調控的最高權威以及對地方行動的否決權。這種缺乏合法性和合理性支持、缺乏規則預期和程序透明的“央地博弈”，既凸顯了當下房地產調控個案中“央地關系”嚴重失衡，也是經濟和社會改革中整個“央地關系”的縮影。中央政府一開始由于各種原因基本上不介入房地產市場，地方政府出于利益最大化和地方競爭等考慮亦放松監管。等到風險失控、危機爆發、危及經濟秩序和社會穩定時，中央政府以清算和拯救的姿態實施“調控”，以集權、管控特別是限制地方政府權力為核心構建相應的監管體制。而地方政府則在遵守中央政令和追求自身利益的雙重約束下以各種形式試探中央政策的底線、尋求中央監管的縫隙，從而維持對具體問題的影響力并形成與中央“博弈”的籌碼。雖然這種“央地關系”模式因中國單一制的國家結構、經濟和社會發展處于轉型期、中央集權管理的體制慣性等因素而具有一定的必然性，但是在市場經濟深度發展、政府在整體上不斷界定其與市場的界限、在內部結構“央地關系”的失衡及其法律規制呈現重心下移的當下及未來，其不僅對解決具體問題于事無補，也會成為社會主義市場經濟體制及其法治秩序得以建立的最大障礙。

房地產調控中“央地關系”失衡的表現、成因及制度根源

（一）房地產調控中“央地關系”失衡的表現

各級政府對房地產行業的深度參與導致其與房地產市場結合成了唇齒相依的利益共同體。中央政府基于控制系統性經濟風險、促進經濟協調可持續發展、回應民意壓力等考慮不顧或直接犧牲地方政府的利益而實行的調控，勢必引發地方政府各式各樣的規避、修正及反對。

（二）“央地關系”失衡的后果及成因

直接削弱了調控效果。不管是基于房地產市場發展的客觀需要，還是基于中央政府為了公共利益而介入房地產市場的現實訴求，調控本身均具有必然性和合理性，但地方政府的各種規避、修正及反對嚴重削弱了中央政策的實際效果。顯著損害了調控及其代表的政府治理的公信力和合法性。房地產調控是政府實施經濟和社會治理的重要形式，是展示和檢驗政府治理公信力和合法性的重要契機。而充滿不確定性、嚴重缺乏預期、違背法治精神的“央地博弈”導致調控在“央地關系”內部充滿投機性、社會對調控充滿懷疑和焦慮，嚴重損害了這種公信力和合法性。嚴重妨礙了科學合理的“央地關系”及法治秩序的建立。中央政府忽略甚至犧牲地方政府的利益、堅守自身立場而強力調控，在實踐中遭遇地方大規模博弈時則以選擇性的取舍勉力維護自己的權威及底線，顯然與前述標準和要求不符。產生上述后果的原因主要有三個，也是目前我國經濟和社會治理中“央地關系”存在的三個主要問題：

第一，央地雙方缺乏理性的商談及協作理念。中央調控一直存在著“一刀切”、“令行禁止”的強烈偏好。一項政策的有效執行，政策制定者的權威和執行能力、政策本身的合理性、與相關利益主體尤其是受影響者的溝通、準確的時機和合適的環境、執行過程中的反饋和績效評估、及時有效的修正機制等因素均必不可少。在距離純粹的政治、外交和軍事等越遠而與經濟、社會發展事務越近的領域，特別在市場化程度越深、專業性和技術性越強的領域，政策的執行效果與政策制定者的權威和執行能力的關聯就會趨弱，而與其他因素的關聯則會變強。這是傳統的集權型中央調控在現代經濟和社會治理中面臨的最大困局之一。同時地方政府既無法形成商談及協作的能力，也缺乏相應的理念和意愿。地方政府更偏好以實際的“事責”及“事權”為籌碼，利用其對實踐問題的熟悉以及中央對其實際執行政策的客觀依賴，以各種規避、修正及反對與中央“博弈”，并借機將自身的利益融入其中。此輪房地產調控遭遇的困局就是缺乏商談及協作理念的“央地關系”失衡之力證。

第二，央地雙方利益缺乏制度化的表達及溝通渠道。中央傾向于強調自己系公共利益的代表而壓制地方利益，而市場經濟和地方競爭客觀上形成了地方利益。特別是在市場化程度越普遍、競爭和分工越深入、與利益的生產及分配越緊密的產業中，央地之間、各地方之間的利益就越容易出現巨大差異。在此輪房地產調控中，恰恰是北京、上海和廣州等大城市的房地產市場現狀與中央的調控立場存在更多相似的地方，對中央調控政策的落實也最為徹底。而在風險和泡沫并不嚴重或完全可控、房地產市場正在起步、本地政府調控尚且得力、中央調控政策可能會無的放矢甚至適得其反的地方，地方政府的利益訴求就缺乏表達和溝通的機制。忽視地方利益表達和溝通而強推的中央調控在實踐中面對地方博弈必然遭遇兩難：視而不見就會被地方解讀為“默認”，默認就等于間接鼓勵地方先斬后奏的“試探權”，從而實際上否定自己的調控立場。

第三，調控措施的設定和實施缺乏有效的反饋及評估機制。房地產市場專業性較強且復雜多變，客觀上要求調控主體相機抉擇，調控措施應當因地制宜、因時制宜。此外，由于各個主體的利益訴求存在很大的差別，因此對房地產調控措施的績效評估標準難以達成共識。在供需兩端都已充分市場化的背景下，此輪房地產調控并未直接干預價格，其目的不是直接打壓房價，因而以房價跌否及跌幅來評判調控績效，既不科學也不可行。但是，中央在調控措施的設定上缺乏對地方利益的考量，缺乏對調控措施本身合理性和合法性的判斷，而主要是從利于行政控制、便于中央檢查、展現中央權威等思維出發強推各種行政干預政策（從限貸到限購），并且在執行過程，缺乏反饋和績效評估機制，導致調控措施引發的眾多負面效果幾乎抵消甚至超過其積極作用，而這些負面效果本可避免或至少可以控制在合理的范圍之內。特別是中央政府不斷強化行政干預激起地方政府大面積試探，中央與地方之間的利益博弈導致房地產調控政策出現模糊、混亂，誤導民眾將調控效果與房價跌否及跌幅相捆綁。民眾對于調控的期待落空后則對中央房地產調控中“央地關系”的失衡及其法律規制政府產生巨大的民意壓力，中央轉而強化行政干預，從而陷入惡性循環。endprint

（三）“央地關系”失衡的制度根源

經濟和社會發展在實踐中逐漸形成科學合理的“央地關系”應滿足的基本標準是穩定而有效率。認可和鼓勵合理的地方分權并加以必要的中央集權，促進二者的對立統一和彼此融合，已成為現代法治國家構建“央地關系”模式的共識。我國“央地關系”的改革也是從地方分權開始的。在具體形式上，其開端和主線都圍繞財政關系的調整而進行，標志是分稅制改革。《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》（簡稱《分稅制決定》）明確了央地各自的事權和財政收支的范圍，確定了中央稅、地方稅和共享稅。分稅制開辟了中央集權和地方分權并存的“央地關系”新格局，實現了中央政府“增收擴權”的初始目標，還塑造出強大的激勵機制刺激地方政府促進經濟增長，比較成功地回答了在單一制國家里對集權的客觀要求與現代市場經濟對央地分權的客觀要求之間如何求得平衡、單一制國家結構約束下的央地政府在現代市場經濟體制下應如何定位等難題。

然而，以財政分權為核心的“央地關系”改革也存在隱患和風險，并且已經造成嚴重后果。分稅制改革并非基于統籌“央地關系”全局而作的整體性改革設計，而主要是中央政府慮及計劃經濟失敗、財政實力薄弱可能危及統治秩序，因而基于增強中央財政實力、確立對改革的主導地位和保證統治秩序而作的策略性安排。故我國的央地分權改革一開始就具有濃厚的功利主義和機會主義色彩。其特點有二：首先，以利益分配作為核心激勵，效果固然直接而明顯，但也誘導了地方政府將“央地關系”化約為簡單、功利的利益劃分。“央地關系”過度嵌入利益分配，甚至被利益分配機制所制約，將勢必削弱中央政府對經濟和社會治理的合理性及合法性，這也是主張我國應實行“財政聯邦制”的學者往往忽略的風險。以財政分權為核心的“央地關系”容易將產業調控等非直接涉及財政的央地事務邊緣化，降低地方對中央調控的認同感，加劇地方的投機主義。其次，中央主導被確立為不可逾越的底線，但分稅制卻不斷強化地方政府對自身利益的追求和認知。地方政府對經濟和社會事務客觀上具有更直接的影響力，中央政府為了確立和維系其主導地位，只能強化集權、行政強制并以壟斷性的評價權和否決權約束地方政府。這是中央政府在調控中往往忽視或犧牲地方利益訴求、偏好令行禁止和“一刀切”的制度癥結。正因為這種集權性控制與地方政府的利益訴求存在嚴重沖突，所以即使在集權高壓之下地方政府還是有動力和壓力對中央的調控進行試探；而既然具體事務不得不依賴地方政府，中央對這些明顯觸動其調控立場的試探只能進行選擇性的默認或否決，以同樣充滿投機性的監管勉力維持調控格局。

房地產調控中“央地關系”失衡的法律規制謀劃

（一）以憲政推動“央地關系”改革的頂層設計

中央政府對于“央地關系”失衡的嚴重性并非沒有認識和反應，但改革在目標上仍主要局限于強化中央集權的主導地位，在措施上主要依賴黨政人事任命、行政問責、行政強制等政治和行政手段，未解決財政分權傳統導致的“央地關系”缺乏更高理念和共識支撐這一根本性問題。解決這個問題不能依賴政治和行政手段的強化，也不能依靠財政分權改革中慣用的妥協性、投機性的利益誘導，更不能依靠作為社會公共利益的抽象代表、鼓動民意或以民意之名向地方施壓，而必須超越財政分權形成的以利益分配，主導“央地關系”的傳統窠臼，探尋更為開闊的視野，以憲政的理念和規則推進“央地關系”改革的頂層，憲政往往在“限權”的意義上獲得廣泛認同。憲政的精髓在于限制國家和政府的權力，是對政府施加的一種法律限制；憲政是專橫統治的反命題；憲政的對立面是專制政府，即恣意妄為的政府。“限權式”憲政具有重要的意義，特別是對過度集權的中央調控具有重要的警示作用。不過若將憲政局限于此則有失狹隘，與廣泛介入經濟和社會治理的央地政府不相契合。

（二）以憲法相關法、財稅法及產業調控為核心完善相應的制度

1.以憲法相關法為核心完善事權、財權和立法權的分配機制改革。根據2011年國務院新聞辦公室發布的《（中國特色社會主義法律體系）白皮書》的界定，“憲法相關法”是指與“憲法相配套、直接保障憲法實施和國家政權運作等方面的法律規范”，其調整對象包括“國家機構的產生、組織、職權和基本工作原則”在內的“國家政治關系”。從廣義的角度看，《中華人民共和國憲法》（簡稱《憲法》）、《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（簡稱《地方組織法》）、《中華人民共和國立法法》（簡稱《立法法》）等均屬于此范疇。另外，諸如《分稅制決定》這樣直接規定央地事權、財權等重大利益分配的規范性文件也應當納入其外延（當然其在《立法法》上屬于行政法規），或應上升到憲法相關法的層面予以審視。《憲法》、《地方組織法》、《立法法》、《分稅制決定》塑造了中央集權過于強勢的現狀。《憲法》第110條規定：“全國地方各級人民政府都是國務院統一領導下的國家行政機關，都服從國務院”；《地方組織法》第59條規定，縣級以上的地方各級政府的職權是“執行上級國家行政機關的決定和命令”；《分稅制決定》規定：“中央稅、共享稅以及地方稅的立法權都要集中在中央，以保證中央政令統一，維護全國統一市場和企業平等競爭”。這些規定盡管在抽象和政治意義上并沒有錯誤，卻在理念和共識意義上妨礙了央地政府商談和協作機制的構建。房地產調控中“央地關系”的失衡，正是這些法律規定在實踐中的直接反映。

2.以財稅法為核心完善國有資產、地方債和稅收制度的改革。第一，完善《中華人民共和國國有資產法》（簡稱《國有資產法》），確認地方政府對地方國有資產的所有權，與憲法對地方合法利益的應然保護相銜接。有恒產者方有恒心。現實中地方政府只對地方國有資產享有管理權、收益權而不具有完整的所有權，這加劇了地方政府的短視和投機心理，妨礙了央地之間建立制度化的利益表達和溝通機制，應當予以修正。第二，完善《中華人民共和國預算法》（簡稱《預算法》），明確地方獨立的發債權。《預算法》第28條對地方發債權的限制迫使地方政府強化對金融機構和金融市場的控制而勢必引發系統性風險，迫使地方政府變相舉債并因缺乏預算監督、預算軟約束而導致政府債務風險激增，迫使地方政府嚴重依賴房地產市場而加劇房地產調控的困局。由此可見，限制地方發債并來實現風險控制的效果，而由法律和國務院特許才能發債顯示其鉗制地方財稅權的制度本質，實踐中效果也不佳。我們不能因為中央監管能力的不足而犧牲地方政府的合法權利，更不能坐視其弊端重重仍然敷衍拖延。除應依《預算法》賦予地方發債權外，還需以行政法規或部門規章的形式對地方債的風險監管作出專門規定。要點包括：一是在發行和交易環節構建美國式的信用評級機制。發行地方債必須進行信用評級，對債券的投資風險和信用水平進行評估。二是構建信息披露機制。發行人需要詳細披露資金用途、相關規劃、信用記錄、上一次債券籌集和使用狀況等財務信息。同級人民代表大會應建立對于本級政府發債及使用的質詢制度，對發行人信息披露義務作常規性監管。三是仿照美國模式構建政府債券保險制度，防止政府違約損害投資人利益。四是宏觀統籌。中央政府應把握地方債的整體規模，建立統計、調查和預警機制。對于發達地區的政府債，重在防止投機和炒作；對于欠發達地區的政府債，如果無人認購而發行失敗，中央政府可以直接購買、指定特殊國有企業購買、將不發達地區的具體項目債券轉移到發達地區即“異地發債”、在協調的基礎上促成發達地區和落后地區“捆綁發債”以實現地區統籌。endprint

3.完善具體產業調控中中央權力的約束機制。

第一，對于房地產這種對國民經濟和社會民生具有極其重要之影響、對“央地關系”及其利益分配具有極其重要之影響、本身又因市場化程度較深而具有高度專業性和技術性的產業調控，應當由立法機關主導、鼓勵各方主體參與。中央政府及其相關部委應當拿出一份調控可行性的研究報告送交全國人大常委會審議，詳細闡述其調控理由、目標、起始時間、擬采取措施及其風險評估、對相關利益主體反應的預備措施、應急機制等。全國人大常委會應當向社會公布上述研究報告，以與征求立法意見相同的程序鼓勵地方人大及政府、開發商等經營者、社會媒體、專家學者及普通民眾等各方主體參與。通過匯集、萃取和平衡以上各方主體形成的“民意”，全國人大常委會再與中央政府及其相關部委會商，以確定最終的調控方案。中央政府同時應當在內部先行征求地方政府的意見，以避免“央地關系”與產業調控之間互相羈絆。地方政府實施產業調控措施應當循此辦理。這個制度要想有效實施，關鍵在于強化人民代表大會的權力，即先以法律明確政府提交研究報告義務的范圍，并以臨時質詢的方法保證對政府的約束。這些都是《憲法》、《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》以及《地方組織法》等賦予的法定權力，應當在產業調控中予以有效利用。特別需要補充的是，這種約束并不是對政府調控權的否決，而是對具體調控程序和方案的監督，既符合分權制衡的憲政原理，也能促使政府形成制度預期而謹慎調控。這種約束也不妨礙中央政府在出現緊急狀態時先行采取專斷而必要的緊急措施，但事后應當重新履行報告程序。在公私融合的市場經濟條件下，產業調控牽一發而動全身，對經濟和社會整體發展往往具有系統性影響，故不能再偏好傳統的集權管控思維；否則，一旦騎虎難下、進退兩難，既增加解決問題的成本，亦嚴重傷及調控者的權威性和公信力。

第二，構建調控反饋、績效評估等管理制度，以促進產業調控的科學性和合理性。面對緊迫、重大的調控需求和紛繁復雜、變動不均的產業實際情況，要嚴格保證和準確評價特定的產業調控措施是否科學合理、確實有違調控本身的客觀規律。實際上這是許多領域的政府公共管理所面臨的共同難題。就房地產調控而言，首先，不能以此為理由拒絕績效管理；否則即會釀成房地產調控困局這樣的嚴重后果。其次，一定要建立多渠道的調控反饋、績效評估等管理制度。在調控之前和調控過程中，向人民代表大會提交報告、征求社會意見、聘請專業機構評估，都是增強調控績效管理的常見而可行的方法。尤其是直接涉及“央地關系”的房地產調控，更應在央地政府之間構建充分而深入的調控反饋機制。即使擔憂有些地方政府會基于自身利益考慮而違反調控政策，中央政府也應當事先與各地政府充分溝通，詳細解釋調控的立場、原則及具體措施的適用，如剛性需求和改善型群體的保障、對投機投資型群體的遏制，而不能等到地方政府大面積試探，才以選擇性的默認或封殺來顯示調控的權威。這里的關鍵也是要落到實處，必須以立法明確并由人民代表大會監督。最后，從長遠和根本看，調控措施的合法性和合理性判斷終究要與調控的效力相綁定，不合法、不合理的調控措施，應當禁止并退出。而這一判斷權，最理想的歸屬應該是最高人民法院，也就是調控的司法審查。包括地方政府在內的利益相關者均有權向最高人民法院申訴。在審查標準上，應當允許調控者以“商業判斷規則”為自己的調控行為作出解釋或辯解，審查結果則是責令停止或修正特定措施。司法審查能夠對房地產調控等政府公共管理行為是否具有合法性和合理性作出獨立而權威的裁判，從而糾正錯誤，約束專斷調控，減少社會成本，凝聚社會共識。如果在現有司法條件下尚不可行，全國人民代表大會及其常務委員會的審查、質詢和監督機制也可作為制度予以替代。

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