消費者協會組織變革路徑探析

陳金先

內容摘要：在我國市場化經濟體制逐漸成熟和政府管理職能由“全能政府”向“服務政府”發生轉變的時代背景下，社會非營利組織的改革也應同步進行，諸如消費者協會等非營利組織的變革對于穩定我國社會和諧局面和促進公平平等權利建設具有重要意義。文章從非營利組織變革的內涵出發，在分析我國消費者協會改革歷程及組織變革動因的基礎上，提出了有針對性的改革路徑方案，希望能夠對新時期消費者協會組織變革以及更加充分的保護消費者利益提供參考。

關鍵詞：消費者協會 非營利 組織變革

非營利組織內涵及我國消費者協會改革歷程

（一）非營利組織內涵

非營利組織屬于舶來詞，是英文NPO（Non-Profit Organization）的翻譯名稱，泛指這樣一種民間組織，即以公益性和社會服務性為組織建設宗旨，不進行營利活動。非營利組織也成為“第三部門”（The Third Sector），是與政府部門（第一部門）和企業部門（第二部門）一道影響社會的主要力量。美國管理經濟學界著名學者Lest Salamon分別以“民間性、非營利性、自愿性、正規性、自治性以及公共服務性”對非營利組織的特點范圍進行了界定，此六點特征構成了非營利組織的必要條件，被理論界和實踐界所公認。

非營利組織變革是指非營利組織主體對自身組織結構和運行機制進行的有計劃調整，目的是面對外界環境變化和內部運行摩擦時具備更高的適應與生存發展能力。我國學者敖雙紅（2008）對非營利組織的改革進行了如下定義：

非營利組織變革是指在行為科學和相關管理方法指導下的組織系統性調整與革新，變革對象包括組織權力機構、溝通渠道、社會角色、運行規模、與其他組織關系、組織內成員工作態度、行為觀念以及合作精神等方面，通過變革而達到組織在適應內外環境、社會任務以及運作效能等方面的提升。

（二）我國消費者協會的改革歷程

作為我國社會分工環境下最為典型的非營利組織之一，消費者協會是經國務院批準的半官方性質社會團體，以保護消費者權益和監督社會商品、服務質量為己任。為便于分析消費者協會的變革動因，回顧其自建立之初所經歷的發展階段具有重要意義。

1.1981-1987年，循例國際制度而初始創立的階段。1981年，“亞太經社會”ESCAP（Economic and Social Commission for Asia and the Pacific）于泰國城市曼谷主持召開了關于消費者權益保護問題的國際研討會，我國派出國家商檢局（現國家質檢總局）主要領導列席會議，此次會議后，商檢局呈送的會議報告得到國務院高度重視，并于1984年批準成立中國消費者協會，國家工商總局、商檢局以及標準局（現國家標準化管理委員會）為其主要指導部門，消費者協會辦公地點設在北京，三年以后，中國消費者協會正式成為國際消費者聯盟組織IOCU（International Organization of Consumers Unions）會員。

2.1988-2002年，相關法律和行政規章制度逐步建設階段。1993年10月31日，以《消費者權益保護法》的誕生為標志，我國消費者權益保護工作有了真正意義上的法律基礎，從此，我國進入消費者權益保護法治時代。中國消費者協會為這部法律的出臺做出了重要貢獻，并在隨后不斷參與建設地方性消費者權益保護法規，配合相關部門制訂和出臺單項管理辦法，二十年來參與制訂各種辦法和規章近1000個。2013年10月25日，十二屆全國人大常委會第五次會議經表決通過了關于修改消費者權益保護法的決定，這是該法頒布近20年來的首次大修，新法將于2014年3月15起施行。

3.2003年至今，全國各地試點改革階段。自2003年至今是我國各地消費者協會試點變革的探索階段，消費者協會目前處于改革的十字路口，政府和民間共有兩種不同的變革方案，一是將消費者協會作為我國各級政府的下屬行政機關，實行“去民間化”；二是保持消費者協會的公益社團組織法律地位，繼續調動和發揮民間力量在消費者維權方面的作用。2007年，中國消費者協會全面獲得了中央財政的撥款支持，“吃皇糧”對于公益非營利組織的職能影響效果還有待評估。應該說，目前的兩種變革方案各有利弊，無論是政府主導型建設方向，還是民間公益組織建設方向，我國各地的消費者協會都不能將公益性與非營利性本質丟棄。

我國消費者協會組織變革的動因探析

我國學者錢玉文（2011）指出了組織變革過程中的動因研究重要性，他認為組織變革可以歸于內部和外部兩種動因，其中環境對組織的壓力構成外部動因，技術體系和組織模式之間的摩擦構成內部動因。他同時分析了組織變革的雙向動力因素，認為物質型變革動力可以促進組織運作系統方面的進步，而精神層面的變革動力對于維持內部成員變革積極性和刺激變革欲望發揮重要作用。

（一）消費者協會組織變革內在動因

我國消費者協會變革的主要內在動因是現行運行體制方面存在的缺陷，消費者協會的非營利特征甚至因此而受到削弱，失去公益性的消費者協會顯然不具備繼續存在的價值。現行運行體制方面的缺陷主要包括以下兩個方面：

一是消費者協會因非營利性和公益性而缺乏科學管理意識，高素質人才得不到引進。我國消費者協會目前的管理成員來源主要是政府離退休人員和精簡人員，無論是創新能力還是管理水平都較低，固定的人才引進渠道長期得不到構建。此外，非營利性造成的利潤考核機制缺失也使得其內部員工工作懈怠，職能意識和責任意識都較為缺乏，低報酬水平造成專業人才不愿意前往工作的現象。資金不足是消費者協會長期存在的問題，管理費用和辦公費用的缺乏使得地方性消費者協會向政府和企業尋求資金支持成為常態化現象。在專業人才引進機制和激勵機制未能建設完全的情況下，消費者協會很難實現科學管理。

二是消費者協會工作人員尋租現象突出，協會自然屬性決定了其較高的腐敗發生率。消費者協會工作人員依靠其掌握的社會資源而幫助不良商家遮蓋負面信息的現象，可以用信息經濟學中的“逆向選擇”和“道德風險”理論來進行解釋，因為在制度不完善和管理盲區存在的條件下，“社會人”都存在利用公共資源來滿足私欲的可能性。我國消費者協會建立時間并不算晚，然而其制度化建設、自律機制建設以及監督體系建設的發展都較為緩慢，因此形成了消費者協會管理流于形式以及成為商家“代言人”的現象，這種組織公益性和內部人員尋租之間的矛盾造成消費者協會在政府和企業之間的尷尬定位。endprint

（二）消費者協會組織變革外在動因

消費者協會組織變革的外在動因主要是我國不斷發展完善的商品經濟環境和市場化機制，非營利性組織要適應市場機制對于資源配置和組織運行效率的要求。作為消費者權益保護組織，消費者協會面對日益理性的本土消費者和逐漸發達的商品市場要做到組織深度和廣度的同步提升，理清協會的組織歸屬關系，積極利用法律法規條款來處理消費者的維權申訴，協助有關部門共同制裁不良企業。在一定程度上，外在動因的自發調節機制相比內在動因在激勵消費者協會和其他非營利性組織變革過程中具有更為明顯的功效。

人才管理、法制建設、獨立公信和指導性建設變革路徑

（一）從現代管理科學理論出發，吸收和引進專業管理人才

我國消費者協會變革的第一步就是裁撤冗員和提升工作人員管理水平，堅持“高級人才負責高級管理”的用人思想，加強消費者協會內部各部門間的協調工作，建立工作激勵機制來發掘員工潛能，從豐富協會資金來源渠道和建立“協會-企業”之間的“雙向利益隔離帶”出發，在留住高素質人才的同時，有效治理協會工作人員的尋租和腐敗現象，發揮其公益性和保障消費者利益的本質作用。

在此方面，地方性消費者協會中表現較為突出的是我國上海市，上海消費者協會領先全國進行了協會的改組工作，豐富了參與協會共建的政府部門數量，建立了較為有效的腐敗處理機制和人才培養機制，從而使得消費者協會呈現出更高的工作效率和商品質量監督管理水平。

（二）以《消費者權益保護法》作為主要參考法系，建設和完善配套性法律法規

目前，我國消費者協會普遍存在內部運作紊亂和非透明性的發展特征，無論是相關的決策制定還是經費收支都缺乏可參考的規章細則。因此，在《消費者權益保護法》沒有涉及到的工作指導區域內，消費者協會和相關部門要有針對性的建立完善配套性法律法規，在新形勢下，以《消費者權益保護法》作為組織工作的主要參考法系，以地方性和專門性指導辦法作為輔助參考法系，保證消費者權益保護規則體系的完整性和全面性。

江蘇省消費者協會已經在建設消費者權益保護輔助法系方面做出了探索，以多種《條例》和《實施辦法》的形式細化了對于商家制裁、消費者精神損失賠償、醫療糾紛、行業壟斷鑒定以及房屋買賣糾紛等方面的規定，增強了消費者協會的社會公益性和維權力量，不斷補充完善協會現行工作體制下的法律制度性殘缺。

（三）促進消費者協會公信力和獨立性建設，保持其公正形象

消費者協會保持公信力的前提一定是處事公正和相對獨立，這里的獨立性面向兩個主體對象，其一是協會和企業之間保持獨立，其二是協會和政府之間保持獨立，前者可以最大限度的降低消費者協會的尋租動機，后者可以避免消費者協會這樣的非營利組織淪為政府附庸。我國上海市消費者協會進行的獨立性建設工作具有較強的推廣意義，其在消費指導宣傳部和社會監督部之外又建立了“88315”消費者投訴熱線電話，消費者投訴中心與工商局之間不存在歸屬關系，保證了較強的公正力和獨立性。

（四）消費者協會組織功能回歸指導消費者維權的本源，強化維權的司法威力

追蹤消費者協會在我國發展的歷史脈絡，其在教育和引導消費者增強法制意識和保護自身權利方面做出了貢獻不容忽略，每年的“315”晚會已經成為集中展示消費者維權工作進步的平臺。在商業化大潮下，消費者協會的行政官僚色彩日趨濃厚，因此，針對其對于消費者權利維護的本源性回歸應該構成下一個階段的核心任務，消費者協會政策的落腳點應該重新定位于消費者利益，監督對象重新鎖定為企業。

以廣東省為例，消費者協會探索出了基于司法救助維權的創新型工作模式，既增強了其社會監督權威性，又加強了自身與公安、檢查以及法院等司法部門的溝通聯系，通過協會和司法部門聯合稽查，相關維權案件的案件移交、證據提供、法院受理等工作都實現了密切聯動，辦案流程歸于標準化。同時，通過建立維權申訴“綠色通道”和提供專業化法律顧問咨詢服務，廣東消費者協會的工作效率實現了成倍的提升。

結論

消費者協會是保護消費者免受不良商家侵害的重要屏障，其工作效率高低和組織功能的完善與否直接關系到消費者群體的切身利益。目前的消費者協會組織機制已經顯示出了不適應飛速發展的市場經濟的特點，變革消費者協會組織和工作模式勢在必行。從長遠來看，突破人才、資金、制度等協會組織發展束縛對于保障我國居民消費水平、轉變經濟發展模式以及健全法治經濟環境都會產生深遠影響，加強多方面的消費者協會組織變革試點和探索工作具有積極意義，值得全社會做出共同努力。

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