把質量安全監管建成重要的社會治理體系

■文/張喜元

質量安全監管是社會治理體系的組成部分之一，涉及經濟社會多個產業眾多產品，各發達市場經濟國家都曾持續致力于完善質量安全治理體系：一方面有效減少這些風險對社會造成的負面影響、平衡各經濟主體的利益，即消費品安全管制和多元救濟；另一方面激發市場主體提高產品的質量水平、滿足國家經濟社會發展的需要，即質量促進政策和制度。

近年來，我國產品傷害危機受到輿論高度關注，嚴重挫傷消費信心，影響市場活動有序展開，加強社會治理體系建設，有必要全方位推進質量安全監管，使生產活動的市場秩序得以規范，社會治理體系構建完善，逐步完善我國的產品質量安全制度和法律。

十八屆三中全會《決定》明確提出，市場在資源配置中發揮決定性作用的改革方向，質量監管工作體制機制也需遵循這一要求進行改革，在調動市場主體積極性的同時，有力維護市場秩序和社會公共利益。考慮現代社會的特點和未來挑戰，應注重五個主要的治理思路的轉變。

（一）分清企業和政府的質量安全責任屬性。

質量安全問題引起社會輿論關注，需要政府更加重視質量安全監管，加快完善質量安全治理體系，改進政府質量綜合管理和質量安全保障工作，系統地、全面地促進產品、工程和服務的質量提升，但是政府質量安全監管職責也不宜沒有邊際。明確產品質量責任有利于促進產品生產者、銷售者、運輸者等改善和加強產品質量管理，落實產品責任有利于使企業的利潤追逐與社會公共利益趨同。產品質量安全與企業利潤對立統一，企業是產品質量安全的第一責任人，產品的生產經營者應確保產品質量標準或標識的符合性和產品無危害性等相關法律要求。政府部門的職責應是實施有利于保障質量安全的質量宏觀管理措施、消費品安全管制和質量發展基礎技術保障等，政府的責任為行政責任，監管部門對行政管理、監督管理行為負責。

《產品質量法》中公法和私法相融合，在同一部法律中規定政府質量促進、產品質量行政監督、產品瑕疵擔保責任和產品責任、消費者權益保護等制度，不利于厘清不同主體的責任屬性，不利于產品質量安全責任的歸責，不利于對質量違法企業構成明確而有力的約束。我國商品市場體制已經相對完善，企業質量意識和質量能力已經得到明顯提高，消費者的維權意識和維權能力也不可同日而語，應分別制定《消費品安全法》、《質量促進法》等法律來替代《產品質量法》。

在消費品安全監管上，通過制修訂法律，引入新的監管理念、方法和技術充實監管能力，加強對產品安全的監管力度。按照有利于發揮企業的質量安全主體作用調整產品安全監管制度，包括建成符合經濟社會和科技發展的強制性標準與推薦性標準體系、重大質量事故調查和報告制度、產品質量安全風險監控制度、產品傷害監測制度、一般缺陷產品管理協調制度等。

在質量促進工作上，產品質量監督主管部門已作出很多努力，積累了豐富的經驗，各級政府質量獎勵、質量安全教育、質量攻關等具體工作的制度、評價規范漸趨成熟，具備良好的立法條件。

（二）區分行政監管處罰和司法救濟賠償的額度限制。

雖然《侵權責任法》確立了生產者產品責任的嚴格責任原則，但是并未明確賠償標準；《產品質量法》和《消費者權益保護法》均未能對行政監督的行政處罰金額和消費者請求損害賠償金額的額度限制區別對待，雖然有維護生產企業和實體經濟不承受過重的產品質量安全責任負擔和經營沖擊的考慮，但不利于消費者自主維權。

由于一般消費品本身的價值通常并不高，以貨值金額為基準從30%到3倍，違法所得10倍以下或50萬元以下，對于政府監管部門查處大批量非法商品時可能是合理的經濟處罰額度。但對于單個消費者的維權而言則顯然難以對非法生產經營者構成威懾。“打假運動”甚至出現職業“知假買假”的維權人士，通過購買相當數量的假冒偽劣商品才能索取相對可觀的賠償以懲罰制售假冒偽劣商品的經營者。事實上，有些缺陷并非是同一批次、型號或者類別產品中普遍存在的，例如：難以通過統計檢驗發現的小比例產品和生產制造的偶然性缺陷，如果依然按照已有的兩部消費者法律主張損害賠償，考慮到通常高達數千的檢測費用、上萬的律師服務費用以及訴訟程序的誤工損失等，賠償的金額可能往往難以與維權成本相抵，受害人難以獲得合理的救濟，容易形成社會不公平的意識。

歐共體1985年《產品責任指令》第16條規定造成死亡或人身損害的可以要求賠償不低于7000萬歐洲貨幣單位。德國《產品責任法》第10條規定造成死亡或人身損害的最高賠償額是8500萬歐元。為降低高額賠償對企業生產經營造成過大沖擊，可以推行產品責任保險賠付機制，使產品責任風險事故與保險費率掛鉤。據統計，美國的產品責任險已經占到整個財險投保的一半，歐盟國家占到30%以上。

（三）政府監管應為企業留下發揮主體作用必要的空間。

發達市場經濟國家都是以產品安全與否為侵權責任或管制的依據，并不以產品是否符合標準為唯一判定依據，因而生產者應自覺參與和推動標準化活動，避免不適宜的標準對自身的生產經營構成不必要的誤導，否則就應承擔其作為經濟主體的責任。生產經營者不但有遵守既有的法律法規和技術標準的義務，而且應當注意標準的可靠性、時效性。發達市場經濟國家質量安全管制機構通常制定性能標準而非設計標準，以便給生產者最大的靈活性；若自愿性標準能夠達到產品安全監管目標則無需監管機構重新制定，自愿性標準一旦被技術法規所引用則具有了強制性作用。

由于圍繞企業主體地位開展市場監管，即便接受產品安全管制，生產者等企業也被要求發揮主體作用并承擔主體責任。例如：美國萊文訴惠氏公司案中，美國最高法院認為被告惠氏公司更有責任注意藥物上市后出現的風險、分析原因并加強藥品警示，并不能因FDA的原始批準使得惠氏公司獲得產品責任豁免權，因為即使是相對專業的監管機構也難以知曉市場上所有產品的安全性，而FDA的“待批實施變更”規則（允許藥品制造商在得到FDA預先的批準前改變其產品標簽以增加或加強產品的警示，只要其事后提交修改的警示以供審查或批準即可）已經為企業主動作為保留了必要的空間。

（四）第三方檢驗檢測認證機構應獨立公正。

產品的各項質量性能并非都能夠直接、即時知曉，賣方與買方之間存在信息不對稱，可能導致雙方難以互信和市場失靈。有社會公信力的社會中介機構提供資質認定、產品質量檢驗和認證評價等，有重要的區分價值，可以改善“檸檬市場”的效率，持續促進質量改進。

為保證第三方檢驗監測認證機構能夠獨立、公正地提供具備社會公信力的證書，不僅需要著力推行政事分開、事企分開和管辦分離的改革，還應建立起反映社會多元利益的理事會法人治理機構，在確保檢驗檢測認證機構法人自主權的同時，明確非營利性屬性并構建有效的內部監督機制。美國著名的安全測試和鑒定機構U L，是一個由安全專家、消費者、政府官員、教育界、律師界、金融界、公用事業、保險業及標準部門等領域的代表組成的理事會管理，目前共有15名理事。

（五）風險信息溝通和消費者教育。

產品風險溝通及消費者教育不僅相對較快并以相對較低的成本有針對性地影響市場，彌補通過直接指令或控制型監管難以完全禁止的違規行為造成的安全監管漏洞，有助于在購買環節形成間接的質量倒逼機制，逐漸改善產品質量和產品安全水平，而且有利于向社會傳達善意和營造信任，減輕政府監管部門輿論壓力。產品安全是生產者決策和使用者行為交互影響的結果，不應僅僅簡單地被視為一種基于技術方法的工程控制事務，消費者行為通常在決定某一具體產品的安全水平中同樣扮演重要角色。如果消費者沒有充分認識到安全機制的效果，過度相信安全機制的作用，或過度估計了危險、高度注意某些小概率事件，均會導致不必要的誤導，導致消費者做出實質上并非最優的行為模式，甚至誘導相關危險，產生偏頗的社會意識。

日本的消費者教育在各國中較為突出。在消費者問題大量出現后，日本政府認識到消費者保護和消費教育的重要性，制定了一系列法律和政策推進消費者教育，其中學校教育是尤為重要的舉措，2012年還專門制定《消費者教育促進法》明確規定政府有義務采取激勵措施來促進消費、生活質量的提升。

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幾個質量安全監管創新制度設計

結合發達市場經濟國家質量綜合管理政策、消費品安全監管和國內近年來的制度創新試點情況，簡要介紹我國正在探索中的一些質量安全監管工作模式、制度設計。

產品質量安全風險監控制度

由于人們對政府部門制定國家標準和行業標準等在保障人身、財產安全上有很高的期待，在出現質量安全事件時社會往往針對標準發難，標準中立性和時效性受到質疑，進而對政府構成輿論壓力，影響社會安定。國內標準未規定、國內外標準不一致或者在一定程度上存在的行業“潛規則”等問題日益受到媒體關注。缺陷產品對行為人的人身、財產安全構成威脅，國家標準、行業標準是產品“缺陷”一種并列判據，違反技術標準與否往往對于判定侵權責任中損害行為的違法性有著重要的作用。但標準是綜合多種因素而制定的，并不以產品無危險性或具有安全性為唯一考慮，且有些標準是多年前制修定的，按照現行法律的規定無疑會令某些具有不合理危險卻符合法定標準的產品的受害人難以獲得賠償，行政執法部門也缺乏充分的法律依據依法主動作為。

我國已經開始探索建立健全質量安全風險管理體系。2009年，上海市質監局引入風險管理理念，率先成立上海市產品質量安全評估研究中心，重點圍繞關系民生、安全以及人民群眾、媒體輿論關注的熱點產品，開展產品質量安全風險監測，組織專家對產品中的危害因素和可能造成的危害進行評估，從產品的風險源、標準現狀、風險監測情況和防護措施4個方面發布相關信息，提出和實施風險處置措施，督促企業提高產品質量安全水平，從源頭上防范產品質量安全風險，推動產品質量安全風險的早發現、早預警、早控制。2013年7月，上海市質監局召開新聞發布會，首次對外發布兒童服裝拉帶、繩索及塑料玩具中增塑劑的質量安全風險預警，至2014年5月已累計發布超過十項產品質量安全風險預警，撰寫、報送了數百項產品質量安全信息。“國家質檢總局產品質量安全風險監測中心”于2011年1日正式成立，全國產品質量安全風險監測協作網于2012年2月開始啟動，至2012年底已有73家產品質量安全風險監測機構、省級質檢院所、國家質檢中心等技術機構加入，探索產品質量安全監管模式由善于“事后監督”向重視“事前預防”轉變。產品質量安全風險監控制度，包括風險信息監控范圍、采集方式、建設資金保障等，尚需正式立法加以確立。

產品傷害監測制度

作為質量強市的一項創新考核項目，全國多個省市開始探索產品傷害監測制度。上海市質監局自2013年起加快推進社區產品傷害監測點，2014年推進醫療機構產品傷害監測系統建設，以逐步構建起一套符合社會實際的質量信息監測指標體系。

來自產品使用者的質量安全事故信息經過廣泛采集監測、調查分析和研究，有利于發掘典型案例、準確捕捉有價值的產品傷害信息，及時發出產品傷害預警，為政府部門、行業組織及企業等制定防范措施、彌補監管漏洞、適時制修訂監管法律法規提供有力依據，指導生產者改進技術和工藝，避免區域性、行業性、系統性質量安全風險。美國、英國和日本都通過采集一定樣本的醫院急診室的產品傷害數據來估計全國的產品安全情勢，并由內設機構或委托技術機構從事產品傷害的監測、調查和研究。監測網絡的醫療機構的信息采集報送義務、信息化建設規范等需通過立法推動確立相關法律要求。

一般缺陷產品管理協調制度

2004年9月國家質檢總局缺陷產品管理中心成立，重點開展全國的缺陷汽車等召回管理。上海市在2006年以地方法規形式頒布《上海市缺陷食品召回管理規定》，2008年上海市質監局在全國省級質監部門中第一個組建缺陷產品管理中心，2012年《上海市產品質量條例》明確了缺陷產品的生產者采取警示、召回等補救措施并向質量技術監督部門報告的義務，但沒有進一步確立政府監管缺陷產品召回的職權。

建議立法確立對于一般缺陷產品（汽車、食品、藥品除外）管理協調制度，由質監部門聯合公安、建設等主管部門定期召開聯席會議，建立產品質量安全風險報告系統，設計企業主動誠實上報質量安全事故風險的制度與機制，對未按要求建立產品追溯系統、未按規定上報缺陷產品信息的生產者、銷售者給予嚴厲處罰。