關(guān)于貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧工作方式的路徑選擇

劉海峰

碧流臺(tái)鎮(zhèn)位于赤峰市巴林左旗北部，距旗政府所在地42公里，總面積790平方公里。總戶數(shù)16108戶，總?cè)丝?1237人（其中貧困人口9783人），下轄21個(gè)行政村，97個(gè)自然村。全鎮(zhèn)共有草牧場(chǎng)面積77萬畝，林地面積48.2萬畝，耕地面積22.5萬畝，其中水澆地面積8萬畝。其自然條件及貧困情況極具代表性，研究碧流臺(tái)鎮(zhèn)在扶貧開發(fā)中所采取的做法，可以小見大，針對(duì)所有欠發(fā)達(dá)地區(qū)的扶貧工作方式進(jìn)行探討。

脫貧工作的難點(diǎn)

（一）基礎(chǔ)條件差。碧流臺(tái)鎮(zhèn)屬于偏遠(yuǎn)山區(qū)，不具備區(qū)位優(yōu)勢(shì)，經(jīng)濟(jì)條件滯后，交通欠發(fā)達(dá)（村村通沒達(dá)到全部覆蓋，雨雪天氣，一些村根本無法進(jìn)出），造成地區(qū)產(chǎn)品在市場(chǎng)中不具備競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。碧流臺(tái)鎮(zhèn)土地大部分為山坡地，水資源匱乏，存在“望天收”現(xiàn)象。群眾因病、因?qū)W、因?yàn)?zāi)返貧現(xiàn)象突出。

（二）貧困戶界定難。一是有些農(nóng)戶很難根據(jù)居住和生活條件來界定是否貧困。二是有的老人省吃儉用把一生積蓄全部用到子女身上，但是子女不養(yǎng)老已成為社會(huì)普遍，致使老人返貧，將老人生活負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給政府。三是人均純收入很難界定，只能靠村干部、評(píng)議小組估算，這樣在某些程度上會(huì)造成不公平，人緣好、會(huì)辦事的會(huì)被優(yōu)先考慮，有些真正的貧困戶卻評(píng)不上。

（三）群眾思想僵化滯后。在當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，群眾思想認(rèn)識(shí)不高，還存在單打獨(dú)斗思想，很難形成合力闖市場(chǎng)，造成抵御風(fēng)險(xiǎn)能力差。群眾等、靠、要思想嚴(yán)重，群眾在遇到困難時(shí)多是等政策、靠政府、要扶持，內(nèi)生動(dòng)力不足。

（四）鎮(zhèn)、村組織有限權(quán)力無限責(zé)任，權(quán)責(zé)錯(cuò)位。鎮(zhèn)級(jí)政府職能空殼化，鎮(zhèn)級(jí)有職權(quán)的站所大多實(shí)行條管，責(zé)任大、權(quán)力小，統(tǒng)籌難度大。鎮(zhèn)村組織公信力下降，組織群眾干事創(chuàng)業(yè)困難，貧困群眾對(duì)政府組織實(shí)施的項(xiàng)目責(zé)任感不強(qiáng)，缺乏對(duì)這些項(xiàng)目進(jìn)行后續(xù)管理和維護(hù)的積極性，造成了扶貧行為的短期性和扶貧資源的浪費(fèi)。

脫貧工作的嘗試

為盡快帶領(lǐng)群眾脫貧致富，2012年，碧流臺(tái)鎮(zhèn)積極探索形成了“放大倍數(shù)、有償使用、互助聯(lián)保、滾動(dòng)發(fā)展”的扶貧開發(fā)項(xiàng)目新模式，即“杠桿式”扶貧模式。并率先在四方城村開展試點(diǎn)，由于該村基礎(chǔ)薄弱，水澆地面積少，加之農(nóng)牧民市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)不強(qiáng)、觀念保守等原因，始終未能擺脫貧困，全村有貧困戶374戶、1124口人。2011年農(nóng)牧民人均純收入僅3600元。通過與巴林左旗農(nóng)業(yè)銀行合作，將130萬元整村推進(jìn)扶貧資金作為風(fēng)險(xiǎn)保證金存入銀行（其余20萬元根據(jù)群眾要求打配兩眼機(jī)電井），撬動(dòng)農(nóng)業(yè)銀行700萬元支農(nóng)貸款，扶持全村具備產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力的259戶扶貧對(duì)象，發(fā)展以肉羊養(yǎng)殖為主的種養(yǎng)業(yè)。“杠桿式”扶貧有效破解了傳統(tǒng)扶貧方式平均分配扶貧資金、一次吃光分凈、難以形成扶貧產(chǎn)業(yè)等問題，以3—5戶互助聯(lián)保方式在保證扶貧資金安全前提下，每戶可貸2—5萬元不等，變無償為有償，激發(fā)了群眾內(nèi)生動(dòng)力。在“杠桿式”扶貧的帶動(dòng)下，四方城村肉羊產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，實(shí)現(xiàn)當(dāng)年實(shí)施、當(dāng)年脫貧的目標(biāo)。肉羊存欄數(shù)由2012年初的0.6萬只發(fā)展到現(xiàn)在4萬多只，肉羊產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為四方城村脫貧致富的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，通過項(xiàng)目發(fā)展養(yǎng)羊的貧困戶到2012年戶均純收入達(dá)到2萬元以上，2013年底人均純收入達(dá)到1萬元以上，如今四方城村已成為巴林左旗遠(yuǎn)近聞名的肉羊養(yǎng)殖專業(yè)村。

田國(guó)學(xué)，今年53歲，家中有三口人因病因?qū)W致貧。2012年5月他通過“杠桿式”方式，向農(nóng)業(yè)銀行借得貸款3萬元，再加上向個(gè)人借的2萬元，共計(jì)籌集了5萬元，購入32只小尾寒羊，絨山羊12只。由于自己種地，飼草料能夠自給自足，年末，他家的羊存欄就達(dá)到了132只。到2013年3月份，存欄就達(dá)到了200多只。2013年4月份，出欄了80余只，收入現(xiàn)金9萬元。到11月末又存欄293只，年末又出欄羔羊100只，收入現(xiàn)金10萬元。這時(shí)家里還存欄193只，折合現(xiàn)金20萬元。這一年多來，他共計(jì)用于購入飼草料的開支為5萬元，純收入達(dá)14萬元。如今家里還存欄200多只。月純收入近2萬元。2013年年底，他還清了家里所有的欠款。

閆玉和，今年61歲，家中現(xiàn)在有2口人，因病致貧。2012年5月份閆玉和拿到了4萬元的項(xiàng)目資金，在村子附近買了30只小尾寒羊，在自己的地里開始種植玉米和青貯來降低一些養(yǎng)殖成本，飼草料全部自給自足。2012年6月份他的羊存欄50余只。因小尾寒羊產(chǎn)羔率高，黑頭種公羊改良肉質(zhì)，市場(chǎng)效果看好，到11月末，就存欄118只，年末出欄羔羊30只，收入近2.5萬元，還存欄88只羊。2013年11月份，他家的羊存欄達(dá)到300只，飼草料已經(jīng)不能自給自足，投入成本近9萬元，購買了飼草料。月末出欄160只，收入現(xiàn)金19萬元，扣除飼草料成本，結(jié)余10萬元，家里還有存欄羊140只，折合人民幣18萬元，月純收入1.7萬元。

這一扶貧模式有四個(gè)特點(diǎn)：一是貸款周期長(zhǎng)，辦一次借款手續(xù)貸款使用三年，三年內(nèi)隨用隨取，不需要時(shí)可隨時(shí)還款，利息終止，這是保證貧困戶脫貧的源動(dòng)力。二是額度適中，根據(jù)扶貧戶需求每戶可貸2-5萬元不等。三是成本低，服務(wù)便捷，旗農(nóng)行執(zhí)行國(guó)家利率（目前農(nóng)行年利率為7.5%），業(yè)務(wù)人員上門辦理貸款，降低了貸款成本。四是經(jīng)濟(jì)效益明顯，農(nóng)牧戶用多胎多羔的小尾寒羊做基礎(chǔ)母羊，用西烏珠穆沁黑頭羊雜交改善肉質(zhì)，按一個(gè)農(nóng)戶養(yǎng)殖30只小尾寒羊計(jì)算，每年至少產(chǎn)羔120只，出欄后每只羔利潤(rùn)在500元左右，年收入在6萬元左右（未扣除人工成本）。

四點(diǎn)成效：一是激發(fā)了群眾內(nèi)生動(dòng)力。傳統(tǒng)扶貧方式貧困戶缺乏群眾的主動(dòng)性和積極性，貧困戶等靠要思想嚴(yán)重，“杠桿式”扶貧在撬動(dòng)發(fā)展產(chǎn)業(yè)所需資金支持的同時(shí)，也撬動(dòng)群眾的思想觀念發(fā)生了深刻變革，利息低、周期長(zhǎng)，產(chǎn)業(yè)可以鞏固，群眾敢貸款、敢發(fā)展。這種扶貧方式，極大地調(diào)動(dòng)了貧困戶增收致富的積極性，激發(fā)了群眾自力更生、創(chuàng)業(yè)致富的信心和希望，由“要我脫貧”到“我要脫貧”，實(shí)現(xiàn)了由被動(dòng)脫貧到主動(dòng)脫貧的根本性轉(zhuǎn)變。二是推動(dòng)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展。選準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)，抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，走對(duì)路子，產(chǎn)業(yè)就能得到健康快速發(fā)展。在扶貧項(xiàng)目的帶動(dòng)下，四方城村肉羊存欄數(shù)由2012年初的6000只快速增加到現(xiàn)在的4萬多只，肉羊產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為四方城村脫貧致富的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，通過項(xiàng)目發(fā)展養(yǎng)羊的貧困戶到去年年底戶均純收入都在2萬元以上，貧困戶利用扶貧項(xiàng)目的“翻身錢”真正實(shí)現(xiàn)翻身，整村推進(jìn)項(xiàng)目被廣大群眾喜稱為脫貧致富的“搖錢樹”。三是促進(jìn)了社會(huì)和諧。“杠桿式”扶貧方式是對(duì)基層組織建設(shè)水平的檢驗(yàn)，村“兩委”班子引領(lǐng)群眾致富能力如何直接決定項(xiàng)目的成敗。充分尊重民意、群眾廣泛參與和民主推進(jìn)方式，相信群眾、依靠群眾、發(fā)動(dòng)群眾，充分調(diào)動(dòng)了群眾參與的積極性，推動(dòng)項(xiàng)目順利實(shí)施，進(jìn)一步密切黨群干群關(guān)系，增強(qiáng)基層黨組織的戰(zhàn)斗力和凝聚力，促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)。到目前已有20多戶舉家常年外出打工的戶聽說村里搞“杠桿式”扶貧，陸續(xù)回村通過項(xiàng)目支持發(fā)展產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)安居樂業(yè)。四是探索出了做好新形勢(shì)下扶貧工作的新模式。“杠桿式”扶貧放大了資金使用效益，起到“四兩拔千斤”的杠桿作用，有效解決了貧困戶脫貧致富啟動(dòng)資金不足這個(gè)關(guān)鍵難題，變輸血式扶貧為造血式扶貧，變短期性扶貧為長(zhǎng)效性扶貧。“杠桿式”扶貧模式對(duì)今后開展扶貧工作、“三農(nóng)”工作、財(cái)政資金使用等方面都有一定的借鑒意義。

碧流臺(tái)鎮(zhèn)四方城村在尊重群眾意愿的前提下，實(shí)行協(xié)會(huì)化管理和互助式發(fā)展，實(shí)現(xiàn)貧困戶幫扶覆蓋。以實(shí)施“杠桿式”扶貧項(xiàng)目為基礎(chǔ)，大力發(fā)展肉羊產(chǎn)業(yè)，形成完備的產(chǎn)業(yè)支撐體系，在經(jīng)營(yíng)上采取“基地﹢龍頭企業(yè)﹢合作社﹢農(nóng)戶”的市場(chǎng)化運(yùn)作方式，飼草料加工儲(chǔ)備、屠宰加工、活羊交易等全部市場(chǎng)化操作，金融機(jī)構(gòu)提供資金支持，養(yǎng)殖戶通過合伙、合作社、股份合作社等方式進(jìn)駐小區(qū)發(fā)展規(guī)模養(yǎng)殖。產(chǎn)業(yè)發(fā)展走“農(nóng)戶繁育、集中育肥、工廠加工、四季出欄”的路子，打造種、養(yǎng)、加一體化，產(chǎn)、供、銷一條龍的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局使產(chǎn)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展，保證農(nóng)民穩(wěn)定增收致富。2014年緊緊抓住自治區(qū)推進(jìn)“十個(gè)全覆蓋”工程的契機(jī)，通過整合生態(tài)移民、風(fēng)沙源治理及民生工程等各類項(xiàng)目資金近1億元，按照“新農(nóng)村、新機(jī)制，新生產(chǎn)、新生活”的思路正在著手建設(shè)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)型新農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)“杠桿式”脫貧、新農(nóng)村致富的目標(biāo)。

脫貧工作的創(chuàng)新

（一）建立扶貧長(zhǎng)效機(jī)制，確保產(chǎn)業(yè)發(fā)展可持續(xù)。扶貧的重點(diǎn)是選準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)，因地、因戶制宜，不同條件選擇不同產(chǎn)業(yè)，提高群眾抗風(fēng)險(xiǎn)能力。政府在其中要有所為有所不為，重點(diǎn)是做好科技服務(wù)、實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)，根據(jù)群眾需求為群眾當(dāng)好參謀助手。科學(xué)設(shè)定獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，通過以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方式調(diào)動(dòng)和激發(fā)群眾的內(nèi)源動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)從輸血到造血、從“要我脫貧”到“我要脫貧”的轉(zhuǎn)變。

（二）用市場(chǎng)化手段助推扶貧工作。扶貧攻堅(jiān)不能只停留在依靠單一政府投入，“修路，建房，發(fā)救濟(jì)糧”的狀態(tài)，而應(yīng)該通過更積極的方式，為貧困戶找到一條切實(shí)可行的發(fā)展路子。借助市場(chǎng)化方式這個(gè)“外力”，從扶貧資金使用到產(chǎn)業(yè)發(fā)展全部市場(chǎng)化運(yùn)作，加上貧困戶自力更生、勤勞致富的“內(nèi)力”，形成有地方特色的支柱產(chǎn)業(yè)，這樣才能徹底擺脫貧困，走上可持續(xù)發(fā)展的道路。

（三）扶貧工作要形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制，要打“組合拳”。部門聯(lián)合、資金整合是做好建設(shè)扶貧工作的關(guān)鍵。扶貧工作是一項(xiàng)社會(huì)系統(tǒng)工程，只有各部門通力協(xié)作，各類資金進(jìn)行捆綁與整合，科學(xué)統(tǒng)籌，集中使用，改變以往扶貧工作各部門各自為戰(zhàn)、單打獨(dú)斗的做法，同時(shí)，扶貧工作要突出重點(diǎn)，發(fā)揮典型示范作用，不能使扶貧資金成為哪痛抹哪的“萬金油”，堅(jiān)決杜絕分散使用和平均分配。

（四）采取民主方式確定貧困戶。科學(xué)界定貧困戶是開展精準(zhǔn)扶貧的基礎(chǔ)，對(duì)扶貧工作起著至關(guān)重要的作用。貧困戶評(píng)定要充分尊重群眾意見，讓群眾廣泛參與。首先，組建民主評(píng)議小組“評(píng)委”庫。村“兩委”成員、村民代表除外，以各村民小組為單位推薦本組威信高、正義感強(qiáng)的老黨員、老干部，“兩代表一委員”，群眾中堅(jiān)持公平公正、有議事能力并長(zhǎng)期在家的群眾，全村組建一個(gè)評(píng)議小組“評(píng)委”庫，開展評(píng)議前，在村“兩委”成員監(jiān)督下，由村民代表臨時(shí)從評(píng)議小組“評(píng)委”庫中隨機(jī)抽取組成村民主評(píng)議小組，指定村支部書記擔(dān)任組長(zhǎng)，評(píng)議小組成員要在15人以上單數(shù)。評(píng)議小組開展評(píng)議時(shí)，鎮(zhèn)工作隊(duì)、村“兩委”成員、村民代表負(fù)責(zé)監(jiān)督，評(píng)出貧困戶初步名單及時(shí)在村內(nèi)顯要位置公示，對(duì)有異議的，由評(píng)議小組實(shí)地入戶對(duì)比，民主表決確定后再進(jìn)行公示，最終無異議后確定貧困戶正式名單。

（五）深化改革現(xiàn)行的體制、機(jī)制。應(yīng)賦予鎮(zhèn)級(jí)相應(yīng)的權(quán)利，權(quán)責(zé)統(tǒng)一。把權(quán)力下放到鎮(zhèn)、到村，要堅(jiān)持群眾路線，充分相信群眾、依靠群眾，讓群眾的事群眾辦，讓群眾真正說得算，最大限度減少部門干預(yù)、瞎指揮。