對公安派出所刑事和解的檢察監督

曾于生　錢國

[基本案情]2013年3月21日，王某與趙某因趙某家房屋翻建影響了王某家采光發生爭執并互毆，造成趙某輕傷。二人所在鎮公安派出所民警接到舉報后，在了解案發原因的基礎上組織雙方調解，由于趙某提出的賠償數額巨大，一直未能達成和解。后因辦案民警告之王某如不按照趙某提出的金額賠償，將對其刑事拘留并移送法院審判。王某被迫按要求賠償，并被處以治安拘留5天。

一、公安派出所刑事和解工作存在的問題

公安派出所在辦理輕微刑事案件中突出刑事和解工作，在化解矛盾糾紛、修復社會關系、維護社會穩定等方面發揮了積極作用。但由于我國的刑事和解制度起步較晚，缺乏系統性的指導，實踐中公安派出所存在如下問題亟需解決。

（一）違背當事人意愿，強迫進行和解

偵查人員或當事人出于某種目的，違背另一當事人的意愿，強迫進行和解，表面上是“和諧”了，實際上加深了彼此的仇恨。具體表現為：有的加害人為免于或減輕刑事處罰，利用自身的關系網結交偵查人員，強迫達成和解；有的被害人為獲取更多的利益，也會千方百計拉關系，通過偵查人員向加害人施加壓力，加害人出于對刑罰的恐懼，達成的賠償遠遠超出正常范圍；有的偵查人員基于辦案指標等功利性目的，對事實不清、證據不足的案件雙方當事人進行強制和解。在王某故意傷害案中，由于是強制和解，造成王某不服而上訪，未能達到刑事和解的實際效果，反而產生了負面影響。

（二）公安派出所“刑行交叉”，存在以罰代刑等不當執法行為

一是應立案追究刑事責任的輕微刑事案件，因達成和解協議而未予立案，而是轉為治安案件作出行政處罰。因我國公安機關同時具備行政執法和刑事偵查的二元權力結構模式，治安調解與刑事和解的邊界模糊、職能相混淆，公安派出所逃避刑事訴訟程序將應當立案的刑事案件作為治安案件處理，未予刑事立案。王某故意傷害案中，公安派出所未對該案刑事立案，最后因雙方和解，對王某僅作出治安處罰，屬于不恰當的執法行為。

二是已立案的輕微刑事案件，卻以已和解為由擅自作出撤案決定。經調查，公安派出所對已立案且達成刑事和解的輕微刑事案件絕大多數是以此種形式作出處理，依據是《公安機關辦理刑事案件的程序規定》第183條第2款規定的“情節顯著輕微、危害不大，不認為是犯罪的，應當撤銷案件”。筆者認為，以此作為公安派出所刑事和解案件撤案的法律依據是不正確的。主要原因：第一，刑事和解的前提是加害人的行為已構成犯罪并自愿認罪，并不是不構成犯罪。第二，根據我國法律規定，公安機關在偵查階段沒有案件實體處理權，其法定職能是案件偵查。《刑事訴訟法》第279條規定公安機關只享有建議權，并非擁有最終處斷權。

（三）因刑事和解而疏于調查取證

實踐中比較普遍的是公安派出所接到報案后，偵查人員首先不是全面迅速地調查取證，而是想如何以和解結案，逃避偵查責任。這種在基本事實和證據未調查、核實的情況下去促使和解的做法會使公安機關錯失調查取證的最佳時期，增加偵破案件的難度，一旦當事人未能達成和解協議或和解后反悔的，會導致案件因喪失時機而成為無法繼續偵查的疑案或難案，也可能會引發新的矛盾激化，使得被害人陷入“二次被害”的境地。從目的理性的角度考察之，證據充分、事實清楚是刑事和解成敗的關鍵因素，否則會形成雙方當事人的長久博弈，導致和解的失敗甚至矛盾的激化。[1]

（四）和解過程中滋生腐敗

刑事和解旨在犯罪發生后，經由調停人的幫助，使被害人與加害人直接商談、解決刑事糾紛；對于和解協議，由司法機關予以認可并作為對加害人刑事處分的依據。[2]因此，有些加害人為達到免于、減輕處罰或被害人為獲取更多利益，可能會向偵查人員行賄。偵查人員一旦在利益面前動搖，就會喪失其公正、公平的立場，利用手中的權力干涉一方當事人的意志，迫使達成和解協議。缺少外部監督的權力必然會導致腐敗。

二、確立檢察機關對公安派出所刑事和解監督的必要性

（一）保障司法權威性的現實需要

刑事和解制度在公安偵查階段得到了充分的運用和發展，但是并不規范，存在著強制和解、不當撤案等悖反現象，損害了法律的嚴肅性和權威性。保障司法的權威性，必須利用程序的規范目的與制度的剛性作用。修改后的《刑事訴訟法》規定了刑事和解的范圍、程序，彌補了刑事和解程序規范的缺失。同時，公安派出所直接面對廣大群眾從事執法工作，是人民群眾的依靠，是基層政權的重要支柱。這就迫切要求在公安派出所刑事和解過程中加強檢察機關對刑事和解的法律監督，確保司法的統一與權威。

（二）加強權力規制性的必然舉措

首先，刑事和解制度會產生“花錢買刑”、司法腐敗等消極影響。這種私權的濫用會對公權的正確及有效行使造成一定的侵害。對于公安機關來說，由于處于公私權力沖突的中心，難免會被虛假的表象所蒙蔽而被動做出錯誤的偵查終結結論。[3]其次，公安機關權力的特殊屬性，刑事偵查與行政執法邊界模糊。加害人或被害人在刑事和解過程中得到好處，公安機關把刑事案件當作治安案件降格處理。而檢察機關目前對行政執法監督缺少相關的途徑與方法。最后，權力是否會被濫用并不決定于法律賦予誰享有該權力，而在于權力的行使是否具有完善的監督制度。[4]為防止公安派出所行政執法權的異化與司法權的濫用，應當在刑事和解的過程中引入檢察監督予以約束與規制。

（三）維護社會穩定性的內在要求

美國學者約翰.R.戈姆指出，盡管刑事和解存在多種多樣的模式，但普遍的因素就是被害人與加害人之間自愿性的直接會面對話。刑事和解程序啟動的先決條件是被害人與加害人雙方的和解意愿。和解過程中，摻入強迫的因素，不僅僅會使得被害人陷入二次被害，而且會產生新的社會矛盾，甚至引發群體性事件。刑事和解案件在本質上都是社會主體之間因利益、價值觀等方面的不一致而形成的沖突、糾紛，如果得不到正確的解決，其內在積蓄的能量勢必通過某種途徑釋放。因此，檢察機關有必要對刑事和解進行審查監督，一方面防止強制和解引發新矛盾，另一方面保障被害人與加害人的合法權益。

三、確立檢察機關對公安派出所刑事和解監督的可行性

（一）憲法及相關法律為檢察機關監督公安派出所刑事和解提供了法律依據

我國《憲法》第129條規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。”檢察機關的法律監督是指運用國家權力，依照法定程序，檢查、督促和糾正法律實施過程中嚴懲違法的情況以維護國家法制的統一和法律正確實施的一項專門工作。[5]《刑事訴訟法》第8條規定：“人民檢察院依法對刑事訴訟實行法律監督。”同時在第五編第二章中對當事人和解的公訴案件進行專門的規定。也就是說，刑事和解過程本身屬于刑事訴訟的實施過程，應當受到人民檢察院的監督。《公安機關辦理刑事案件程序規定》第6條規定的“公安機關進行刑事訴訟，依法接受人民檢察院的法律監督”為檢察機關監督公安機關的刑事和解活動提供了更為具體的依據。

根據《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》第566條的規定，人民檢察院發現公安機關偵查活動中存在違法行為的，可以向公安機關提出糾正意見。《關于刑事立案監督有關問題的規定（試行）》賦予了檢察機關適當的調查取證權、通知撤案權等一系列權力。[6]公安機關的刑事和解過程，由于檢察機關的介入監督，促使程序和結果更加公正，這正是刑事和解與“私了”的區別。

（二）新時期檢察機關的改革為監督公安派出所刑事和解奠定了客觀基礎

近年來，全國檢察機關按照“檢察工作重心下移、檢力下沉，把法律監督延伸到廣大農村”的工作思路，統籌規劃，整體推進，扎實開展派駐鄉鎮檢察室工作，主動把法律監督的觸角伸向廣大農村。設立基層檢察室的主要目的之一是為了規范公安派出所刑事訴訟活動的行為，解決執法違法或執法質量不高等問題。從地緣的角度來看，基層檢察室派駐在鄉鎮、街道，方便了群眾申訴、控告、舉報，方便了檢察機關了解村情民意。檢察機關應當充分發揮基層檢察室扎根基層、貼近群眾的優勢，開展對公安派出所刑事偵查活動的監督。監督應從源頭入手，抓住基礎性、根本性的問題，可以采用糾正意見、檢察建議、立案監督等形式進行。

四、檢察機關對公安派出所刑事和解監督的設想

在兼顧公正與效益的基礎上，對監督公安派出所刑事和解進行科學而合理的設計，構建基層檢察院、基層檢察室一體化的監督模式，以基層檢察室為平臺，加強與完善對公安派出所刑事和解的法律監督工作機制。具體如下：

（一）建立刑事和解案件信息通報制度

基層檢察室與公安派出所建立刑事和解案件信息通報制度，通過案件信息的報備，使得基層檢察室能及時了解公安派出所刑事和解工作，以便法律監督工作及時有效的開展。實踐中，對于公安派出所何時報送刑事和解案件的信息存在著分歧：一種是雙方當事人有和解意愿時向檢察機關報備，檢察機關同步監督和解過程；另一種是在公安派出所作出處理之后進行報備。筆者比較贊同后一種的信息通報制度，因為基層檢察室的監督首先是對刑事偵查活動的監督，即對公安派出所作出刑事處理是否合法的監督；其次才是對和解協議的監督，即對特殊民事契約的監督。

（二）建立刑事和解案件監督審查制度

基層檢察室在收到公安派出所刑事和解案件報備材料后，應指定專人進行實質審查。首先是對公安派出所作出的刑事處理進行審查。對案件的定性是否適當是刑事和解開展的關鍵，和解案件超過法律規定范圍的，應當提出糾正意見。基層檢察室審查中，發現應當立案而未予立案的，應當要求公安派出所說明不立案理由，認為不立案理由不成立的，應當通知公安派出所立案；發現撤案不當的，應當向公安派出所提出糾正意見。其次是對當事人和解自愿性的審查。基層檢察室應當分別征求案件當事人的意見，查明和解是否自愿。如發現一方當事人受到暴力、威脅、欺騙或者其他非法手段強迫、引誘另一方當事人和解的，應當將線索移送公安派出所，并要求公安派出所將案件納入普通刑事訴訟程序。最后是對和解協議書的合理合法進行審查。基層檢察室在審查和解協議是否違反法律、法規、道德風尚和公共利益等的同時，也應當對和解協議的合理性進行審查，如賠償數額、加害人的支付能力等。

（三）建立刑事和解案件跟蹤檢查制度

基層檢察室指定的專人要動態掌握和解協議的履行情況，特別是加害人一方的經濟賠償履行情況以及其思想動態，防止發生新的沖突。基層檢察室應當與加害人所在村（居）民委員會、工作單位（在讀學校）以及親屬共同制定幫教計劃，并監督相關措施的落實，確保加害人能夠早日回歸社會。基層檢察室還應當對轄區內刑事和解的不訴人員建立幫教檔案，詳細記載幫教過程和幫教回訪情況。

（四）建立刑事和解案件救濟制度

基層檢察室在對公安派出所刑事和解案件進行監督時，一旦發現有不符合法律規定或和解雙方當事人真實意思的和解亂象發生，應向公安派出所提出檢察意見。必要時，可以向公安派出所提出糾正意見或檢察建議。當事人在刑事和解過程中，受到外力強迫和解，向檢察機關控告、舉報的，基層檢察室在受理后應及時審查。對于一方反悔的，鑒于其違反了刑事和解的自愿原則，加害人行為的社會危害性并未消除或降低，應當建議公安派出所撤銷原決定，重新移送起訴。基層檢察室審查中發現公安派出所刑事和解過程中，辦案人員涉嫌職務犯罪的，應當將有關線索移送反貪、反瀆部門。王某傷害案中，基層檢察室受理后及時跟進審查，確實發現民警的不當執法與和解賠償金額超出正常范圍的問題，于是向該公安派出所發送《檢察建議書》，建議糾正不當執法行為。最后該和解協議撤銷，當事人在自愿、公平的基礎上重新協商簽訂，辦案民警被行政記過處分。

注釋：

[1]趙石麟：《公安刑事和解的正當性及其規則》，載《公安研究》2009年第5期。

[2]向朝陽、馬靜華：《刑事和解的價值構造及中國模式的構建》，載《中國法學》2003年第6期。

[3]蘇州市平江區人民檢察院課題組：《刑事和解法律監督問題研究》，載《法學雜志》第2008年第5期。

[4]黃娜、劉東根：《公安機關刑事執法中刑事和解制度若干問題研究》，載《中國人民公安大學（社會科學版）》2012年第3期。

[5]王紅：《刑事和解中應注重法律監督》，載《檢察日報》2009年8月4日。

[6]丁子瑤：《檢察機關對公安派出所監督制度研究》，華東政法大學2011年碩士畢業論文。