“三舊”改造中政府的角色定位分析

王偉華

摘要：經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展所引發(fā)的土地問(wèn)題日益凸顯，長(zhǎng)期以來(lái)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的低效開(kāi)發(fā)帶來(lái)土地存量資源的嚴(yán)重不足。統(tǒng)籌土地資源開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)，協(xié)調(diào)土地利用與生態(tài)建設(shè)，保證土地資源可持續(xù)利用，是政府的職責(zé)所在。文章從“三舊”改造的背景出發(fā)，分析“三舊”改造過(guò)程中存在的問(wèn)題，提出只有政府正確進(jìn)行角色定位，才能突破當(dāng)前土地資源貧乏的發(fā)展困境，推動(dòng)城市建設(shè)走上集約、高效、可持續(xù)的發(fā)展之路。

關(guān)鍵詞：廣東省；經(jīng)濟(jì)；調(diào)控；改造

一、背景

“三舊”改造是國(guó)土資源部針對(duì)廣東省多年經(jīng)濟(jì)飛快發(fā)展所帶來(lái)的土地利用低效、土地資源緊缺、產(chǎn)業(yè)亟需轉(zhuǎn)型等一系列問(wèn)題，特別賦予廣東省“建設(shè)節(jié)約集約用地試點(diǎn)示范省”的創(chuàng)新政策。2009 年廣東省人民政府頒布的《關(guān)于推進(jìn)”三舊”改造促進(jìn)節(jié)約集約用地的若干意見(jiàn)》（ 粵府[2009]78 號(hào)） 正式提出了“三舊”改造的概念，其中“三舊”是舊城鎮(zhèn)、舊廠房和舊村莊的統(tǒng)稱。廣州市作為廣東的省會(huì)，率先作為試點(diǎn)城市，同年以《廣州市人民政府關(guān)于加快推進(jìn)“三舊”改造工作的意見(jiàn)》（穗府[2009]56號(hào)）正式拉開(kāi)“三舊”改造的序幕。

廣州是一個(gè)歷史悠久的城市，具有兩千多年的歷史，不斷進(jìn)行城市更新。1985～1995 年，主要以地鐵、內(nèi)環(huán)路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)拉動(dòng)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)探索舊城改造，突破發(fā)展空間的限制。進(jìn)入21世紀(jì)后，廣州重點(diǎn)以向外擴(kuò)張新城建設(shè)為主，城市更新改造的重心轉(zhuǎn)為公共建設(shè)及危改工程。同時(shí)，隨著城市不斷擴(kuò)張，城中村問(wèn)題日益浮現(xiàn)，城中村改造的項(xiàng)目增多。在廣東省提出以“三舊”改造促進(jìn)節(jié)約集約用地的號(hào)召后，廣州的改造提升為全面的“三舊”改造行動(dòng)。

二、“三舊”改造中存在的問(wèn)題

“三舊”改造雖然相比以往的城市更新做法有實(shí)質(zhì)性的創(chuàng)新，但在具體操作過(guò)程中，仍存在眾多問(wèn)題。

（一）政策的道德風(fēng)險(xiǎn)

“三舊”改造提出“經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)可采取協(xié)議方式出讓”，打破了我國(guó)規(guī)定的“招拍掛”政策，增加了土地交易過(guò)程中的“道德風(fēng)險(xiǎn)”的問(wèn)題，在某種程度沖擊了政府主導(dǎo)土地一級(jí)市場(chǎng)的開(kāi)發(fā)；在政策的推動(dòng)下，大規(guī)模推進(jìn)“三舊”改造易造成市場(chǎng)預(yù)期過(guò)熱、地價(jià)房?jī)r(jià)過(guò)高的問(wèn)題；實(shí)物補(bǔ)償過(guò)多導(dǎo)致開(kāi)發(fā)強(qiáng)度過(guò)大、區(qū)域人口過(guò)多、公建配套不足的問(wèn)題。

（二）控規(guī)指標(biāo)調(diào)整，缺乏法理基礎(chǔ)

“三舊”改造是以“行政命令”的方式號(hào)召全社會(huì)參與的城市更新探索，其實(shí)施流程和內(nèi)容在某些方面對(duì)現(xiàn)有管理體制有所突破，規(guī)劃指標(biāo)的調(diào)整缺乏相應(yīng)的法理基礎(chǔ)，與現(xiàn)行的法定規(guī)劃體系難以有效銜接。“三舊”改造中對(duì)土地規(guī)劃調(diào)整的政策規(guī)定過(guò)于寬泛，在操作中與法定控規(guī)管理辦法有一定沖突，導(dǎo)致現(xiàn)有的控規(guī)管治體系面臨前所未有的挑戰(zhàn)，造成規(guī)劃失效和管理脫節(jié)。

（三）控規(guī)調(diào)整過(guò)于強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)性

為降低規(guī)劃的阻力，通過(guò)改造成本反推容積率，進(jìn)而確定規(guī)劃方案的技術(shù)方法，難以滿足城市功能優(yōu)化的發(fā)展目標(biāo)。雖然實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)平衡，確保了“三舊”改造中各利益方實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益，但是卻與城市規(guī)劃的公共屬性大相徑庭，也難以實(shí)現(xiàn)城市環(huán)境品質(zhì)的提升和整體功能的優(yōu)化。

（四）審批程序過(guò)于繁雜

“三舊”改造繁雜的審批程序，難以適應(yīng)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展要求。一個(gè)改造項(xiàng)目首先要制訂改造方案報(bào)區(qū)城市更新改造辦公室，審查后再報(bào)市“三舊”改造辦公室，在兩級(jí)審批過(guò)程中還要咨詢區(qū)、市國(guó)土、規(guī)劃等部門的意見(jiàn)，甚至還需要報(bào)市政府最終審批。一個(gè)改造項(xiàng)目從開(kāi)始，到順利拿到同意改造的批復(fù)，少則一年半載，多則長(zhǎng)達(dá)數(shù)年。在長(zhǎng)期反復(fù)的博弈過(guò)程中，審批周期長(zhǎng)，不能適應(yīng)城鎮(zhèn)快速發(fā)展的需求。

（五）容易造成短視行為

負(fù)責(zé)控規(guī)調(diào)整的城市規(guī)劃管理部門由于自身空間權(quán)益體系沒(méi)有系統(tǒng)的建構(gòu)，缺乏明確的空間權(quán)益分配、協(xié)調(diào)技術(shù)與政策方法，為滿足“高效率”的改造，容易形成規(guī)劃短視，批準(zhǔn)低標(biāo)準(zhǔn)的方案。這容易使規(guī)劃師在編制規(guī)劃調(diào)整方案時(shí)，實(shí)現(xiàn)了政府的政績(jī)，滿足了開(kāi)發(fā)商的利益，解決了居民的安置，但卻喪失了城市的公共利益。

三、政府的角色定位分析

基于目前“三舊”改造的發(fā)展現(xiàn)實(shí)，筆者提出為更有效地推進(jìn)“三舊”改造，政府的角色定位需重新明晰。通過(guò)剛性與彈性相結(jié)合、技術(shù)與政策相協(xié)調(diào)的管控體系對(duì)“三舊”改造地區(qū)的開(kāi)發(fā)過(guò)程進(jìn)行必要的公共干預(yù)，保障“三舊”改造的順利實(shí)施，最終實(shí)現(xiàn)多方共贏。

（一）穩(wěn)定政策，明確流程

政策是政府充分發(fā)揮其引導(dǎo)作用，為“三舊”改造工作規(guī)范運(yùn)行、有序推進(jìn)而制定相關(guān)的行為準(zhǔn)則。政策規(guī)范、有序、依法、高效執(zhí)行是提高政府公信力的必要條件。“三舊”改造以來(lái)，廣州市政府根據(jù)穗府[2009]56號(hào)文和實(shí)際發(fā)展情況制定了相關(guān)政策，在一定程度上促進(jìn)了“三舊”改造，但是個(gè)別政策由于權(quán)限劃分不清，導(dǎo)致執(zhí)行效果不佳，如《關(guān)于廣州市“三舊”改造管理簡(jiǎn)政放權(quán)的意見(jiàn)》（穗府辦[2011]17號(hào)）目的是提高效率，將審批權(quán)限下移到區(qū)一級(jí)政府，但由于文中沒(méi)有具體劃分審批權(quán)限，區(qū)一級(jí)政府往往還是對(duì)改造項(xiàng)目進(jìn)行初審后上報(bào)市一級(jí)政府部門，流程還是照舊；個(gè)別政策降低了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，限制了自行改造模式的審批，一定程度上挫傷了參與方的積極性，如《關(guān)于加快推進(jìn)三舊改造工作的補(bǔ)充意見(jiàn)》（穗府[2012]20號(hào)）。為保證“三舊”改造工作的順利推進(jìn)，必須對(duì)“三舊”改造工作實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)研，充分聽(tīng)取參與方的意見(jiàn)，制定出穩(wěn)定的政策，明確各審批主體的權(quán)限和流程。

（二）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，有效監(jiān)管

為避免“三舊”改造政策執(zhí)行過(guò)程中產(chǎn)生偏差，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和有效監(jiān)管必不可少。現(xiàn)行“三舊”改造政策以權(quán)屬人的產(chǎn)權(quán)邊界為依據(jù)，來(lái)制訂改造項(xiàng)目方案，而由于歷史原因，產(chǎn)權(quán)邊界往往不規(guī)整，與周邊權(quán)屬人位于同一規(guī)劃單元，無(wú)法單獨(dú)申請(qǐng)改造，需要與周邊權(quán)屬人達(dá)成一致意見(jiàn)，聯(lián)合申請(qǐng)共同改造，但是單靠改造主體與周邊權(quán)屬人溝通難度巨大，若是混合舊廠、舊村、舊城不同類型的改造，更是難上加難。政府作為“三舊”改造政策制定者，必須承擔(dān)起統(tǒng)籌各改造主體、協(xié)調(diào)各方利益的責(zé)任，要求市、區(qū)兩級(jí)的“三舊”辦、規(guī)劃局、國(guó)土房管局、財(cái)政局等行政部門的相互配合，遵循統(tǒng)籌全局原則，確立整體觀念，發(fā)揮有效監(jiān)管的作用，對(duì)改造項(xiàng)目不間斷地進(jìn)行跟蹤、檢查、控制和反饋，最終促進(jìn)城市更新目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（三）規(guī)劃先行，合理調(diào)整

城市空間資源有限，導(dǎo)致參與改造的利益群體不斷進(jìn)行爭(zhēng)奪，在利益關(guān)系復(fù)雜的“三舊”改造中更是如此，因此政府對(duì)城市的規(guī)劃尤為重要。規(guī)劃條件直接影響到土地的價(jià)值，在現(xiàn)實(shí)操作中，開(kāi)發(fā)商往往故意做大改造成本，倒逼政府調(diào)整規(guī)劃，提高容積率，增加開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，結(jié)果導(dǎo)致區(qū)域人口大量增加，基礎(chǔ)配套設(shè)施無(wú)法承受。為避免產(chǎn)生修改規(guī)劃條件的現(xiàn)象不斷發(fā)生，筆者認(rèn)為在審批改造項(xiàng)目前應(yīng)對(duì)整個(gè)片區(qū)的規(guī)劃整體考慮，充分發(fā)揮規(guī)劃先行的理念，以控規(guī)管理單元為基準(zhǔn)，結(jié)合改造項(xiàng)目的權(quán)屬邊界，調(diào)整規(guī)劃單元的范圍，確定區(qū)域的開(kāi)發(fā)總量。再根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況，核定改造成本，對(duì)個(gè)別項(xiàng)目確實(shí)存在具體原因（如“釘子戶”、地質(zhì)原因），在充分論證后，由市政府統(tǒng)一進(jìn)行調(diào)整，合理提高容積率，最終確定科學(xué)的開(kāi)發(fā)容量指標(biāo)。

四、結(jié)語(yǔ)

盡管“三舊”改造存在諸多的問(wèn)題和不足，但廣州市先行先試的精神仍然顯示政府盤活存量土地資源的決心。如何避免城市更新改造過(guò)快引致的一系列社會(huì)問(wèn)題，政府的角色定位最為重要。制定政策、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、合理規(guī)劃等作為政府對(duì)城市的管控方式，具有重要意義。在借鑒其它城市更新改造先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)照自身的優(yōu)缺點(diǎn)，創(chuàng)新思路，完善體制，使城市更新改造流程化、制度化，推進(jìn)廣州市走上集約、高效、可持續(xù)的發(fā)展之路。

參與文獻(xiàn)：

[1]魏良，王世福. 城市規(guī)劃視角下的“三舊”改造公共干預(yù)機(jī)制研究——以廣東省“三舊”改造項(xiàng)目為例[J].南方建筑，2011（01）.

[2]葉劍平.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與土地利用[J].現(xiàn)代城市研究，2009（02）.

[3]謝戈力.如何實(shí)現(xiàn)“三舊”改造中的“共贏”——“三舊”改造參與者利益平衡的博弈分析[J].中國(guó)土地，2011（02）.

[4]呂嘉欣.“三舊”改造政策執(zhí)行中政府職責(zé)分析[J].內(nèi)蒙古電大學(xué)刊.2012（01）.

[5]賴壽華，吳軍.新型城市化背景下廣州“三舊”改造政策探討[J].規(guī)劃師，2013（05）.

[6]周曉，傅方煜.由廣東省“三舊改造”引發(fā)的對(duì)城市更新的思考[J].現(xiàn)代城市研究，2011（08）.

（作者單位：廣州建材企業(yè)集團(tuán)有限公司）