中國訴美國關稅法修訂案世貿爭端案評析

唐全民

[摘 要]2014年3月27日，WTO公布了中國訴美關稅法修訂案爭端案的專家組報告。報告支持了中方在雙重救濟方面的主張，中國取得了重要勝利。本案作為中國反擊美國濫用反補貼救濟措施的典型案件，引起了世界廣泛關注。文章介紹了案件的背景以及中國申訴的主要理由，在此基礎上，圍繞案件幾個焦點法律問題展開分析。本案為我國充分運用WTO規則維護貿易利益提供了有益的啟示。

[關鍵詞]反補貼；美國關稅法修訂案；“雙反”； 非市場經濟

[中圖分類號]D996.1 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）07 — 0092 — 02

歷史上，美國反補貼法從未適用過中國，主要是因為美國曾通過判例確立了不對包括中國在內的“非市場經濟”國家實施反補貼的政策。但近年來，受國內經濟、政治等因素的影響，美國不顧缺乏法律依據的情況，逐漸對中國實施反補貼調查，并愈演愈烈。對美國的反補貼，中國相關企業多次援引美國關稅法抗辯并往往得到美國法院的支持。2011年12月，美國聯邦上訴巡回法院在GPX工程輪胎訴訟案中支持了中方的訴訟請求，判決美商務部敗訴。在此情況下，美國2012年3月通過關稅法修訂法案（以下簡稱修訂案），明確授權對非市場經濟國家適用反補貼法，并將時間追溯至2006年11月20日，中國訴美關稅法修訂案爭端案就是在此背景下發生的。與以往在WTO起訴美國不同，該案中國針對的是美國貿易救濟的體制性問題。這也是中國繼“雙反”措施案（DS379）后，再次將美國訴諸WTO的一次勝利，這對今后我國運用世貿規則維護公平貿易環境將產生重要的影響。因此，在當前中美貿易爭端形式開始由反傾銷爭端為主轉為反傾銷反補貼并行，反補貼爭端已經成為中美貿易摩擦熱點的背景下，選取這一典型案件為研究視角，探討該案帶來的一些啟示，有著重要的理論和應用價值。

一、中國訴美國關稅法修訂案爭端案概述

2012年9月17日，中國要求就美國通過修訂案及2008年至2012年對中國發起的26起反補貼調查案件與美國磋商。中國認為，美國修訂案違反了GATT1994第10.1條、第10.2條及第10.3（b）條的規定，反補貼調查違反了《SCM協議》第10條、第19.3條、第19.4、第32.1條以及GATT1994第6條的規定。11月5日，中美雙方代表團在日內瓦進行正式磋商，就涉案問題交換了意見，但未能達成一致意見。同年12月17日，該案專家組正式設立。經過一年多時間的審理，2014年3月27日，WTO公布了專家組報告，專家組報告支持了中方在雙重救濟方面的主張，中國取得了重要勝利。

本爭端源于美國聯邦上訴巡回法院在GPX工程輪胎訴訟案中對美國商務部不利的判決。為了推翻此判決，國會于2012年3月通過修訂案，明確授權對非市場經濟國家可以適用反補貼法，并有追溯力。美商務部因此維持了針對中國征收反補貼稅的征稅令和反補貼調查案件，涉及產品達24種，累計涉案金額72.27億美元。

二、中國訴美國關稅法修訂案爭端案爭議焦點

2012年9月17日WTO公布了本案磋商請求全文，根據中國提交磋商請求的內容以及專家組發布的報告，以下幾個問題是本案雙方爭議的焦點：

（一）對美國 “雙反”調查措施合法性的爭議

1.美國“雙反”調查措施是否存在“雙重救濟”

本案中，中國認為美國發起的26起“雙反”調查對同一產品先后征收反傾銷稅和反補貼稅構成“雙重救濟”。一方面，美國認定中國為非市場經濟國家，認為中國國內價格無法真實反映市場情況。因此，美商務部在判定正常價值和計算傾銷幅度過程中，將所涉26件案件實施反傾銷調查時均以“非市場經濟國”方法計算傾銷幅度，采用第三國替代價格作為計算產品的國內正常價格，將替代國價格與出口價格進行比較，實際上反傾銷稅已經會因所謂政府補貼的存在而高估。這種反傾銷措施在抵消傾銷損害的同時也抵消補貼帶來的損害，涉案產品經過反傾銷后，再對同一產品實施反補貼調查并最終征收反補貼稅，必定產生重復計算和雙重救濟的問題。美國對此予以否定，認為實施雙反措施理論上確實存在重復計算可能，但不必然導致存在雙重救濟，是否存在取決于征收的反補貼稅稅額是否適當。因此，美國認為，只要調查機構按照反補貼程序認定被調查對象確實存在補貼并且可以認定其數額，就可以征收其反補貼稅，而不是看該補貼產品是否已被反傾銷措施提供過救濟。

2. “雙重救濟” 是否符合WTO規則

關于“雙重救濟”是否符合WTO規則問題，主要圍繞《SCM協定》第19.3“以適當數額征收”的含義如何解釋以及調查機構是否有義務評估其調查是否構成“雙重救濟”等問題展開。中國認為，從立法精神，司法實踐及《SCM協定》規定可以看出雙重救濟是被WTO否定的。根據《SCM協定》第19.3條 “….在非歧視基礎上收取適當金額的反補貼稅” 和第19.4條 “….反補貼稅不得超過認定存在的補貼金額，該金額以補貼出口產品的單位補貼計算”等規定，表明美商務部有義務評估其調查及征收的反補貼稅金額是否適當。但所涉案件中，美國沒有履行此義務，反補貼稅明顯超出了“適當金額”標準，構成“雙重救濟”，有違世貿規則。美國則主張，按照第19.3條規定，不能得出明確規定調查機構具有評估義務，同時認為，雙方爭議的反補貼征稅涉及的是美方“追溯性稅收評估制度”，第19條第3款并不適用。

（二）對美國關稅法修訂法案內容的申訴

美國修訂法案內容包括兩部分。中國提出申訴的主要是第一部分對關稅法第701節予以修訂的內容，修改的法案授權反補貼稅適用于非市場經濟國家，并溯及至2006年12月20日起所啟動的反補貼調查案件、海關及邊境保護局所采取的行動以及聯邦法院受理的民事、刑事及其他相關案件程序？？？。這實際上是通過事后立法的方式追認反補貼的合法性。針對這一點，中國認為其做法違反了WTO相關規定。根據GATT第10.2條關于透明度的規定， WTO明確禁止成員在正式公布法規之前采取加重進口負擔的措施，美國修改《1930年關稅法》法實際上就是規避此種行為的非法性。中國認為，美國的做法將中國企業置于不確定的法律環境，違反了WTO透明度和正當程序等規則。

三、專家組對案件的分析

專家組認為，本案需要解決的主要是關于26起案件是否存在雙重救濟以及是否符合WTO規則等問題。圍繞此焦點問題，專家組先以類似案件DS379案上訴機構的解釋原則為出發點進行分析，考察了《SCM協議》第19條第3款關于調查機關是否存在評估義務，以及這種義務的范圍。本案美國調查機關是否有評估并避免雙重救濟的義務？如果有，其義務范圍是否不僅適用于行政復審也適用于追溯性征稅制度下的原審調查？關于這個關鍵問題，專家組通過以下分析得出結論：首先，《SCM協議》第19條第3款“適當數額”是否賦予調查機構負有查明并避免雙重救濟的義務問題，本案專家組基于DS379案上訴機構已認定“適當數額”應解釋為調查機構不僅負有非歧視待遇之義務，而且有義務查明并避免雙重救濟的存在。如果沒有履行這些義務，其行為就不符合 “以適當數額”征收之義務。專家組認為，本案申訴方提出的理由與DS379案相同，因此，專家組據此支持了中國的主張；其次，關于該義務是否適用于追溯性征稅制度，針對美國提出該義務只適用于復審而不適用于原調查的觀點，專家組認為，美國已在DS379案中就提出過同樣的問題，DS379案就該問題已作出裁定和解釋，但美國在DS379案就此問題對專家組裁決并沒有上訴。因此，本案沒有必要重復審查這個問題。專家組最后認定，美國沒有提供充分法律依據證明對涉案的同一產品征收反傾銷稅和反補貼稅過程中履行了避免雙重救濟的義務。美國反補貼稅不符合《SCM協議》的規定。

關于修訂法案相關內容是否違反GATT關于透明度的規定，專家組成員意見不完全相同。兩名成員認為，法案不屬于該條規定的范疇，因為美國沒有根據該法案提高進口產品的關稅稅率或其他費用。但一位成員持反對意見，認為法案實際上提高了進口產品的關稅稅率或其他費用，不符合第10.2條之規定。最終本案按照多數意見認定修訂案沒有違反GATT第10.2條規定，法案也未禁止法律在其生效時國內法院或法庭的判決尚未作出的情況下取代國內法院或法庭的判決。因此，專家組認為法案也未違反GATT 1994第10.3（b）條規定。

四、結論及啟示

根據以上分析可知，本案盡管專家組支持了中國申訴的美國構成“雙重救濟”的主張，但并沒有認定美國新反補貼法本身違規，從這個角度來說，美國對中國采取反補貼措施已不存在法律阻礙，這應該引起我國的重視。當然，我國已提起上訴，上訴機構也可能推翻這一裁決。但即便如此，隨著《中國入世議定書》第十五條關于適用于中國的反傾銷“非市場經濟”十五年的規定將于2016年到期，“非市場經濟”將成為歷史，美國對華反傾銷會逐漸淡出，反補貼爭端將成為中美貿易關系發展的新障礙。對此，我們應有清醒的認識。本案為我國充分運用WTO規則維護貿易利益提供了以下啟示：

（一） 積極利用WTO規則維護權益，堅決抵制貿易保護主義

盡管美國是第二次世界大戰后多邊貿易自由化的驅動者，并標榜奉行“自由而公平” 的對外貿易政策，但貿易保護主義從未在其貿易政策中淡出，相反，美國利用其在國際貿易體制中的地位，不斷創造新的貿易政策工具以滿足其需要。美國經常以各種理由和借口對中國實施貿易保護主義，在反傾銷、技術性貿易壁壘、知識產權及對人民幣匯率施壓等貿易救濟措施的基礎上，反補貼已成為美國對華貿易制裁的新的工具。就反補貼對外政策而言，美國總是根據貿易政策和國際貿易形勢的發展不斷調整。在對華反補貼問題上，美國采取的是遞進的做法。鑒于反補貼爭端已成為中美貿易爭端的重要組成部分，我們應該注意美國對華反補貼案件中新的動向，分析晚近中美反補貼爭端的發生背景及原因，以便在應對和起訴美國濫用反補貼措施案件中做到知己知彼。至今我國已多次向WTO起訴美國對華反補貼調查行為，其中典型的DS379案和本案，均取得了較好的申訴效果，為中國以后應對美國濫用貿易救濟措施的爭端提供了有力支持。

（二）把握美國對華反補貼調查新特點，增強應對措施針對性

總體來說，1995年世界貿易組織成立以后，美國共啟動100多起反補貼調查中，其中，中國入世的2001年前幾年，美國啟動反補貼調查較頻繁，共啟動48起反補貼調查。2002年之后，美國反補貼立案呈現下降態勢，直至2007年開始才又掀起新一輪的高潮。這與美國反補貼目標開始針對中國有關。尤其是美國在2008全年的反補貼全部都是針對中國的，這在歷史上很罕見。據統計，近年來美國對華發起反補貼調查數量多達34件，這個數量在整個世界對華反補貼調查比例相當高，說明美國在近年來減少使用反補貼措施的大背景下，對中國開始并逐步加大力度，反補貼已成為美國平衡中美貿易逆差的新利器。美國對華反補貼調查呈現以下新特點：首先，經歷了從無到有的過程，而且，調查領域不斷擴展。2010年以前，美國對中國反補貼調查行業主要集中于冶金和化工等，但自2010年開始，中美補貼與反補貼爭端向新能源產業領域蔓延。其次，美國試圖通過反補貼措施解決所謂人民幣低匯率估問題。近年來，美國國會不斷有議員提出法案將將匯率問題貿易化，想通過反補貼解決中美匯率問題。美國修訂案的通過，提升了美國以匯率低估構成補貼為由對我國采取反補貼措施的風險。美國對華反補貼政策的新趨向，值得我們關注，我們應未雨綢繆，提前做好預警機制和應對準備。

（三）我國應進一步完善國內補貼政策

補貼是一國制定和實施產業政策的必要手段，無法回避。事實上，WTO也充分考慮到補貼作為成員方政府干預經濟的重要手段的現實情況，對補貼做了適當的區分，成員只要滿足不損害其他成員貿易利益的前提可以允許使用國內補貼。盡管如此，《SCM協定》傾向于認為補貼對國際貿易產生扭曲作用，原則上禁止使用，特別是專向性補貼。我國在經濟發展過程中，為促進經濟和產業的健康有序發展，確實需要運用一定的補貼措施來進行調節。但是，從現實情況來看，我國某些地方出臺的補貼政策不符合《SCM 協議》的要求，突出的問題是補貼帶有專向性，這是WTO明確禁止的。此外，我國外貿中出口退稅、進口替代補貼的使用。這兩種補貼都是禁止性補貼，中國入世議定書第十條第三項明確規定“中國自從加入起取消 SCM 范圍內所有的第三條補貼”，指的即是這兩種類型的補貼。因此，為了避免被其它國家或地區實施反補貼調查，并在WTO應訴中處于被動地位，我國應當加強對補貼政策的審查，盡量避免違反《SCM 協議》的規定。

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〔責任編輯：王 珍〕