城鄉(xiāng)一體化進程中土地利用存在的問題及對策研究

侯慶海　杜宇

[摘 要]城市邊緣區(qū)是城鄉(xiāng)過渡帶，是城市經(jīng)濟、文化和社會觀念由城市向鄉(xiāng)村的滲透地帶。如何通過土地利用規(guī)劃來實現(xiàn)“城市—鄉(xiāng)村”從用地布局到社會經(jīng)濟特征的統(tǒng)籌是十分值得研究的問題。

[關(guān)鍵詞]城鄉(xiāng)一體化；城鄉(xiāng)互動模式；動態(tài)土地利用

[中圖分類號]F301 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）07 — 0102 — 02

在城鄉(xiāng)一體化進程中，國內(nèi)外在土地利用方面存在一個共同的現(xiàn)象，那就是城鄉(xiāng)一體化的進程總是伴隨著土地利用形態(tài)的變化。在我

國，城鄉(xiāng)一體化及其協(xié)同效應(yīng)帶動了城鄉(xiāng)地域土地供需狀況、土地利用空間結(jié)構(gòu)、土地利用功能結(jié)構(gòu)、土地權(quán)屬關(guān)系等全方位的土地自然屬性、經(jīng)濟屬性、社會屬性和生態(tài)屬性的變化。

但是有的學(xué)者對于城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略有兩個誤解：第一，認(rèn)為城鄉(xiāng)一體化就是城市與農(nóng)村變?yōu)橐惑w（即農(nóng)村變成城市）；第二，認(rèn)為城鄉(xiāng)一體化就是城市和農(nóng)村地區(qū)之間的產(chǎn)業(yè)布局的集成（即過分地發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟）。所有這些理解都導(dǎo)致了政策的失敗和嚴(yán)重的資源浪費。實際上，城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略最基本的目標(biāo)是突破了體制上的障礙和建立

了“工業(yè)支持農(nóng)業(yè)和城市支持農(nóng)村”體制。這個戰(zhàn)略的核心內(nèi)容是加強城鄉(xiāng)互動。一般認(rèn)為城鄉(xiāng)互動就是城市與農(nóng)村之間的物質(zhì)、資本、人力、信息、技術(shù)流動。然而，中國地域廣闊，城鄉(xiāng)互動存在著明顯的地區(qū)差異。因此，城鄉(xiāng)互動在不同地區(qū)表現(xiàn)出不同類型，并需用不同方式來表達實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的類型。

一、 城鄉(xiāng)互動模式類型及相應(yīng)的動態(tài)土地利用模式

城鄉(xiāng)經(jīng)濟互動模式是指在經(jīng)濟和社會發(fā)展的過程中，通過積極促進城鄉(xiāng)人力、市場、信息、產(chǎn)業(yè)和文化等各種要素的流通，形成城鄉(xiāng)

之間全方位的溝通、聯(lián)系、交流與互動機制，在城鄉(xiāng)購買力全面提高的基礎(chǔ)上逐步實現(xiàn)二者發(fā)展的動態(tài)平衡過程。〔1〕城市和農(nóng)村作為不同類型的經(jīng)濟主體，在城鄉(xiāng)一體化的進程中，無論偏重城市還是偏重農(nóng)村的發(fā)展戰(zhàn)略，都會遇到人力、資金、土地等一系列資源要素問題。針對土地利用方式這一突出問題，對城鄉(xiāng)互動模式中存在的不同發(fā)展類型進行分析，總結(jié)出不同土地利用模式，并找出城鄉(xiāng)互動模式中土地利用存在的制約因素，以期理清我國城鄉(xiāng)一體化進程中存在的問題，為實施城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略提供理論指導(dǎo)。

（一）城鄉(xiāng)互動模式類型

城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)就是實現(xiàn)城市現(xiàn)代化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化三者協(xié)調(diào)發(fā)展，核心問題就是處理好“人”、“地”和“產(chǎn)業(yè)”問題。通過分析，可知不同的城鄉(xiāng)互動模式表現(xiàn)出不同的動態(tài)土地利用模式。城鄉(xiāng)互動模型主要包括三種：城市中的城鎮(zhèn)化外圍地區(qū)、小城鎮(zhèn)、邊緣地區(qū)。

1.城市中的城鎮(zhèn)化外圍地區(qū)—郊區(qū)。城市中的城鎮(zhèn)化外圍地區(qū)，這種類型存在所有城市周圍。郊區(qū)是從行政管理的角度出發(fā)，指城市建成區(qū)周邊，也可能包含建成區(qū)的城市發(fā)展需要控制的區(qū)域，包括近郊和遠(yuǎn)郊兩部分。在不同規(guī)模的城市中，郊區(qū)的面積和功能也不盡相同，在大城市或特大城市中，由于市帶縣的行政體制，郊區(qū)的地理范圍會較大，甚至包含有若干縣城與集鎮(zhèn)等單元。〔2〕

2.小城鎮(zhèn)。我國城市發(fā)展是以城市和鄉(xiāng)村結(jié)合、工業(yè)和農(nóng)業(yè)結(jié)合為主，走城鄉(xiāng)一體化道路，小城鎮(zhèn)是城市和鄉(xiāng)村之間的橋梁和紐帶。所以在城市網(wǎng)絡(luò)體系中發(fā)展是最為活躍的。經(jīng)濟繁榮的小城鎮(zhèn)，主要包括非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和較強的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟。

3.邊緣地區(qū)。城市邊緣地區(qū)是指依靠勞動力發(fā)展的城市，從空間形態(tài)和城市輻射作用角度出發(fā)，描述了城市用地向鄉(xiāng)村用地的空間狀態(tài)。城市邊緣地區(qū)沒有行政劃定的明確界域，具有動態(tài)性、過渡性和復(fù)雜性等特征。另外，城市邊緣地區(qū)是一個具有周期性波動發(fā)展規(guī)律的動態(tài)發(fā)展地帶，從形態(tài)上由城市外圍的城鄉(xiāng)混合狀態(tài)逐步向城市形態(tài)演進，在范圍上則有向外推進的趨勢。

（二）土地利用模型

根據(jù)文獻閱讀可知，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化地推進使農(nóng)村地域逐漸向城市土地利用模型過渡。三種城鄉(xiāng)互動模型的土地利用的層次劃分和圈層結(jié)構(gòu)逐漸體現(xiàn)出來，即由中心向外依次分布居住用地、商業(yè)用地、工業(yè)用地和農(nóng)業(yè)用地四種類型，在整個空間上四種類型相互分割、交叉布置。

1.城市中的城鎮(zhèn)化外圍地區(qū)的土地利用。近郊區(qū)是緊靠市區(qū)的外圍地帶。近郊區(qū)土地利用類型，農(nóng)業(yè)主要為都市農(nóng)業(yè)，以園藝業(yè)（花卉、盆景等種植）和設(shè)施農(nóng)業(yè)（大棚蔬菜、溫室農(nóng)業(yè)等）為主。同時分布有城市的工業(yè)、倉儲、對外交通、大型綠地等。遠(yuǎn)郊區(qū)則遠(yuǎn)離市區(qū)，多以生產(chǎn)糧食及經(jīng)濟作物為主，或分布有城市工業(yè)的小城鎮(zhèn)。

2.小城鎮(zhèn)的土地利用。小城鎮(zhèn)的土地利用主要表現(xiàn)在城市工業(yè)的擴散基地上，也是郊區(qū)農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的空間集聚地中心區(qū)域，在此建立二級市，房地產(chǎn)開發(fā)則以土地成片開發(fā)為主，各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)的開發(fā)規(guī)模較大。

3.邊緣地區(qū)的土地利用。從土地利用上看，城市邊緣區(qū)域土地利用呈現(xiàn)動態(tài)變化特點。我國城市邊緣地區(qū)的農(nóng)用地不斷向建設(shè)用地流

轉(zhuǎn)，從城市建成區(qū)向外延伸，各用地類型呈現(xiàn)出近郊農(nóng)業(yè)用地—菜地—工業(yè)用地—居住用地填充—商業(yè)及服務(wù)設(shè)施用地配套的一般性轉(zhuǎn)化規(guī)律。同時，工業(yè)也由勞動密集型轉(zhuǎn)向工業(yè)園區(qū)和技術(shù)密集型，大大提高土地利用效率。

綜上所述，城鄉(xiāng)交錯帶位于“城市”和“鄉(xiāng)村”兩個“板塊”的交接地帶，受城市輻射及擴展、鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化兩種力的驅(qū)動，土地利用變化最為敏感，通過對我國城鄉(xiāng)一體化進程進行總結(jié)，城鄉(xiāng)互動模型主要包括城市中的城鎮(zhèn)化外圍地區(qū)、小城鎮(zhèn)、邊緣地區(qū)三種類型。土地利用模型，從土地利用方式來看，可分為近郊農(nóng)業(yè)用地、菜地、工業(yè)用地、居住用地、商業(yè)及服務(wù)業(yè)設(shè)施配套用地幾種類型；從投入要素角度來看，土地利用模型主要有勞力資本集約、資本技術(shù)集約、結(jié)構(gòu)型集約、生態(tài)型集約等幾種類型；從城鄉(xiāng)互動模型、土地利用模型、投入要素這三個角度來看，城鄉(xiāng)土地利用類型及功能與城市經(jīng)濟發(fā)展、城市功能存在相輔關(guān)系，最終形成了不同的城鄉(xiāng)互動模式。但在城鄉(xiāng)一體化過程中，除了方便城市生活、促進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、開發(fā)農(nóng)村土地利用優(yōu)勢外，還存在著許多土地利用問題，產(chǎn)生問題的根源也較為復(fù)雜，在此做一個簡單的梳理與分析，以期從中找出解決城鄉(xiāng)一體化途徑，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌提供理論指導(dǎo)。

二、 城鄉(xiāng)一體化進程中土地利用存在的問題

通過上述分析，可知城鄉(xiāng)一體化過程中，城市經(jīng)濟發(fā)展水平，資源條件等決定其土地利用模式不盡相同。如何解決土地利用問題，戶籍制度問題，對確保經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化進程有著非常重要的意義。

（一）占用耕地問題

城市邊緣地區(qū)是農(nóng)地非農(nóng)化流轉(zhuǎn)最集中的地區(qū)，也是城鄉(xiāng)土地利用競爭、土地投機行為表現(xiàn)最劇烈的地段。我國城鎮(zhèn)化正處于快速發(fā)展階段，郊區(qū)化現(xiàn)象已初露端倪，隨著郊區(qū)化的進行，人口的外遷促使房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，占用大量的土地尤其是優(yōu)質(zhì)耕地。

（二）土地資源配置問題

城鄉(xiāng)結(jié)合部一方面人地關(guān)系緊張，另一方面又存在著建設(shè)用地占地大、建筑密度低及“征而不用”、土地浪費嚴(yán)重的現(xiàn)象。不少單位往往因為征地面積過大、征地費用過高而缺乏建設(shè)所需資金，只好在所征土地的外圍修上圍墻或圍上鐵絲網(wǎng)，致使土地長期荒廢，造成土地資源嚴(yán)重浪費。

（三） 戶籍制度問題

由于我國1984年放寬了戶籍管理對農(nóng)村人口自由移動的控制，農(nóng)村人口大量涌入城市，這些流動人口由于某些原因多集中在城市邊緣區(qū)。〔3〕這一部分人口的勞動就業(yè)、社會福利、子女教育問題等方面與城市區(qū)存在差別，究其原因主要還是戶籍限制，城鄉(xiāng)人口沒有享受到同等待遇，從而阻礙了城鄉(xiāng)人口一體化過程中二元經(jīng)濟向一元經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。

三、城鄉(xiāng)一體化過程中土地利用問題產(chǎn)生的根源分析

（一）土地資源缺乏

我國人口眾多，土地資源稀缺且不可再生，特別是耕地稀缺是我國基本國情。中國土地的絕對數(shù)量較大，內(nèi)陸土地總面積960萬平方公里，居世界第三位，但人均占有量小，我國人均占有土地面積不到世界人均水平的三分之一。城市與城鎮(zhèn)的擴展需要土地資源作為支撐，小城鎮(zhèn)中擴大區(qū)域性交通設(shè)施的建設(shè)、農(nóng)民收入提高導(dǎo)致農(nóng)村居住環(huán)境的改善等，均需占用大量的土地。大中城市郊區(qū)與城鄉(xiāng)結(jié)合部的區(qū)位條件、經(jīng)濟基礎(chǔ)較好，因而決定了其建設(shè)、擴張所占土地尤以地形條件較好、土質(zhì)優(yōu)良的耕地為主。

（二）城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展與人口增長

城市的經(jīng)濟與城鄉(xiāng)人口增長一樣，在發(fā)展增長過程中，需要一定的用地支持，城市建成區(qū)的擴大必將不斷蠶食其周圍的農(nóng)業(yè)用地（多位肥沃的耕地）。既要發(fā)展城市，又要實現(xiàn)和耕地總量的動態(tài)平衡，因此建設(shè)用地與農(nóng)業(yè)用地的矛盾日益突出。隨著農(nóng)村剩余勞動力的不斷增多，農(nóng)村剩余勞動力向城市、城鎮(zhèn)和城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移。據(jù)預(yù)測，今后15年各級各類城市，每年新增城鎮(zhèn)人口約在1600萬—1700萬人，然而原有的大城市已不可能容納如此多的新增人口，因此，會出現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地問題。

（三）土地使用和管理體制跟不上城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的腳步

農(nóng)村和城市分別采用不同的土地制度是造成城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)分離的部分原因。第一，土地所有制不同。城市土地采用國家所有制，而

農(nóng)村土地采用農(nóng)民集體所有形式。第二，土地使用制度不同。城市土地使用權(quán)的獲取主要采用招標(biāo)、拍賣或掛牌的形式，農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有多種形式，歸納起來主要有入股、出租、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換五種基本形式。第三，土地管理制度不同。我國在1986年確立了城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理體制。但是城市、農(nóng)村土地在制度方面仍未理順關(guān)系，城市要發(fā)展、要建設(shè)就采用圈占耕地等手段，這樣農(nóng)村土地隨時以城市土地的“后備軍”的身份等候改變性質(zhì)〔4〕。

四、解決城鄉(xiāng)一體化過程中土地利用問題的對策

（一） 合理利用土地

城鎮(zhèn)土地應(yīng)做到最大限度的集約、高效利用，優(yōu)化資源配置，這樣就可節(jié)約出一部分土地，相應(yīng)的就可以少占用農(nóng)用地的數(shù)量，實現(xiàn)城市、農(nóng)村經(jīng)濟協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

（二）有效進行城鄉(xiāng)土地使用管理

在城鄉(xiāng)一體化進程中，農(nóng)村用地不合理會導(dǎo)致城鎮(zhèn)用地的管理難度，所以在對土地進行管理時，應(yīng)做到城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理，互相配合，“分工不分家”，這樣有利于兩者的健康發(fā)展。

（三）總結(jié)城鄉(xiāng)發(fā)展模式

進行城鄉(xiāng)規(guī)劃確定用地規(guī)模時，一定要根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，合理地預(yù)測人口，確定城市用地規(guī)模，總結(jié)城鄉(xiāng)發(fā)展模式，盡可能準(zhǔn)確地預(yù)測出在新一輪規(guī)則中，未來若干年內(nèi)城鄉(xiāng)人口的數(shù)量及變化情況，以此制定出準(zhǔn)確合理的用地規(guī)劃。

（四）政策制度保障

城鄉(xiāng)一體化過程中，需要先行一步考慮的因素，主要包括戶籍制度、財政政策、稅收政策、社會福利體制等幾方面的政策改革，讓城市成為農(nóng)民創(chuàng)業(yè)的新領(lǐng)地；通過農(nóng)村金融體制改革，讓農(nóng)民和農(nóng)村企業(yè)也能順利地貸到款；通過勞動就業(yè)與社會保障制度改革，讓農(nóng)民也能到城里來工作，享受與城市人口一樣的社會保障；通過財政與稅收體制改革，建立公共財政體制。這樣才能實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源整合，達到共贏。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕楊井寶，韓東鶴. 城鄉(xiāng)經(jīng)濟互動發(fā)展模式〔J〕.合作經(jīng)濟與科技，2006，（18）.

〔2〕〔EB/OL〕.http：//baike.so.com/doc/5574679.html.

〔3〕岑國斌.中國城市郊區(qū)化研究〔J〕.中國市場，2010，（23）.

〔4〕唐欣，王震.唐山市城鄉(xiāng)土地利用問題探討〔J〕.產(chǎn)業(yè)與科技論壇，2011，（09）.〔責(zé)任編輯：史煥翔〕