縣域基本公共教育服務均等化的模式選擇及政策路徑

崔慧廣　何旭昭

[摘 要]基本公共教育服務均等化首先應在縣域內基本實現。通過分析國際上常見的三種基本公共服務均等化模式可知，最低公平模式契合我國公共服務均等化政策的要義和指向，能有效地平衡區域發展差異，符合當前我國經濟社會的發展現實，應當作為縣域基本公共教育服務均等化的實現模式。推進縣域基本公共教育服務均等化需要制定基本公共教育服務國家標準，優化財政轉移支付制度及建立健全教育財政管理保障機制。

[關鍵詞]縣域；基本公共教育服務；均等化模式；政策路徑

[中圖分類號]G527 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）07 — 0131 — 03

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》明確提出：“建成覆蓋城鄉的基本公共教育服務體系，逐步實現基本公共教育服務均等化，縮小區域差距”。由于我國區域經濟社會發展水平差距懸殊，短時間之內要求在市域、省域或更大范圍內實現基本公共教育服務均等化的難度太大，率先在縣域內實現均等化、逐步在更大范圍內推進是我國基本公共教育服務均等化戰略的現實路徑選擇。如何選擇適合的均等化模式和相應的政策制度來承載縣域基本公共教育服務均等化的發展目標，成了需要深入研究的重要論題。

一、基本公共服務均等化模式的比較

縱覽世界各國公共服務發展，基本公共服務均等化模式可歸納為，“人均財力的均等化、公共服務標準化和基本公共服務最低公平三種模式”〔1〕。

（一）人均財力的均等化模式

人均財力的均等化模式，是指基于公共服務投入均等考慮，中央政府按每個地區人口以及每萬人應達到的公共服務支出標準向地方政府進行轉移支付的制度。該模式產生的主要背景是西方國家公共服務多級政府管理體制和稅收的過度集中，中央政府必須通過轉移支付方式來分散財力，解決多級地方政府提供公共服務的財政需求。在這種模式下，基本公共服務均等化就是指中央政府應當向地方政府提供大體均等的財力，地方政府再按照居民的消費偏好決定提供公共服務。為了避免因人口地域分布不均勻的影響，該模式常常按人均財政支出水平為轉移支付的計算依據。歐洲各國和加拿大主要采取這種模式。該模式的優點主要有：第一、在人均公共服務支出大致均等的基礎上，賦予了地方政府較大的理財權，有利于避免中央財政支付中存在的以中央偏好取代地方公共服務實際需求的官僚主義和低效率現象。第二、轉移支付所需要的基礎數據項較少，實施起來成本較低。該模式不足之處是：首先，沒有考慮不同區域人均財力支出的差異化需求，也沒有考慮不同地區提供基本公共服務的成本差異，地區之間均等的人均公共服務投入并一定帶來均等的公共服務產出。其次，該模式有效性的前提是地方政府有強大的預算約束力和公共信托能力。否則，“即便是各地人均財政實力差距不大，甚至是完全均等，公共服務的地區間差距也可能會很大”。〔2〕

（二）公共服務的標準化模式

公共服務的標準化模式認為，公共服務均等化是理念，應該通過標準來使其具體化和可操作化。中央政府（或上級政府）應先制定和頒布基本公共服務標準，并以此為依據計算各地財政標準收入能力和標準支出需求，根據收支的差額來確定對各地區的財政轉移支付額度，確保各地區基本公共服務的均等化供給。公共服務標準化模式的實質是關注基本公共服務產出的均等化。澳大利亞、日本等主要采取這種模式。該模式的優勢在于：由于基本公共服務標準的存在，所以在推進基本公共服務均等化的同時，服務的質量也能得到保障。此外，在考慮地區財政收入能力的同時，也考慮到了基本公共服務供給的地區差異導致的財政支出需求的差異，因而能夠更好地推進基本公共服務均等化。這種模式也存在劣勢：首先，建立基本公共服務標準尤其是質量標準困難重重，其中既有技術方面的困難，也有財政方面的困難。其次，“一刀切”的服務標準容易造成和公眾的實際需求脫節，無法很好地滿足公眾差異化的基本公共服務需求。最后，測度基本公共服務供給地區成本差異時，需考慮的相關因素多，計算較為復雜，且容易產生誤差。

（三）基本公共服務最低公平模式

1978年，英國學者布朗在總結財政聯邦主義經驗時，提出了基本公共服務最低水平的概念，也稱為基本公共服務最低供應。“國家應讓每個居民確信，無論他居住在哪個市或縣，都會獲得基本公共服務的最低保證，諸如安全、健康、福利和教育。”〔3〕基本公共服務最低標準就是以國家名義承諾，并以國家財力作為保障，全國必須達到的最低限度的公共服務標準。中央和上級政府一般需通過財政轉移支付手段，確保即使在“老少邊窮”等邊緣地區和財力不足地區的公眾也能獲得不低于最低標準的基本公共服務。基本公共服務最低公平模式按等價性原則來處理收益關系，也就是在達到公共服務最低標準后，國家鼓勵有能力提供更多、質量更好公共服務的地方政府，向公眾提供更多的公共服務，但所需經費由地方政府負責。該模式要求處于不同地區的公眾從享受到的基本公共服務中所得到的實際利益和效果要大體均等。如2001年美國《不讓一個孩子掉隊法案》不僅規定了義務教育的質量標準，還要求對聯邦和州的學生進行學業測試，要求學校對測試中不及格的學生給予幫組，使其達到合格要求。

二、 縣域基本公共教育服務均等化模式的選擇

我國提出基本公共教育服務均等化問題是近幾年的事情，目前尚處于均等化的起步和初期階段，還沒有建立起完善的基本公共教育服務體系，更沒有明晰的基本公共教育服務均等化模式。基本公共教育服務本質上指的是“滿足人們基本生活需要和維持國民經濟正常運轉所需的最低程度的教育供給”〔4〕。目前縣域基本公共教育服務均等化較為合適和可行的實現模式是最低公平模式，理由如下：

（一）契合國家公共服務均等化政策的要義和指向

黨和國家政策文件關于基本公共服務均等化的決策思路，是推進縣域基本公共教育服務均等化的重要政策價值取向。2006年《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》首次對基本公共服務均等化和政府責任進行了闡述。黨的十七大報告把基本公共服務均等化放在重要位置。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》首次闡明了基本公共服務與非基本公共服務的關系。《十二五規劃綱要》對基本公共服務的9大范圍25個重點作了明確的界定。黨的十八大報告把基本公共服務體系建設擺在重要位置，要求加快形成政府主導、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系。可見，國家公共服務均等化政策的重心是基本公共服務均等化。在公共教育服務領域，《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》提出“基本公共教育服務的重點任務是鞏固提高九年義務教育”。黨的十八大報告指出“要均衡發展九年義務教育”。十八屆三中全會《決定》提出“大力促進教育公平”，“統籌城鄉義務教育資源均衡配置”。2012年教育部出臺《縣域義務教育均衡發展督導評估暫行辦法》，實施縣域義務教育均衡發展督導評估制度，保障和促進全國義務教育均衡發展。

義務教育無疑是縣域基本公共教育服務體系的核心。促進義務教育均衡發展，已成為黨和國家確立的我國在新的歷史時期教育發展的戰略方針，為每個公民提供均等化的義務教育是縣域基本公共教育均等化戰略的核心。在國家政策法規的指導下，地方各級政府及教育管理部門根據本區域的實際，出臺了一系列義務教育均衡發展政策及配套措施，探索適合本地區實際的義務教育均衡發展模式。縣域基本公共教育服務最低標準模式，就是逐步縮小縣域內城鄉、校際義務教育辦學水平差距，使不同收入、性別、民族等背景的學齡人口能夠平等地接受有基本質量保障的義務教育，這和國家公共服務均等化政策的要義和指向是高度契合的。

（二）能有效地平衡區域經濟社會和教育發展的差異

我國地大物博、幅員遼闊，各地區經濟、社會、文化、地理、自然差異較大，區域公共教育服務水平與經濟發展水平呈高度正相關。從全國范圍來看，整體上已經普及義務教育，全面實施了免費義務教育政策，每個適齡兒童都有均等的接受義務教育的權利和機會。但在西部地區依然存在著適齡兒童上學難的問題，我們在滇西北的調研顯示，某些地區不合理的撤點并校、集中辦學導致適齡兒童上學成本陡增，引發教育致貧現象，大大增加了學生被迫輟學的概率。中部地區更多關注著教育資源的均衡配置，公眾更多追求教育過程和條件的均衡。沿海發達地區已基本實現縣域內義務教育的均衡發展，并在此基礎上提出優質均衡發展、擴大優質資源共享范圍的發展理念。“我國公眾對義務教育均等化的需求至少包括三個方面：教育機會的均等、教育過程和教育條件均等、教育質量均等”〔5〕。

基本公共教育服務最低公平模式將公共服務最低公平原則與等價性原則結合起來。這既保障了欠發達地區公眾的基本公共教育服務“兜底”需求，又不影響發達地區政府用自己的財力，向居民提供標準更高、更好的公共教育服務。較好地解決了公共教育服務標準化下公共財政“既不足、又冗余”的難題，提供了處理我國地區經濟社會發展不均衡關系的可行路徑。縣域基本公共教育服務最低標準是政府為公民提供的最基本服務，目的是保證全體國民在基本教育需求上的公平地位和基本權利。若某一部分公民有條件享受超出基本公共教育服務范圍之外更好、更優質的教育資源，政府將不為追求基本公共教育服務均等化而否定公民自由選擇教育的權利。

（三）符合當前我國經濟社會的發展現實

當前我國經濟社會發展現實狀況是，經濟總量高、財政總體實力強但人均量較低，政府改革滯后且社會治理水平不高，區域經濟社會發展存在巨大差異，城鄉二元結構根深蒂固。基本公共教育服務供給不足且地區、城鄉、群體間差異顯著，廣大人民群眾對教育資源配置的城市優先政策和重點學校制度導致的差距過大不滿情緒日益高漲。首先，在均等化初期階段實施最低標準有利于實現公眾生存和發展最基本條件的均等，這不僅是一種生存底線的平等，也是符合起點和機會平等的要求，有利于公平與效率的雙重目標。其次，選擇最低均等發展模式也能避免國家公共財政壓力過大，從而影響經濟社會及基本公共服務均等化的可持續發展。再次，在地區、群體間基本公共教育服務存在巨大差異的情況下，實施最低均等標準，可避免對地區間、群體間利益分配格局進行較大規模的調整，實施起來遇到的阻力也較小。最后，在我國政府治理水平和公共服務供給能力都相對有限的情況下，最低公平模式能消除地方政府只重視基本公共教育服務的投入數量，而忽視服務質量水平的相應提高。只有秉承基本公共教育服務最低公平原則，才能既實現縣域基本公共教育服務均等化，又避免公共財政改革落入“平均主義”陷阱。

三、縣域基本公共教育服務均等化實現的政策路徑

（一）制定縣域基本公共教育服務的國家標準

國家標準是推進縣域基本公共教育服務均等化的前提。國家標準是指最低的、必須達到的公共教育服務標準。只有制定了國家標準，各地區嚴格按照標準規定提供基本公共教育服務，才能稱得上公平，否則，就無所謂最低公平。自從國家明確提出“基本公共教育服務均等化”戰略以來，尚未明確提出縣域基本公共教育的標準。國家標準的制定要基于我國人口眾多、發展很不平衡、長期處于社會主義初級階段的基本國情，在全國范圍內具有可行性。建議各地區基于國家標準，探索制定地方基本公共教育均等化標準，鼓勵均等化標準體現地方特色和多元化發展，但地方標準堅決不能低于國家標準。此外，國家標準應是一個動態的標準，隨著國民經濟社會的發展也應該做適時的調升。

縣域基本公共教育服務國家標準的內容應包括以下幾方面：一是教育普及程度標準，主要有小學生入學率/畢業率、初中生入學率/按時畢業率、輟學率等標準。二是師資標準，主要是中小學教師學歷、職稱比例標準、師生比、教輔人員從業資格等。三是辦學條件標準，主要包括學校校舍面積和質量標準，實驗室、儀器室、器材室、圖書館、閱覽室、微機室、運動場、宿舍食堂等功能用房標準，內部配備、實驗教學、信息化教學、圖書配備標準等。四是教育經費標準，主要是生均預算內教育經費、生均教育事業費、生均公用經費、教師工資、貧困生資助標準及“兩免一補”政策標準等。

（二）優化縣域基本公共教育均衡性轉移支付制度

自2006年起，我國開始實施義務教育經費保障新機制，“但該機制仍然未改變以縣為主的教育投入體制”〔6〕。縣級政府由于財力有限，顯然并不能保證有足夠的資金發展教育。轉移支付制度的主要功能是實現地區間基本財政能力均等化，使每個地區的居民都能夠享有大致相同的基本公共教育服務水平，消除政府間公共服務水平差異對資源配置所帶來的負外部性（Oates，1999）。縣域基本公共教育服務均等化是一個多層次的復雜系統，構建以均等化為目標的轉移支付制度的基本理念應為，“以公共服務效果均等化為最終目標，以公共服務能力均等化為控制手段，以公共服務質量為考評標準”〔7〕。

具體來說，一是完善縱向、橫向教育性財政轉移支付制度。首先，糾正中央、省級政府對縣級政府的縱向教育性財政轉移失衡現象，保證邊疆、民族、山區、農業等財政乏力縣教育經費的充足性。加強專項教育資金對貧困地方的傾斜，盡量減少貧困地區對教育專項資金的配套出資比例。其次，調整橫向的地區教育性財政失衡，促進縣域內城鄉教育財政投入均等化。鼓勵教育財政支出保障強的城鎮地區適度地向農村地區進行橫向轉移支付。二是建立完善的制度來保證專項轉移支付資金充分、合理地用于縣域基本公共教育，特別是用于農村地區教育。為了防止地方政府可能將轉移支付資金挪作它用，并激勵地方政府提高基本公共教育服務水平，還應構建財政轉移支付的績效考核制度。

（三）建立縣域基本公共教育財政管理保障機制

縣域基本公共教育服務均等化的實現需要完善的公共財政管理機制作為保障。“公共財政以公民權利平等、政治權力制約前提下規范的公共選擇作為決策機制，它受制于政治民主建設的進程，民主與憲政是公共財政構建的制度保證。”〔8〕加強公共教育資金管理，需要關注“政府預算制度、公共支出績效評價以及財政法律制度建設等方面對基本公共服務均等化改革方案的約束機制”〔9〕。建立健全縣級政府教育財政預算決算評估體系，引導和促使縣級政府在農村教育的財政投入上更有效益，更加注重教育經費投入結構的合理調整與配置。引入現代化的管理手段，建立縣域公共教育財政資金管理信息平臺，對預算編制、預算執行、決策支持和行政管理進行追蹤問效。建立教育專項轉移支付撥付分配的公告制度，形成多層次的監督網絡體系，盡力減少轉移支付的隨意性和盲目性。將縣域基本公共教育的財政性投入比例、監管、教育質量與官員績效考核掛鉤，督促其保證公共教育經費的合理使用。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕 馬國賢，任曉輝.公共政策分析與評估〔M〕.上海：復旦大學出版社，2012：300-303.

〔2〕 劉吉德.基本公共服務均等化：基礎、制度安排及政策選擇——基于制度經濟學視角〔M〕.上海：上海交通大學出版社，2013：46.

〔3〕 C·V·布朗，P·M杰克遜.公共部門經濟學〔M〕.北京：中國人民大學出版社，2000：297.

〔4〕 郭慶旺，劉曉路，賈俊雪.“十二五”期間國家財力與基本公共教育服務體系建設〔J〕.中國人民大學教育學刊，2011，（01）：35-47.

〔5〕 崔慧廣.基于公眾需求的義務教育均衡發展財政政策研究：一個理論框架的構建〔J〕.現代教育管理，2012，（04）：42-46.

〔6〕 吳正俊，朱伯蘭.統籌城鄉教育發展的財政投入體制機制創新探究〔J〕.探索，2013，（06）：118-123.

〔7〕 景宏軍，王蘊波.以公共服務均等化理念改革我國均衡性轉移支付制度的探析〔J〕.經濟研究參考，2011，（59）：42-44.

〔8〕 張立榮，冷向明.公共服務均等化取向下的政府行為變革〔J〕.政治學研究，2007，（04）：83-91.

〔9〕 呂煒，王偉同.我國基本公共服務提供均等化問題研究——基于公共需求與政府能力視角的分析〔J〕.經濟研究參考，2008，（34）：2-13.

〔責任編輯：侯慶海〕