政府公共服務合同外包中的尋租與治理

周偉 李和中

〔摘要〕 政府公共服務合同外包過程中，尋租的特征表現為：設租者多為掌握公共服務外包決策權主管部門的主要領導；設租者與尋租者相互勾結，官商合謀；尋租數額越來越大，環節和人員越來越多；尋租的手段隱蔽化，形式多樣化。其主要根源在于政府公共服務合同外包程序的公開性和競爭性不強，審批程序不規范且審批權力高度集中，獨立監管機構缺失，績效評估和問責機制流于形式。因此，規避政府公共服務合同外包中的尋租風險，需要推進公共服務外包審批制度改革，建立合同外包正當的法律程序遏制腐敗，建立并引入獨立的第三方監督機構防范和打破合約共謀，完善績效評估和問責機制監督與懲處腐敗。

〔關鍵詞〕 公共服務，合同外包，尋租特征，遏制腐敗

〔中圖分類號〕D630 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2014）06-0087-05

政府公共服務合同外包意味著公共服務從政府單一的權威供給模式到公私合作合同供給模式的嬗變。然而，這一供給模式的嬗變在帶來機遇的同時，也增加了權力尋租的風險和挑戰，因為“腐敗容易在公共部門和私營部門的邊界發生” 〔1 〕 （P524 ）。近年來我國查處的一系列重大腐敗案件表明，公共服務合同外包領域已經成為權力尋租、腐敗多發的“重災區”和“深水區”。因而，正視政府公共服務合同外包中的尋租現象，探尋其根源，進而加強制度建設以防范尋租的發生，遏制腐敗，對于正在推進政府公共服務合同外包的我國來說就顯得尤為緊迫和關鍵。

一、政府公共服務合同外包中的尋租特征

從近年來我國已查處的一系列政府公共服務合同外包中的大小腐敗案件來看，政府公共服務合同外包中的尋租具有以下幾個明顯特征：

（一）設租者大多為掌握公共服務外包決策權主管部門的主要領導及相關負責人。美國芝加哥大學經濟學教授麥克切斯尼在分析政府設租活動時指出，其一是政府通過對某些利益集團的政策為誘餌，引誘這些利益集團向他們進貢，即政治創租；其二是政府以制度或實踐對某些利益集團的不利、甚至有害的政策相威脅，迫使這些利益集團向他們進貢，即政治抽租 〔2 〕。我國政府公共服務外包過程中，服務外包的決策權掌握在主管部門的主要領導及相關負責人手中，權力高度集中，缺乏有效的監督與制約，這些人在公共服務外包決策時大搞“一言堂”， 人為設置一些信息盲點，使有意向投標的個人或組織不得不通過向其大肆行賄方式來打探真實可靠的信息；或者量身定制合同承包者的資質標準，或者直接指定承包商，排除競爭，從而讓目標承包者成功中標，并從合同承包商那里獲得相應的租金；甚至一些官員運用拖延或拒付資金的方式，從誠實的合同承包商那里勒索錢財。如河南省交通廳先后四任廳長在工程建設中的招投標、分包、轉包過程中利用手中的決策權力大肆收受巨額賄賂，“前腐后繼、紛紛落馬”就是最好的例證。

（二）設租者與尋租者相互勾結，官商合謀。尋租是指合同承包方為了能夠獲得供應特權或逃避由于所提供公共服務的數量與質量問題而遭到政府的懲罰，利用各種手段向政府官員主動行賄從而達到尋租的目的。公眾對公共服務大量的和較為穩定的需求，以及一些公共服務所蘊藏的巨大盈利空間使許多承包者為了獲得供應特權而向政府官員行賄；承包商在獲得經營權后，在其利潤至上的價值觀驅使下，往往抬高服務的價格或者降低服務的標準，為了避開政府的監管和懲罰，使其順利通過合同承包項目的履約驗收而向政府官員行賄。掌握服務外包主管部門的主要領導在收取承包商賄賂的同時，在招投標、履約驗收等方面為行賄者提供便利，對承包商抬高服務價格、降低服務標準的行為置若罔聞，讓其蒙混過關，徇私舞弊、玩忽職守，共同蠶食公共利益。如上海靜安區11·15特大火災事故中擔任靜安區教育局基建管理站長的房小兵先后收受承包商賄賂62萬余元，在其招標中給予承包商便利，并放棄應盡監管責任，最終使公眾利益遭受巨大的損失。

（三）尋租數額越來越大，環節和人員越來越多。進入21世紀，我國政府公共服務合同外包的內容和范圍已逐漸擴大到醫療衛生、社區服務、居家養老、培訓服務、公共交通等諸多公共服務領域。伴隨著我國公共服務外包內容和范圍的擴大以及大型服務外包項目日益增多，在利潤的驅使下，承包商之間相互競爭日益激烈，賄賂的數額水漲船高。大型服務外包項目涉及發包、分包、轉包多個環節，與此相應的是決策人員、監管人員和驗收人員也越來越多，承包商為了獲得較大項目的承包權，需要花費巨資向負責服務外包各個環節的主要負責人及相關管理人員行賄或各環節負責人主動索賄，涉案數額較大，人員較多，甚至出現窩案。

（四）尋租的手段隱蔽化，形式多樣化。同過去設租者大肆收受巨額現金、尋租者主要以現金賄賂為主相比，近年來在我國強大的反腐風暴下，公共服務合同外包過程中尋租手段也越來越隱蔽化，且尋租的手段多樣化。除收受大筆現金外，更多的是公共服務外包的主要決策者及相關負責人在傳統的節假日、婚喪嫁娶時收受承包商賄送的紅包，承包商則以拜年、表示人情、給孩子壓歲錢等方式獻上巨額紅包、禮品和購物卡等；一些承包商花費心思、投官員所好，送其名人字畫等貴重收藏品；甚至有部分官員以投資入股為名參與承包商公司利潤分紅。公共服務合同外包過程中尋租手段的隱蔽化與多樣化，給我國打擊公共服務外包領域腐敗帶來挑戰的同時，也指明了方向。

總之，目前許多國家大量政府公共服務合同外包的實踐表明，尋租風險貫穿于招標信息的發布、承包商資質的確定、履約驗收等各個環節中，腐敗問題充斥著整個服務外包的過程，形形色色的操縱招投標、賄賂和回扣現象從來沒有被消除過 〔3 〕 （P131 ），這也是人們反對和質疑政府公共服務合同外包的重要原因之一。誠然，公共服務政府權威治理模式中也存在腐敗，我們無法準確地比較公共服務權威治理與合同治理之間尋租風險的大小，也無法準確地衡量政府公共服務合同外包中的尋租風險到底在多大范圍內和多大程度上存在，但可以肯定的是政府公共服務合同外包中尋租風險確實存在，并且具有日益蔓延和越來越嚴重之態勢。

二、政府公共服務合同外包中尋租現象的根源

政府公共服務合同外包的引入雖然壯大了我國公共服務的供給方式，為改善公共服務供給績效帶來了希望。但由于我國政府在公共服務合同外包過程中缺乏公開公正、優勝劣汰的市場競爭機制，獨立監管機構的缺失和政府相關配套制度改革的不到位等。往往事與愿違，使其成為權力尋租和滋生腐敗的土壤與溫床。

（一）政府公共服務合同外包程序的公開性和競爭性不強。信息公開原則要求政府部門能夠全面、及時、詳盡地發布政府公共服務合同外包過程中的相關信息，主動接受新聞媒體和社會的監督。但事實上我國政府在公共服務合同外包過程中，相關信息并未全面徹底向公眾公開，如在合同招投標階段，對外包項目、承包者的資質要求、評價標準和中標結果等信息缺乏全面詳盡的解釋說明與及時的信息發布，甚至人為設置一些信息盲點或延遲發布信息，利用信息的不對稱和承包者急于獲取信息的心理需求設置權力尋租空間；在合同執行管理階段，對合同承包者的實際履約能力、經費的增減、合同變動情況等信息不夠公開，甚至刻意隱瞞承包者的履約能力和項目經費增減的信息；在合同驗收階段，對承包者提供服務的價格和質量、績效的評估等信息公開不夠。政府公共服務合同外包從簽約、執行到驗收整個過程中都存在著信息公開不全面、不及時和不透明的問題，這些都給暗箱操作、官商合謀、權力尋租留下了很大的空間。

公平競爭原則不僅要求招投標的信息公開透明，而且要求依法建立公開、透明和公正的招標程序，減少政府隨意的行政干預和規制。在存在多個服務承包方的情況下，政府應通過公平公正的競爭性招標，擇優選擇最佳的投標人。但事實上，在招投標過程中，政府往往愿意將合同外包給與政府存在依附關系的社會組織或者與政府長期存在合作關系的私人部門，“量身定制”的“定向外包”或“官商合謀”的“協商外包”取代了競爭性招標，破壞了市場公平競爭原則。即使采取公開競爭招標，一些政府部門及其工作人員將對外招標視為以權謀私和權力尋租的機會，利用手中的權力人為設置各種障礙來幫助行賄者排斥潛在的競標對手，有的甚至與投標者達成幕后協議，操縱投標，所有這些同樣損害了公平競爭原則，并且滋生權力的腐敗。

（二）政府公共服務合同外包審批程序不規范和審批權力高度集中。公共服務合同外包審批權限的不規范和“層層審批、公章圍城”的繁瑣程序為權力的尋租留下了較大的空間。當前我國政府公共服務合同外包缺乏明確統一規范的審批標準和程序，使我國政府公共服務合同外包審批顯得異?；靵y。一是服務外包審批權限不規范。各級政府部門為了爭奪服務外包審批權限帶來的好處，常常存在多頭審批、亂審批和審批交叉重疊的現象；一些政府部門“以法謀私”， 隨意設立審批事項，不少服務外包審批設立的目的不是從提高服務外包審批效率、維護公共利益的角度出發，而是從方便自身管理、增加部門收入為目的；甚至個別政府部門人為肢解服務外包審批權限，將一次能夠審批到位的分解為多個審批環節，通過行使審批權力，謀取部門及個人利益。二是服務外包缺乏統一規范的審批程序。如審批時限不明確，有的審批部門和人員以“研究研究”為借口，長期擱置，久拖不批，為服務外包審批過程中的設租和尋租創造空間。三是重審批、輕監管，審管分離、權責不一，使服務外包審批過程中缺乏必要的檢查監督，而服務外包審批監督薄弱的環節往往是腐敗多發的風險點。

“權力容易趨于腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗。” 〔4 〕 （P342 ）服務外包審批權力過于集中已成為權錢交易的溫床和滋生腐敗的土壤。當前我國政府公共服務合同外包審批權力過于集中于某一部門或個人手中，但高度集中的權力又缺乏有效的內部制約和外部監督，而行政主管部門的權力又天然大于行政相對人的企業或個人，并且服務外包審批權的隨意性難以鑒別和控制，這就為政府部門及官員通過服務外包審批權設卡尋租提供了機會，營私舞弊的行為就難以避免。從已有的經驗和現實看，近年來我國“一把手”腐敗案件急劇增加，一個重要原因就是少數人手中握有行政審批大權，才導致權錢交易。

（三）政府公共服務合同外包獨立監管機構缺失。有效預防政府公共服務合同外包中的權力尋租和官商合謀，需要引入有公信力和相對獨立的第三方監督機構，以加強對政府行為和市場行為的監督和問責。但目前我國所建立的政府公共服務合同外包監管體系是以政府為主導的監管體系，政府在公共服務合同外包中既是合同的締約者又是合同的主要監管者，也就是說集“運動員”和“裁判員”的雙重身份于一身。在實際的監管過程中，作為監管者的政府部門有意無意為自身的經濟人動機所左右，為了追求自身租金收益的最大化，政府部門的監管往往不是傾向于為最大限度地實現和維護公共利益，而是依據自己獲得的信息和部門利益與個人效用最大化原則來決策，這樣極容易造成政府監管責任的缺失和監管過程中的權力尋租。

此外，政府公共服務合同外包是一個多重的委托代理關系，在這個多重的委托代理關系和政府為主導的監管體系中，政府擁有選擇和評估代理人的獨斷權力。這種部門權力壟斷形式同樣可以為權力尋租創設機會，使掌握發包權的政府部門與承包者的個人或組織暗箱操作，搞權錢交易，合謀獲得中標項目后各自分紅，各取所需。在政府內部存在監管困難或監管缺失的情況下，承包商也會通過與具體執行監管的政府部門“合謀”，通過賄賂具體執行監管的部門促使其弱化監管力度，使績效評估流于形式，或者使淘汰規則和懲罰機制不能輕易實施，從而來謀求不正當的利益。如果監管機構沒有較高的獨立性和自主性，受利益關系的影響和利益集團所左右，政府公共服務合同外包監管過程中就極易形成承包商和政府之間的官商合謀，無法保證自己監管責任的落實，從而無法更好地代表、實現和維護公共利益。

（四）政府公共服務合同外包績效評估和問責機制流于形式。政府公共服務合同外包績效評估和問責機制作為事后監督和懲治腐敗的重要手段，對預防和打擊政府公共服務合同外包中的權力尋租具有重要的震懾作用，但我國政府公共服務合同外包中的績效評估和問責機制大多流于形式，使其功能大大減弱。當前我國政府公共服務合同外包的績效評估大多是由政府主導，獨立的第三方績效評估機制尚未真正地建立和推廣。讓政府自己評估自己和與自身有利益關系的承包商，這種評估方式的公正性有所欠缺，很難反映出其真實情況，況且，政府評估的方式單一、內容不全面，主要是通過聽取工作匯報、領導視察和檢查資料等方式進行，缺乏針對性和科學性，評估內容僅限于有無重大責任事故、完成時間和服務運營情況等，對服務質量、成本效益、公眾滿意度和廉潔狀況等沒有進行全面、客觀、公正地評估。

績效評估和問責也沒有很好地結合起來，使績效評估和問責流于形式，處罰力度不夠。在很大程度上，腐敗的程度取決于收益規模、曝光的風險和懲處的力度。當前我國政府公共服務合同外包中腐敗案件的查處概率不高，對設租和尋租者（索賄者和行賄者）處罰的力度不夠，沒有形成足夠的震懾作用。對索賄者的政府部門和官員的處罰大多是黨內警告和行政處罰，對行賄者的承包商的處罰僅限于直接罰款，這樣在收益大于成本的條件下，索賄者和行賄者雙方都抱有極大的僥幸心理，頂風作案。腐敗的“低風險、高收益”是政府公共服務合同外包中權力尋租和腐敗案件頻發的重要原因。

三、政府公共服務外包中尋租現象的治理路徑

政府公共服務合同外包中的尋租風險不僅源自政府和市場兩個方面，還在于相關利益者參與的缺失。因而，有效預防和治理我國政府公共服務合同外包中的尋租現象，抑制腐敗，既要針對政府權力系統和市場體系進行改革，通過建立完善的制度體系來加強對政府行為和市場行為的規范與約束，還要引入新的行動者，以完善和優化尋租現象的治理機制，實現“廉潔”外包。

（一）推進政府公共服務合同外包審批制度改革，簡政放權，減少權力尋租空間。為了減少權力尋租的空間，預防腐敗的發生，必須以“壯士斷腕的決心”推進政府公共服務合同外包審批制度改革，簡政放權、釜底抽薪，有效減少公共服務合同外包行政審批過程中的尋租和腐敗的機會與土壤。首先，依法規范政府公共服務外包審批權限和程序，精簡和整合公共服務合同外包審批事項。精簡公共服務外包行政審批事項，將可審批可不審批的事項堅決取消，確實需要設立的行政審批事項，要建立權力清單制度，一律向社會公開，清單之外的，一律不得實行審批；整合公共服務外包審批事項，將原來分散于各部門的審批事項，能夠集中到一個部門的盡量集中到一個部門審批；明確審批時限。其次，將現有高度集中的公共服務外包審批權限進行逐級下放和分解。絕對的權力導致絕對的腐敗，政府公共服務合同外包行政審批權力的高度集中是權力尋租和權錢交易的重要原因。針對當前服務外包審批權力高度集中于某一部門或個人的現象，要將高度集中的審批權力下放和分解到不同部門和個人，增進部門和個人之間的相互監督和制衡，避免權力高度集中而滋生腐敗。最后，加強對政府公共服務外包審批行為的檢查監督。針對政府公共服務外包行政審批容易產生腐敗的廉政風險點，及時采取有效措施加強監督與應對，確保政府公共服務外包行政審批權力運行規范、廉潔高效。

（二）建立政府公共服務合同外包正當的法律程序遏制腐敗。程序不是次要的問題，隨著政府權力持續不斷地快速增長，只有依靠程序公正，權力才可能變得讓人容忍 〔5 〕 （P93 ）。正當的法律程序是遏制腐敗的重要屏障和確保社會公平正義實現的重要手段。一些西方國家在推行公共服務合同外包時，為了防止政府公共服務合同外包過程中的權力尋租和權力腐敗，都制定了一系列公開、公平、公正的程序性規則來規范和約束政府公共服務合同外包權力。我國可借鑒西方各國的經驗，建立相關的信息公開制度和公眾參與制度來應對政府公共服務合同外包中的尋租和腐敗。

信息公開制度是政府公共服務合同外包的前提和基礎，也是核心和關鍵。陽光是最好的防腐劑，為了充分發揮政府公共服務合同外包中市場競爭機制的作用，確保整個公共服務合同外包過程信息公開透明，讓權力在陽光下運行，防止暗箱操作、權錢交易，有效遏制腐敗，必須加強政府公共合同服務外包信息公開的法律法規建設，破除信息壟斷，強制信息公開，確保政府公共服務合同外包信息公開的制度化、法律化和常態化；必須合理界定政府公共服務合同外包信息保密的范圍，避免政府以信息保密為借口而不將日常的信息公開，在政府公共服務合同外包過程中，招標信息、合同承包者的遴選過程、合同內容、合同履行（變更）過程及檢查監督情況、合同執行結果的考核評價信息應及時、全面公開；必須建立健全科學客觀的政府公共服務合同外包信息公開考核評價、獎勵和懲處機制，從根本上解決政府公共服務合同外包信息公開動力不足的問題。

在現代社會，政治統治權要維持，但公民的利益、要求和喜好也要在公共治理措施中得到體現 〔6 〕 （P90-91 ）?，F代民主政治的建設過程也就是公民參與范圍不斷擴展、參與深度不斷延伸的過程。從回應公眾需求與促進民主決策的角度來看，公眾作為公共服務的最終付費者和使用者，公眾的意見和利益、對公共服務需求和喜好應在政府公共服務合同外包的決策過程中得到較好地體現。因而政府部門在公共服務合同外包方案的確定和合同承包者遴選的決策階段，應把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為政府公共服務合同外包決策的必經程序，采取問卷調查、座談會、聽證會和公開質詢等多種方式廣泛汲取社會公眾的意見和建議。這樣做不僅有利于提高政府公共服務外包決策方案的科學性，而且公眾參與和集體討論決定能夠促進承包者遴選過程的公開、公平和公正，增強以權利制約權力的力度，防止合同承包者遴選過程中的暗箱操作、權錢交易，從而有效預防權力尋租和腐敗的發生。

（三）建立并引入獨立的第三方監督機構防范和打破合約共謀。在政府公共服務合同外包中，第三方通常是指相對于發包者的政府和承包者的私人或社會組織而言的。因此，第三方監督機構具體就是指獨立于政府以及服務機構的以公民、新聞媒體、社會輿論等為主體的組織。針對政府公共服務合同外包過程中的權力尋租和合約共謀，建立并引入以公民、新聞媒體、社會輿論等為主體的相對獨立的第三方監督機構，實現委托者與代理者，或者發包者與監管者的相對分離，確保監管者的獨立性和自主性具有積極意義。政府公共服務合同外包是一個多重的委托代理關系，政府合同外包的最終權力來自于公民的委托和授權，公民有權利對政府公共服務合同外包過程中的權力進行監督，防止政府及其官員權力的尋租和濫用。合同外包關系中的政府部門和私人或社會組織具有平等的地位，雙方應共同遵守合同的規則，履行各自的權利和義務。政府部門作為合同締約方一旦違約也同樣需要受到問責，但如果政府的同一主體既是合同的締約者又是合同的裁判者，合同關系將名存實亡。因此，破除部門壟斷，建立并引入獨立于政府部門的第三方監管機構，增強監管力量，對于完善政府公共服務合同外包治理結構，防止權力尋租和合約共謀具有實質性作用。

（四）完善政府公共服務合同外包績效評估和問責機制，監督與懲處腐敗。為了確保政府公共服務合同外包績效評估的獨立性、公正性和真實性，政府要退出公共服務合同外包績效評估的主導地位，建立以顧客為導向，包括當地公眾、民間機構、新聞媒體等共同參與的多元化績效評估機制，構建全面科學的考核評價指標體系，借鑒國內外先進的績效評估方法，依靠獨立的評價和調查團體，對政府公共服務外包目標的實現情況、公眾滿意度、成本效益、廉潔程度等指標進行全面、客觀、公正地評估。高度重視績效評估結果的應用，將績效評估結果作為對政府部門和承包商獎懲的重要參考依據。同時，強化問責和懲處力度，使政府公共服務外包中的尋租和腐敗由“低成本、高收益”變為“高成本、低收益”。提高政府公共服務外包腐敗案件的查處概率，加大對腐敗行為的懲罰力度，對受賄者和行賄者都要予以懲罰，處罰的依據是由此獲得的總收益，而不是直接支付的金錢數額。對涉案金額特別巨大、造成嚴重后果的政府官員和承包商要依法追究其刑事責任。此外，還可以營造廣泛的社會輿論壓力，通過增加腐敗的精神成本等手段和方式來改進當前的腐敗懲治狀況。

政府公共服務合同外包作為公共服務市場化改革的一項重要制度安排，彌補了政府公共服務供給的不足和改善了公共服務供給績效，在目前我國各級政府財政負擔日益加重的情況下繼續推進仍很有必要，不能因為尋租風險和腐敗問題就簡單地或否定這種供給模式。事實上，尋租風險和腐敗問題在公共服務的政府權威治理和合同治理模式中都存在，況且完全徹底清除腐敗是不可能的。因而，預防公共服務供給中的尋租風險和腐敗問題不在于選擇政府權威治理還是合同治理。關鍵是針對政府公共服務合同外包中尋租風險的根源，通過施行公開而透明的行政過程、公平公正的外包程序及強有力的外部監督，建立全面科學的考核評價體系以及嚴格的問責與懲處制度，構建防范尋租風險的制度屏障、降低腐敗的程度和水平，促進政府自身和政府項目的廉潔、高效、公正以及政治合法性。

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責任編輯 周 榮