公民網絡參與公共決策的價值、風險及優化策略

馬小娟

〔摘要〕 公民網絡參與公共決策可以更充分地實現公民的參與權，更廣泛地促進公民的政治社會化，更迅速地推動社會問題從公眾議程轉向政府議程，更有力地保證決策信息的充足和降低決策執行的難度。但與此同時，有可能影響決策的公平，危及政府自主性，降低參與的有效性，削弱決策的科學性。因此，優化公民網絡參與公共決策，要縮小“數字鴻溝”，推進參與機會均等化；加強網絡治理，促進參與環境規范化；完善相關制度，實現參與行為常態化。

〔關鍵詞〕 網絡參與，公共決策，潛在風險，優化策略

〔中圖分類號〕D630 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2014）06-0097-05

互聯網的出現和廣泛應用不僅改變了人們的生活方式和生產方式，也使政民溝通的方式發生了重大變化。早在20世紀80年代，美國著名的未來學家阿爾溫·托夫勒就曾預言，“信息是和權力并進而和政治息息相關。隨著我們進入信息政治的時代，這種關系會越來越深” 〔1 〕 （P9 ）。如今，公民政治參與已經突破了政治選舉和政治結社等傳統方式，開始通過互聯網平臺直接對公共決策過程產生影響。本文所指的公民網絡參與公共決策就是指公民或公民團體借助網絡媒介討論決策議題、發表政治觀點、表達利益訴求，從而影響政策議程和決策方案的行為。實踐中，公民網絡參與公共決策具有一定的優勢，但同時也存在一定的困境和風險，須從多方面入手因勢利導、趨利避害，以提高參與的質量和效能。

一、公民網絡參與公共決策有助于公民政治參與能力及公共決策質量與執行水平的提升

互聯網條件下，公民參與公共決策的方式和途徑發生了重大變化，他們通過網絡獲取政策信息、通過論壇參與政策討論、通過政務微博與官方主體進行互動，并借助多樣化網絡平臺參與意見征集與網絡投票，試圖實現獲取信息、設置議程、提供備選方案、影響方案抉擇等參與目標。與傳統方式相比，公民網絡參與公共決策的價值不僅體現在其會對公共決策程序和公共決策結果產生巨大影響，而且這一參與實踐對公民民主權利的實現和參與意識與能力的提升具有重要意義。

（一）更充分地實現公民的參與權。在現代政治文明中，公民權利是國家權力的源泉，國家權力的配置和運作是為了保障公民權利的實現。很長時間以來，出于現實可行性方面的考慮，公民的參與權主要通過以選舉為主要形式的代議制民主來實現，但是這種選舉參與不能為公民提供充分、直接、明確、廣泛地表達利益訴求的渠道，因為選舉的周期性限制了公民的參與機會，使他們的利益訴求不能在日常生活中充分展現。而且，選票是一種非此即彼的選擇工具，不能明確體現公民的偏好程度，公民投票中對某一候選人的選擇和日后這一候選人的政策路線對其利益的影響之間沒有直接相關性。相比之下，公民對公共決策的參與更有利于公民參與權的行使，更有利于在政府所提供的具體產品和服務中體現自己的價值偏好。在傳統環境下，由于時間和空間的限制，政府在公共決策中吸納公民參與的機會是十分有限的，公民往往需要選舉代表代替自己去參與公共決策。但代表難以將公民的訴求全面、無偏差地向決策主體傳達。而在互聯網條件下，“隨著信息量的增加，政治變化的趨向是逐漸偏離選民代表政治，走向全民立即卷入中央決策行為的政治” 〔2 〕 （P234 ）。網絡為目標群體與官方決策主體的直接聯系提供了渠道，使他們“面對面”交流成為可能。公民能夠突破選舉周期和選舉活動的限制，自主地選擇時間和議題發表看法和提出建議，對與自身利益密切相關的決策過程施加影響，享受到更加充分、有效的民主權利。

（二）更廣泛地促進公民的政治社會化。政治社會化是“人們在特定的政治關系中，通過社會政治生活和政治實踐活動，逐步獲得政治知識和能力，形成和改變自己的政治心理和政治思想的能動過程” 〔3 〕 （P357 ）。這個過程表現為兩個方面，一是政治體系中負有教育責任的政治機構，憑借各種手段有計劃、有目的地向公民灌輸政治信息，使公民逐步形成一定的政治思維和行為技巧等基本模式的過程；二是公民個體學習政治文化的過程，即公民個體將政治統治體系所確認的政治思想、觀點、意識、行為方式等內化為自己的政治信念的過程。公民網絡參與公共決策是公民政治社會化的有效途徑。作為政民互動的一種直接形式，公民網絡參與公共決策為社會普通成員提供了便捷的政治實踐機會，這有助于他們獲得政治信息、了解政治過程、積累政治知識、習得參與技能，從而強化民主意識和提高參與熱情。登哈特就此問題曾指出，“這樣做可以幫助人們不只是考慮他們自己的利益，而且考慮更加廣泛的利益，并且有助于人們認識治理過程的復雜性”，參與“可以培養人們的道德性格，可以培養一種對他人需要的移情認識，并且可以培養從事集體行動的技巧” 〔4 〕 （P92 ） 。

（三）更迅速地推動社會問題從公眾議程轉向政府議程。公共政策是政府解決社會問題的有效工具。但是社會問題難以計數，只有少數的社會問題能夠被政府部門重視。政策議程就是社會問題轉化為政策問題繼而納入政府機構行動計劃的過程。政策議程包括公眾議程和政府議程兩個環節。在公眾議程中，社會問題引起社會公眾普遍關注，他們向政府部門提出訴求，期望采取措施加以解決。在政府議程中，決策機關已經對某一社會問題深切關注并計劃采取政策行動。可見，政府議程的建立是公共政策出臺的必要環節。在傳統環境下，許多公共政策問題直接由具有決策權力的人員或機構提出并出臺相應的政策方案，而社會公眾只是接受政策的宣傳和執行動員。另外一些對社會發展影響重大且被社會公眾廣泛關注的問題由于未能進入決策者重點考慮的領域而遲遲得不到有效解決。在互聯網條件下，公民能夠通過網絡平臺進行交流互動，就各自關心的社會問題展開廣泛討論，其中一些關乎共同利益的事務會受到大量網民的持續關注，從而形成強大的公共輿論。這會對公共決策者形成較大的壓力，進而將該公共問題列入政府議程并試圖出臺公共政策加以解決。近幾年，有很多政策議程的建立乃至政策方案的最終出臺都源于公民的網絡參與，如對“孫志剛事件”的網絡討論推動了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的廢止和《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》的制定和實施；對“開胸驗肺”事件的關注促成了新版《塵肺病診斷標準》的出臺等。

（四）更有力地保證決策信息的充足和降低決策執行的難度。在當前環境下，社會變化日益迅速，社會問題紛繁復雜，這給公共決策帶來了新的挑戰。傳統的經驗決策已無法應對瞬息萬變的社會環境，也無法滿足多元化的公民訴求，科學決策應運而生。科學決策要求決策者具有科學思維、掌握科學手段、遵循科學程序，充分有效的信息是科學決策的必要條件。但由于受思維、能力、時間、精力等主客觀條件的限制，任何公共決策者所掌握的信息都是有限的，因此需要廣開言路吸納公民參與公共決策，這是公共決策者獲取決策信息的重要途徑。互聯網為實現這一目標提供了強有力的技術支撐。一方面，公共決策的目標是解決公共問題、維護公共利益，因此了解公民訴求是決策的首要前提。互聯網為政民互動提供了便捷的平臺，使公共決策者能夠比以往更多更快地收集民意，為科學決策奠定信息基礎。另一方面，廣泛的公民網絡參與有利于公共決策者了解不同領域不同階層的公民對待同一政策問題的不同看法，這些不同意見的互補有助于形成統籌兼顧的決策方案，保證決策的合理性。此外，公民網絡參與公共決策能夠提高他們對決策的認知和認同，這對決策的順利執行至關重要。“徒法不足以自行”，公共決策的執行對政策效果具有決定性影響。公共決策中廣泛的公民網絡參與不僅使公民更充分地表達了訴求，使決策者更清晰地獲知了公民需求，同時也使公民對公共決策方案本身有了更加深入的了解和更主動的認同，這降低了政策宣傳和政策動員的難度，提高了決策執行的可預測性。

二、公民網絡參與公共決策存在降低公共決策質量的風險

作為公民參與的一種新途徑，公民網絡參與公共決策并不必然會促進公民權利的實現和政策過程的優化。任何新技術的應用都只是使某種社會變遷成為可能而不是必然。技術本身不具有價值選擇的功能，它可以被用來從善，也可以被用以行惡，即使是善意的使用也可能導致不良的后果，各種因素的制約使公民網絡參與公共決策存在潛在的風險。

（一）參與條件的差異性導致參與主體的不均衡，影響決策的公平性。從理論上說，任何公民都擁有通過網絡參與公共決策的平等權利，但是由于我國經濟社會發展的不平衡，互聯網的普及在地區之間、城鄉之間存在著較大差異，加之經濟收入、年齡、學歷、空閑時間、參與能力等方面的不均衡，導致公民的實際參與機會并不平等，存在明顯的“數字鴻溝”。如2014年7月中國互聯網絡信息中心發布的第34次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，截至2014年6月底，我國網民總數為6.32億，互聯網普及率為46.9%。整體網民中，農村人口占比為28.2% ，中學以下學歷人群的占比為12.1%。20世紀70年代，美國傳播學家蒂奇諾等人提出了“知溝理論”，即認為信息傳播技術的發展會對社會階層分化產生影響，這一影響表現為大眾媒介傳播的信息越多，信息富有者和信息貧困者之間的知識鴻溝會越大，而且這種鴻溝會延伸至社會生活的其他領域。托夫勒也曾表達了類似觀點，認為在信息通信技術不斷發展的國家中，草根階層與主流社會之間的鴻溝會隨著新傳媒系統的普及而擴大〔5 〕 （P348）。很顯然，互聯網條件下的數字鴻溝導致了網絡參與主體的不平衡。在網絡參與中，處于網絡負極的群體的利益訴求難以向政策主體傳遞，進入公共議程的往往是強勢社會群體關注的社會問題，他們利用資源優勢擴大了自身的影響力。網絡參與主體的不平衡使政策議程不能夠全面反映社會不同群體的利益訴求，影響公共政策的公平性，加劇不同群體間的不平等。

（二）參與主體的多元化增大了政府利益綜合的難度，危及政府自主性。改革開放以來，我國所有制結構的改變和社會主義市場經濟體制的建立使原有的利益結構發生重大變化，社會分層日益明顯，城鄉之間、地區之間、行業之間居民在收入和其他社會機會方面的差異性不斷顯現。這些變化打破了單一公有制計劃經濟條件下“利益一元化”的格局，喚醒了利益意識，并形成了新的利益群體。利益主體的多元化和利益差別的擴大化激發了公民參與公共決策的熱情，而互聯網恰恰能夠突破傳統的時空限制，使廣泛的公民參與公共決策成為可能。對于普通公民來說，參與主要是為了表達利益訴求并使之在公共決策中有所體現，因為利益分化意味著利益對立與沖突的存在，不同利益群體具有不同的政策意愿，只有通過積極的參與才能夠對政策結果形成影響。但這些利益訴求能否在實質上影響決策，并不僅僅與公民表達有關，更為重要的是決策部門如何對這些訴求進行甄別和取舍，這正是利益綜合的過程。利益綜合應在承認各種利益訴求合理性的基礎上，充分發揮公共決策機關的平衡協調作用，妥善處理社會各階層的利益關系，保證盡可能多的公民能實現自己的合理利益追求。互聯網的普及為政民互動提供了便捷的平臺，但同時也增大了政府利益綜合的難度，這可能會對決策效率、決策成本和政府權威形成負面的影響。不同公民所表達的利益訴求是分散的、相互沖突的甚至是模糊不清的。面對規模龐大的公民意見，政府如何在公共決策中界定公共利益顯得艱難和緩慢。更為重要的是，作為公共權力機關的政府如何能夠在紛繁復雜的社會訴求中保持相對的自主性而不是簡單地按照不同利益群體的呼聲高低作為決策的依據，這在互聯網時代更具有挑戰性。

（三）參與能力的有限性導致觀點的表層化，降低參與的有效性。互聯網在使文本創作者與閱讀者、信息生產者與消費者一體化的同時，也使業余參與者與專家的界限模糊不清，互聯網可能帶給我們的是生活中膚淺的觀察而非深刻的分析。網絡環境中的參與者不像傳統代議制形式下的“代表”是經過層層“選拔”的，虛擬平臺上的網民素質參差不齊，他們自身知識儲備的限制和參與技能的不足會影響其對決策議題的認知和觀點的表達。尤其是當決策議題專業性較強或與普通民眾的利益相關度較弱時，參與者所持有的態度和作出的選擇往往是即興隨意而非深思熟慮的結果。例如，美國馬里蘭大學主管的世界民意調查機構在2010年11月發布了一項關于聯邦政府對外援助經費的民意調查結果，該調查顯示，美國人希望削減對外援助，受訪者認為聯邦的預算有25%用于外援。當問到他們認為多少比例算合理時，答案中間值為10%。而實際上，對外援助經費只占聯邦預算的1% 〔6 〕。很顯然，大多數受訪者對此議題并沒有深入的了解，他們的回答只是基于主觀感知而非理性的判斷。這一調查有助于決策機關了解公眾對對外援助的態度，但受訪者給出的建議對援助經費的確定這一決策本身沒有意義。因此，當公民傳遞的信息和表達的觀點缺乏足夠的思考與說服力時，參與的有效性會大大降低。

（四）參與方式的虛擬性引發“虛假民意”，削弱決策的科學性。公共決策的科學性要求公民參與公共決策的行為是理性規范、客觀真實的。而網絡社會是一個分散無中心的結構，在網絡平臺上，公民可以自由、平等、便捷地表達自己的意見。由于缺少現實社會的硬性規范約束，網絡參與的不可控性會增大。一方面，網絡參與身份的匿名性特征使網民的意見表達更加隨意，有時會在網絡上宣泄不良情緒或發布虛假信息，如果這種情緒或信息被快速傳播并引發共鳴，極易形成極端情緒化的“民意”，對決策機關形成巨大壓力，這種壓力與決策的科學性要求背道而馳。另一方面，虛擬的網絡世界中也產生了各種“水軍”，他們制造虛假文本，操縱民意混淆視聽，不僅影響政府科學決策，同時也對網絡參與秩序造成了極大的危害。總之，互聯網使每個人都可能成為公共決策的信息源，但網絡的虛擬性增大了對信息發布者和信息內容進行“把關”的難度，正如帕特里夏·華萊士所指出的，“一旦人們相信自己的行為不會被追到個人頭上，他們就會變得不那么受社會習俗和戒律的約束” 〔7 〕 （P220 ）。若情緒化的或被操縱的民意被用來作為政府決策的有效情報，后果將令人擔憂。

三、優化公民網絡參與公共決策的策略

上述分析表明，互聯網的出現為公民參與公共決策提供了便捷的途徑但又充滿了風險。互聯網技術本身不會塑造價值，其效用的發揮要受現實環境中其他變量的影響。從長遠來看，網絡技術必然會推動公民參與形態的改變和參與質量的提高。但從短期來看，意識、能力、制度、網絡環境等多種因素的制約使公民網絡參與公共決策的行為面臨諸多挑戰。因此，必須采取多種措施使參與機會更加均等、參與環境更加規范、參與制度更加完善，從而使公民網絡參與公共決策的行為真正發揮保障公民權利和促進決策優化的雙重價值。

（一）縮小“數字鴻溝”，推進參與機會均等化。實踐中，“數字鴻溝”的存在降低了公民網絡參與公共決策的有效性，使公共決策的民主性和科學性都面臨著挑戰，因此應從多方面入手克服障礙，推進參與機會的均等化，使更多的人有機會和能力通過網絡關注公共決策。一是降低互聯網的使用成本。理性的個人行為都受成本—收益分析結果的制約，公民網絡參與公共決策的首要前提是他能夠以較低的成本獲得使用互聯網的機會。因此，我國應在加強基礎設施建設、使所有地區具備接入互聯網的基本條件的基礎上，通過宏觀調控和政策引導逐步降低互聯網接入和使用費用以及終端設備的購買成本，避免因經濟因素所導致的數字鴻溝的擴大。二是大力發展教育事業，加強網絡技術應用培訓，提高公民的信息素養。一個人只有具備了一定的信息素養才能使潛在的網絡參與機會轉化為現實的行動。2014年1月發布的第33次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》曾對我國非網民不使用互聯網的原因進行了調查分析。報告顯示，截至2013年底，導致我國非網民不使用互聯網的因素包括技能、年齡、設備、接入條件、時間、興趣等。其中，不懂電腦或網絡這一原因占比58.1%，遠遠高于其他因素。由此可見，網絡使用能力是目前影響我國互聯網深入普及的主要障礙，未來應著力加強教育和培訓。（1）大力發展基礎教育，推進基本教育資源和教育服務的均等化，提升公民整體的文化水平，使他們具備網絡使用的基礎知識和基本能力。（2）有針對性地加強網絡技術應用的專門培訓，提高公民的網絡使用技能。我國應充分借鑒發達國家解決數字鴻溝問題的先進經驗，如英國政府在全國范圍內設立信息技術培訓中心，投入專項資金加強信息通信技術培訓；美國政府也建立了輻射全國的城鄉社區技術中心并加大財政支持，利用社區技術中心、公共圖書館等公共機構為美國公民提供網絡使用機會并提供指導。（3）加強網絡信息無障礙建設，使有視覺障礙、聽覺障礙、肢體障礙的公民或老年人都能夠無差別的具有使用網絡和獲取信息的機會。作為公共服務機構，政府網站應特別注重無障礙功能建設，減少因生理差別所引起的數字鴻溝現象。

（二）加強網絡治理，促進參與環境規范化。實踐證明，網絡不能成為“超越法律與道德的純自由之地”，正如瑞典斯德哥爾摩大學教授安德斯·鮑威爾所說：“回顧人類文明發展歷史不難發現，當任何一種新事物的影響力擴展到社會各個層面時，就必須加以限制，以保證良性秩序的實現。” 〔8 〕因此，要加強對互聯網的綜合治理，為公民網絡參與公共決策創造良好的環境。一是加強技術創新，充分發揮技術對非法行為的防范作用，保障互聯網安全和信息傳播的可控性。二是堅持依法管理，建立完善互聯網管理的法律法規體系，對威脅網絡安全、破壞網絡秩序的行為依法規制和懲處。一方面要根據社會發展的需要制定專門針對互聯網管理的法律法規并加強落實，另一方面要做好現有法律法規的解釋和補充工作，增強原有法律法規在新環境中的適用性和可操作性。三是重視網絡倫理道德建設，提高公民的信息素養和自律意識。一方面要引導公民樹立網絡道德意識，使他們理性地認識到網絡自由并非不受任何規則制約，而是要在尊重他人權利和客觀事實的基礎上進行互動，良好的網絡秩序是進行網絡參與的重要前提。另一方面要倡導網絡參與的道德規范，通過媒體宣傳、學校教育等方式使其內化為公民網絡參與的基本準則。總之，在網絡治理中，技術是一種防范工具，其作用是從過程上遏制不良行為；法律是約束個人行為的底線規則，其作用是使人從內心畏懼懲罰，注重懲惡而不擅揚善；道德是行為自律的根本保證，其作用是使人自覺地遵守網絡行為準則、維護網絡秩序。要實現互聯網的良性發展，保證公民網絡參與公共決策的有序性和有效性，必須綜合運用三種手段，剛柔相濟，缺一不可。

（三）完善相關制度，實現參與行為常態化。為使公民網絡參與公共決策的活動持久而有效地進行，就必須加強相關制度的建設，形成網絡參與的長效機制。制度化對于公民參與至關重要，它可以降低交易成本、提高參與效果、促進政治穩定。互聯網的發展擴大了公民參與公共決策的廣度和范圍，這需要相應的制度保障，因為“政治穩定依賴制度化和參與之間的比率。如果要想保持政治穩定，當政治參與提高時，社會政治制度的復雜性、自治性、適應性和內聚力也必須隨之提高” 〔9 〕 （P60 ）。一是完善信息公開制度。知情是參與的前提，向公眾及時準確地提供信息是參與過程的重要環節。我國應在積極實施《中華人民共和國信息公開條例》的基礎上不斷細化完善，提高立法層次。同時，應針對網絡信息公開的范圍、程序、內容等出臺專門的制度加以規范。二是完善網絡輿情監測制度。網絡信息浩如煙海，無論對于普通公民還是政府工作人員而言，單單依靠個人判斷去甄別和解讀信息都是困難的。因此必須完善網絡輿情監測制度，推進網絡輿情監測系統的建設，積極主動地捕捉社情民意和設置參與議題，對網絡輿論進行適時引導和干預。三是建立網絡參與的制度化平臺。一方面要充分發揮政府門戶網站的互動交流功能，設立專門的欄目如公眾留言板、專家在線訪談、網上咨詢、網上調查、行政首長信箱等作為公民利益表達和政府收集民意的途徑。另一方面要將政民互動的范圍拓展延伸，依托重點新聞網絡媒體的互動平臺如微博等建立更廣泛的互動交流體系，充分吸納公民參與。四是健全政府回應制度。在公民網絡參與公共決策的過程中，政府對公民訴求和建議的回應速度和方式體現了其對公民參與的態度，影響著公民參與的廣度和深度。在網絡參與規模不斷擴大的環境下，政府應實現回應主體、時間、程序等方面的規范化和制度化，在網絡民意面前主動明確地表明態度和立場，提高公民網絡參與的效能感和積極性。

參考文獻：

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責任編輯 周 榮