法治反腐策略研究

江國華 韓玉亭

〔摘要〕 就宏觀層面而言，要充分把握法治反腐的突出優勢：與市場經濟的內在需求高度契合，為構建制度反腐的長效機制提供根本保障，能夠樹立治理腐敗的權威效應；就中觀層面而言，要正確處理法治反腐的四對關系：平衡保障人權與懲治腐敗的博弈關系，優化國法國策與黨紀黨規的互動關系，理順預防腐敗與懲治腐敗的位序關系，協調法治規約與道德自律的互補關系；就微觀層面而言，要落實五大舉措：建立懲戒機制不敢腐，完善權力制約不能腐，保障信息透明不便腐，健全反腐立法不易腐，加強國際合作不可腐。

〔關鍵詞〕 法治，權力尋租，反腐敗，權力制約

〔中圖分類號〕D920.1 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2014）06-0102-05

反腐敗這樣一個歷久彌新的話題，在當今社會大轉型的背景之下顯得尤為突出。為便于較為直觀地把握我國當前的腐敗程度，不妨參考國際非政府組織透明國際（Transparency International）的腐敗感受指數（Corruption Perception Index，簡稱CPI），該指數對于不同國家的腐敗程度給出了較為權威的測定。如圖1所示，從1995年到1998年期間中國的得分有一個明顯的上升趨勢，2000年、2005年以及2010年分別有所回落，總體呈現出穩中有升的趨勢，2013年得分最高，全球排名80名左右，而這恰與黨的十八大之后大規模反腐的背景相吻合①。鑒于反腐敗工作的長期性和艱巨性，不僅要“打虎”更要“建籠”，因此，有必要轉到法治反腐的軌道上來，唯其如此，方能從根本上遏制腐敗蔓延的勢頭。法治反腐不是權宜之計，而是治理腐敗的根本抉擇。筆者認為，推進法治反腐務必要貫徹好“三四五”方針，即認清三大功能，衡平四組關系，推進五項舉措。

一、 充分把握法治反腐的突出優勢

（一）與市場經濟的內在需求高度契合。市場經濟究其本質而言是法治經濟 〔1 〕，其強調多元主體之間地位平等、權利平等、機會均等，其內在地排斥權力的非法干預。而腐敗恰恰是借助公權力的便利，為謀求個體或者小集團的利益而非法干預資源的流動與配置。盡管“運動式反腐”與“人治式反腐”對于遏制腐敗也起到一定的效果，但二者都是治標不治本，很難鞏固反腐敗的成果。法治反腐則不同，其致力于將權力關進制度的籠子里，通過建立完備的法治反腐體系獎功懲過，進而指引當事人作出正確的抉擇。市場經濟的健康發展客觀需要公平正義的競爭氛圍，而腐敗尋租行為則是借公權之名行私權之便，以暗箱操作、灰色利益輸送等方式來換取個體或小集團的利益，不僅嚴重干擾了市場競爭秩序，而且在很大程度上損害經濟活動參與者的積極性，最終制約了市場經濟的持續健康發展。而法治反腐則順應了市場經濟的內在需求，使握有公權者務必循規守矩，任何越軌者皆自負后果，進而讓腐敗分子無處藏身，從而真正實現“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”。

（二）為構建制度反腐的長效機制提供根本保障。腐敗現象何以層出不窮？究其原因，很大程度上在于腐敗與反腐敗二者間的相互較量?？v覽我國的反腐敗歷程，從“運動式反腐”到“人治式反腐”再到“制度式反腐”，伴隨反腐敗工作的漸趨深入，腐敗病毒也發生了一定的變異，融合了隱蔽性、關聯性、集團化及巨量性等眾多特質，為了逃避打擊甚至披上了合法的外衣 〔2 〕。立基于此，我們務必要意識到反腐敗工作的長期性和艱巨性，以更加堅定的信心，更加堅決的態度，更加有力的措施，把黨風廉政建設和反腐敗斗爭推向前進。而法治反腐恰恰是依照“適度、效率、公平、制衡”的原則，依靠法治這一抓手，從反腐敗的全局著眼，協同推進“黨的五大建設”（思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設與制度建設），進而促進反腐敗立體化。法治反腐的精髓在于科學配置公共權力，在此基礎之上建立獨立性與權威性兼備的監督機構，進一步完善腐敗預警及問責機制，用法治正當程序的理念來規范權力的運行，形成有權必有責，權責相統一的剛性機制 〔3 〕。因此，能真正地從之前的著力治標、側重遏制逐步轉變到標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的軌道上來。

（三） 能夠樹立治理腐敗的權威效應。亞里士多德所主張的法治包含了兩重意義：民眾所服從之法律務為良法；已頒布的法律得到普遍的遵守，而這兩點也恰恰為法的權威性奠定了重要根基。法治反腐亦是如此，法治反腐之所以相較之“運動式反腐”具有權威性，根本在于其通過立法的途徑將人民反腐敗的意志上升為國家的意志，并最終表現為反腐敗的法律法規。而“運動式反腐”則完全服從于領導者的個人意志，容易走向越腐越反、越反越腐的惡性循環。顯而易見，“運動式反腐”對于社會個體而言不具有指引、評價、預測、教育的功能，進而導致個體失去基本的預判能力，其權威性無法樹立。而法治反腐則借助上升為國家意志的法律來引導社會個體的行為，通過其強制性來獎優懲劣，反腐肅貪。法治反腐內在地要求明確界定腐敗的范疇，一切行為都受制于既定法律法規。“社會個體可據此十分肯定地預見到自己的某一行為可能招致國家強制力何種程度的干涉，并據此規劃自己的個人事務。” 〔4 〕 （P74） “先行公布并為人們所熟知的法律法規，無論有多惡，都要比那些根據先前根本不為人們所知的規則所做出的決定對個體權益的干涉為小。” 〔5 〕 （P363 ）而法治反腐最根本的優勢便在于預先為權力建章立制，將社會民眾對于腐敗的不滿轉化到法治的軌道，進而樹立起治理腐敗的權威效應。

二、正確處理法治反腐的四對關系

（一）平衡保障人權與懲治腐敗的博弈關系。法治反腐與人治反腐最大的不同在于其是依法展開的。我國憲法第28條和33條、刑法以及刑事訴訟法第1條都將保護人民、懲罰犯罪作為其重要內容，二者皆具合法性。但在反腐敗實踐中，民眾對腐敗行為的深惡痛絕以及社會輿論對于腐敗行為的渲染，對于貪腐案件最終的判罰影響巨大，法官很可能受制于輿論壓力而導致同類案件的不同判決（包含了社會危害程度不同的案件卻是同樣的判決）。比如，中國光大金融控股有限公司原董事長朱小華案與廈門海關原副關長接培勇案便是典型（如表1所示），后者由于牽涉到了賴昌星案，社會輿論大肆渲染，最終導致在懲治腐敗與保障人權的天平上出現失衡，兩起案件同樣都判處有期徒刑15 年，但是涉案金額卻如此懸殊，不禁令民眾質疑量刑幅度的科學性。此外，在腐敗案件的調查取證過程中，一方面是媒體的渲染性報道，一方面是當事人的拒絕配合。相關辦案人員鑒于社會輿論壓力與結案壓力，常常導致刑訊逼供現象，同時涉嫌腐敗當事人的申辯以及質證等諸項程序性權利也得不到切實保障，這顯然背離了法治反腐的初衷。推進法治反腐不僅要在量上下工夫， 亦應在質上做文章，即在案件查處過程中務必要遵循合法性、正當性、程序性的基本要求，不僅要懲戒腐敗，還要保障當事人的基本人權。在反腐過程中充分尊重嫌疑人的基本人權，不僅不會損害反腐機構的效能，反而會提升反腐機構的權威性，從而將反腐敗工作納入法治軌道。

（二）優化國法國策與黨紀黨規的互動關系。自改革開放以來，我們在國家治理的規范化、制度化進程中漸趨形成了兩條腿走路的局面：其一為國家層面的法治建設，其二為黨的層面的制度建設。就宏觀視角而言，二者并不矛盾，無論是黨章、黨規還是國家的憲法法律，都是黨的路線方針政策的制度化與具體化，表征了黨的意志與人民意愿的高度統一 〔6 〕。但就微觀視角而言，二者在一定程度上可能存在分歧，這在反腐敗進程中表現得尤其明顯。以反腐敗中常見的“雙規”為例，其嚴格意義上不屬于正式的司法程序，其依據是黨規——即1994年黨中央頒布的《中國共產黨紀律檢査機關案件檢查工作條例》，依照此條例對于涉嫌腐敗的干部采取強制措施，由于其涉及到當事人人身自由的問題，且在國家法律層面上缺乏支持的依據，因此飽受學界詬病。對于此類情形，最佳應對措施便是適時地將相對成熟的黨紀黨規通過人大（或常委會）立法的形式上升為國家意志，制定國法。正是依此思路，1997年由全國人大常委會頒布的《中華人民共和國行政監察法》規定：監察機關有權對于涉嫌腐敗的當事人在指定時間、地點對調査事項涉及的問題作出解釋和說明，即常言的“雙指”。除了將黨紀黨規上升為國家意志之外，對于二者間可能存在的沖突進行事先的調試也是優化二者關系的重要路徑。最為有效的辦法便是實行黨紀黨規的備案審査制度，主要涉及三項內容：其一，是否超越立法權限；其二，是否違背國家的相關方針、政策； 其三，是否符合制定程序以及規范層面的要求。而這一策略在2013年黨中央重新修訂頒布的《中國共產黨黨內法規制定條例》當中也有所體現。只有通過多種途徑的調試，才能真正實現國法國策與黨紀黨規二者間的良性互動，最終實現遏制腐敗的共同追求。

（三）理順預防腐敗與懲治腐敗的位序關系。在腐敗與反腐敗多個回合的較量中涉及到一個核心問題：預防腐敗與懲治腐敗二者間的位序關系。就宏觀視角而言，二者在功效上各有所長，不可替代。懲治是預防的基礎和保證，其主要是借助對“存量”腐敗現象的打擊，進而對潛在的“增量”腐敗以震懾，其著眼點在于“懲治于已然”。而預防則是鞏固懲治成果的客觀需要，其主要通過廉政教育、外在制度監督等多元化的路徑，實現減少和消滅“增量腐敗”的目標，其著眼點在于“防患于未然”。就微觀視角而言，二者依循不同的情勢會存在一定的位序關系。當腐敗現象頻發、利益尋租猖獗之時，即“存量”腐敗嚴重超過社會承載能力時，懲治腐敗將處于核心地位。畢竟在腐敗現象易發多發的態勢下，如果“存量”腐敗未得到有效遏制，那么便不存在預防腐敗的前提條件。反之亦然，如果腐敗高發的態勢已基本得到控制，那么社會將需要轉換思路，將關注的重點放到預防腐敗上來。唯有加強預防， 才能鞏固懲治腐敗的成果， 避免陷入“前腐后繼”的惡性循環，進而從根本上解決腐敗問題。而就我國當前懲治腐敗的現狀而言，處于腐敗基本得以遏制的階段，這從以下的數據當中也得以印證。從2012年12月到2014年7月31日上午10點，被中紀委網站通報涉嫌違法違紀的官員中，副處級以上干部達到495人，在這其中廳局級以上干部至少有314名 〔7 〕。在形成反腐敗的高壓態勢之后，尤其要警惕“僅用懲治腐敗案件的數量來度量反腐敗成績” 的思想。大規模反腐雖大快人心，但也很可能超出法治反腐制度資源的承載能力。

（四）協調法治規約與道德自律的互補關系。鑒于權力的“公共性”特質，權力行使者務必接受法治的規控：權力來源務必于法有據，權力界限務必清晰明確，行使權力務必附隨責任，越軌行權務必接受對等制裁 〔8 〕。唯其如此，才能真正地讓權力接受陽光的檢驗，避免權力行使者為了個體或小集團的利益而創租尋租，從而實現用權力（權利）來監督權力濫用的制度預設。進一步推演之，腐敗的有效治理僅僅有法治的規控就夠了嗎？對此，麥金太爾曾有過著名的論斷：法律的剛性制度無論多么嚴密周全，如果握有重權者不具備最起碼的道德稟賦，料想其結果也不會多么完美 〔9 〕 （P192 ）。正是立基于此，權力行使者的道德自律同樣意義重大。畢竟，即使懲戒機制多么完善，救濟機制多么健全，歸根結底，二者都源自于對于規則的內化與認同。舍此，只會導致甲監督乙，乙監督甲，歷經多重博弈，最終走向彼此監督失靈的納什均衡狀態（互相不監督），實現了合謀式的監督壟斷。腐敗治理同樣如此，缺乏制度籠子的鉗制，好人也可能辦壞事。但僅有制度的籠子還遠遠不夠，權力行使者的道德自律同樣重要，唯此方可避免法治規約走向道德異化的“死胡同”。統而言之，腐敗治理應以法治規約為綱，以道德自律為目，綱舉目張，兩者互為依存，進而形成一種法治規約不敢腐，道德自律不愿腐的優勢互補效應。

三、具體落實法治反腐的五大舉措

（一）建立懲戒機制不敢腐。依照黨的十八屆三中全會的相關精神，中共中央印發了《建立健全懲罰和預防腐敗體系2013-2017年工作計劃》，其中明確提及要進一步加大腐敗案件的懲戒力度，充分發揮懲戒機制的震懾作用。建立健全懲戒機制是當前反腐敗制度建設的關鍵一環，唯此方可形成對于腐敗分子的高壓態勢?；诮洕硇匀说那疤犷A設，當事人在是否選擇腐敗之前，會從腐敗的機會、腐敗的動機、腐敗的收益以及腐敗的成本這幾個方面進行風險評估。當腐敗所獲得的收益遠大于所支付的成本時，那么當事人基于理性個體的趨利性使然，很可能走向腐??；當腐敗所獲得的收益遠小于所支付的成本時，那么當事人基于理性的預判，傾向于消除腐敗的動機。而當收益與成本相等之時，此時當事人的行為選擇是隨機性的，但鑒于腐敗的社會負效應，其通常傾向于消除腐敗的動機。立基于此，建立懲戒機制讓公職人員不敢腐就顯得尤為重要。而懲戒機制的構建通常涵蓋以下幾大要素：其一，進一步明確懲戒手段的種類，主要包括黨紀處分、政紀處分、司法懲戒等，從而對當事人的行為選擇有所指引；其二，建立和完善懲戒的程序，主要涵蓋了步驟、順序、期限、方式這四項主要內容，從而借助制度的剛性來避免懲戒機制的虛化；其三，為了保障懲戒機制的高效運轉，配套建立一整套的輔助懲戒機制，諸如：聯席會議制度，移送通報制度，舉報人保護制度，從而切實保障懲戒機制的落實到位 〔10 〕 （P70-75 ）。當然，我們建立健全懲戒機制并不等同于對腐敗犯罪實行重刑主義，而是要將腐敗治理納入法治軌道。

（二）完善權力制約不能腐。基于腐敗持續蔓延的客觀情勢，再加之“人性幽暗意識”酶素的刺激，對權力的制約已經成為當前反腐敗工作繞不開的話題。對權力的制約主要應從體制內制約和體制外制約兩個維度展開。就前者而言，主要采取通常所言的權力制約權力模式。在這一模式當中又主要涵蓋了三個子范疇：其一，通過立法權規控行政權，主要表現為立法過程中，通過政治博弈，進一步明確權力運行的邊界，即通常所言的建章立制，打造制度的籠子。其二，通過司法權規控行政權，主要表現在司法過程中，堅持有貪必肅，有腐必反的方針，發揮司法裁判的功效，對權力腐敗零容忍，進而讓權力運行走上法治化軌道；其三，通過行政權規控行政權，主要表現為在行政機關內部，打通上級監督、同級監督、下級監督之間的體制性障礙，形成一整套立體化的監督體系，確保權力的行使不被異化。而就后者而言，主要采取通常所言的以權利制約權力模式 ，其核心為借助公民權利及輿論監督力量來制約政府權力的不當行使。通過培育公民、社會自治組織、社會輿論等多元化的監督力量，使之免于走向專橫。只有從體制內和體制外兩個層面著眼，綜合協調多方面的力量，走出“上級監督太遠、同級監督太軟、下級監督太難”的監督悖論，才能真正地實現對于腐敗權力的制衡 〔11 〕。

（三）保障信息透明不便腐?！懊窨墒褂芍豢墒怪钡闹卫聿呗栽缫巡荒軡M足權利本位社會的內在需要，以2008年《政府信息公開條例》的實施為標志，中國政府信息公開的時代全面到來，至此基本確立了政府信息“以公開為原則，以不公開為例外”的基本定位，這對于當下反腐敗工作的意義頗為重大?？v覽腐敗尋租活動，莫不與暗箱操作緊密關聯。“陽光是最好的防腐劑”，信息公開程度越高，腐敗尋租活動就越缺乏生存的土壤，公民就越能夠有效參與到公共決策過程中，并且以主人翁的心態對公共管理過程實施有效監督，避免“公地悲劇”的上演。就此意義而言，政府信息透明度愈高，善治的程度也愈高，反之亦然。著名學者考夫曼對于度量政府的信息透明度曾給出了一系列的指標：信息可獲取性（涵蓋了信息供給及時性和無歧視性要素）、綜合性（確保涵蓋關鍵項目的信息，避免避重就輕）、相關性（避免信息供給的過?；虺d）、質量與可靠性（信息的準確程度） 〔12 〕 （P67 ）。就當下而言，為保障政府信息公開需要建立和完善一系列的配套制度，比如：公共財產公示制度、官員私人財產公示制度、金融實名制度、公眾及社會輿論監督制度，唯有融合諸項制度，才能真正地保障政府信息的公開透明，從而肅清公務人員貪腐的黑匣子，讓政府公務行為接受陽光監督。

（四）健全反腐立法不易腐?？v觀我國當下反腐敗立法，主要散見于《公務員法》《刑法》等國家單行立法以及黨內法規之中，呈現出體系龐雜、雜亂無章的特點，這種立法模式進一步加大了執法以及司法中的協調成本。此外，現有的反腐敗法律也存在缺乏科學性的問題，內容大多是“承擔相應法律責任”之類的模糊性話語，從而導致責任承擔條款的虛置。鑒于此，不妨借鑒美國、新加坡等一些國家較為成熟的反腐立法經驗，制定專門的《反腐敗法》，主要涵蓋預防腐敗和懲戒腐敗的規定及有關廉政監察的規定。在確立起《反腐敗法》在反腐敗工作中的基本法定位之后，再輔之以相關的配套性立法，如：制定《重大決策程序條例》進而科學界定各級政府及黨委的決策權，推動政府依法決策，預防權力的濫用；適時地將《政府信息公開條例》上升為《政務公開法》，提升政府信息公開立法的位階，避免權力行使中的暗箱操作；制定《行政組織法》，用剛性立法來管權管事管人，確保政府依法行政。唯其如此，才能在當前的反腐敗立法當中形成以《反腐敗法》為基本法，其他相關法律為配套的立體化反腐敗法律體系，從而讓腐敗分子無機可乘。

（五）加強國際合作不可腐。伴隨經濟全球化的浪潮，再加之社會轉型酶素的催化 〔13 〕，當前的腐敗犯罪呈現出跨國化的態勢。面對此種情景，加強與國際社會合作共同治理貪腐這一社會毒瘤也就顯得尤為重要。2005年全國人大會常委會批準了《聯合國反腐敗公約》，但當前我國國內法律體系在與其銜接上還存在一些問題。為了便于今后國際反腐工作的協調開展，必須對我國當下的反腐敗法律體系作一些技術性調整，從而與之相匹配。此外，僅僅批準《聯合國反腐敗公約》是遠遠不夠的，當下的反腐敗工作還需要從國際化視野著眼，加強雙邊或者多邊國際合作，在外逃腐敗分子引渡、腐敗資產追回等領域加強司法協作。從1993年與泰國簽訂第一個雙邊引渡條款開始，我國已經陸續與俄羅斯、韓國、羅馬尼亞、南非、老撾等25個國家締結了中外引渡條約，與42個國家和地區簽訂了48個民商刑事司法協助條約或刑事司法協助條約，其中37個已經生效 〔14 〕 （P180-181），借此來預防和懲治外逃的貪官。同時，還要加強與國際金融機構的交往與合作。向國外潛逃的腐敗分子一般都是先將大額資金隱匿或者轉存境外。因此，有必要通過與國際金融機構的合作，建立大額資金流動信息披露機制，進而監控可能存在的貪腐洗錢活動。此外，還要加強與國際性非政府組織（如透明國際組織）的協作，以掌握世界腐敗的最新動態，進而幫助我們更好地應對新形勢下的腐敗現象。

注 釋：

① CPI（腐敗感受指數）采用10分制，10分為最高分，表示最廉潔；0分表示最腐??；8.0～10.0之間表示比較廉潔；5.0～8.0之間為輕微腐??；2.5～5.0之間腐敗比較嚴重；0～2.5之間則為極端腐敗。2012年和2013年的數值為了便于比較將100分制換算成了10分制。詳見聶輝華，仝志輝：《如何治理“一把手”腐敗？》，人民大學國家發展與戰略研究院2014年度研究報告，第6-8頁。

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責任編輯 楊在平