垃圾發電：困境中興起

牛祿青

垃圾焚燒發電本是好事，但在中國注定是一條不平坦的道路

改革開放以來，伴隨著工業化和城鎮化進程加速以及人們生活水平的提高，我國城市垃圾的排放量與日俱增。1978～2013年，我國城鎮常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城鎮化率從17.9%提升到53.7%；城市數量從193個增加到658個，建制鎮數量從2173個增加到20113個。京津冀、長三角、珠三角三大城市群，以2.8%的國土面積集聚了18%的人口，創造了36%的國內生產總值。

但也要看到，由于城鎮化快速發展，生活垃圾激增，垃圾處理能力不足，許多城市面臨“垃圾圍城”的嚴峻局面。同時，部分處理設施建設水平和運行質量不高，配套設施不齊全，存在污染隱患，影響了城鎮環境和社會穩定。

據統計，全國600多座大中城市中，有70%以上被垃圾所包圍。目前，我國城市生活垃圾年產量已超過1.5億噸，約占世界總量的三分之一。據預測，到2030年，我國城市垃圾年產總量將達到4.09億噸，并在2050年達到5.28億噸。

根據今年3月16日公布的《國家新型城鎮化規劃（2014～2020年）》，到2020年，我國常住人口城鎮化率達到60%左右，戶籍人口城鎮化率達到45%左右。屆時大量農業轉移人口進入城鎮，勢必產生更多的生活垃圾，所以城市垃圾處理已成為新型城鎮化建設的一大難題。

為此，《國家新型城鎮化規劃》提出，提高城鎮生活垃圾無害化處理能力，城市生活垃圾無害化處理率由2012年的84.8%增加到95%。完善廢舊商品回收體系和垃圾分類處理系統，加強城市固體廢棄物循環利用和無害化處置。

國際上垃圾處理方式主要有填埋、焚燒和堆肥。在發達國家，垃圾焚燒技術已經運行了一百多年，尤其是西歐和日本，焚燒發電已經成為垃圾處理的主要手段。而我國的垃圾處理仍以填埋為主，占到70%以上；焚燒發電占比20%左右；堆肥不到5%。

近年來，由于土地資源日益緊缺，而垃圾填埋占用土地多，臭氣不易控制，滲濾液難處理，存在污染土壤和地下水等風險；堆肥的前提是人們必須先將有機垃圾與其它垃圾分開，同時堆肥需要巨額的資金投入。與之相比，焚燒方式占地小，穩定化速度快，減量效果好，可資源化利用，對于人口密度大、土地緊缺的大城市來說是一個不錯的選擇。于是垃圾焚燒逐漸呈上升趨勢，越來越多的城市采用垃圾焚燒發電方式來處理日益增多的生活垃圾。

垃圾焚燒的“鄰避困境”

在農業經濟時代，所有的垃圾都可以被自然“回收”。然而在城市化和工業化時代，脆弱的自然界已經越來越難以消納人類生活的附屬產品。2002年以來，各大城市垃圾填埋場告急催生了對建設垃圾焚燒廠的迫切需求。可是由此引發了在新建焚燒廠周圍民眾針對其可能造成的環境風險的頻繁抗議，即便焚燒廠建在偏僻郊區也是這樣。

垃圾焚燒發電本是好事，但在中國注定是一條不平坦的道路：一邊是城市周邊堆積如山的垃圾，一邊是附近居民對于垃圾焚燒的反對聲。發達國家和地區將這類現象稱為“鄰避運動”。

“鄰避運動”最早出現在城市化進程中的歐美國家。起因是，垃圾處理廠、變電所、核能站、精神病院、監獄、殯儀館等設施，時常遭到附近居民的強烈反抗。居民的訴求通常是“別建在我家后院”（Not in my back yard），居民希望保護自身生活領域 ，免受具有負面效應的公共或工業設施干擾。中文一般將此情形譯為“鄰避”或“鄰避情結”。

美國、日本和多個歐盟國家以及中國臺灣地區等，最終通過嚴格的環境排放標準、透明的公眾參與制度以及對設施周邊居民進行市政補貼（如建綠地、圖書館、就業優惠等措施），在一定程度上緩減了此問題。而在中國，這三方面均未成為制度，沖突因此不斷。

住建部環境衛生標準委員會主任張益認為，中國因垃圾焚燒項目引發群體性事件的根本原因在于，原有垃圾焚燒廠標準偏低，管理力度不夠，造成煙氣超標、臭氣擾民的現象。另兩個重要原因，一為土地價格、房產價格持續推高，加重了居民對于環境質量的要求；二為二噁英的污染引起居民的恐慌。他認為，二噁英污染目前有可能被人為放大了。

張益還談到第四個不可忽視的原因——相關地方政府過去定位不當，招投標過程不規范，使得垃圾焚燒企業的運行管理上不夠規范。他說，對于新建和已建的垃圾焚燒廠，應該嚴格監控、嚴控污染。

主燒派與反燒派各執一詞

對于垃圾焚燒方式在中國該不該推廣，不僅中國民眾頗為擔憂，而且在環保業內同樣存在很大爭議。

主燒派認為，堆積成山的垃圾不僅吞噬著日益稀缺的城市土地資源，給氣候、水和土壤造成嚴重污染，對城鎮居民的健康構成極大威脅，而且每年產生1.5億噸的城市垃圾，如果不進行再利用，將是巨大的資源浪費。

據國家環保總局的預測，2015年中國城市垃圾年產量將達到2.1億噸，如果能將垃圾充分有效地用于發電，每年將節省煤炭5000～6000萬噸，其“資源效益”極為可觀。

杭州市九峰垃圾焚燒項目建設推進領導小組辦公室相關負責人表示，垃圾焚燒處理方式，是目前國內外應用比較成熟的技術，能夠有效實現生活垃圾的減量化、無害化和資源化。焚燒處理是國家住建部《生活垃圾焚燒技術指南》推薦的垃圾處理的主要方法之一，從國內大型城市北京、上海、廣州乃至國外看，垃圾處理的主流方式都是焚燒處理。

據統計，目前有35個發達國家和地區建有上千座生活垃圾焚燒廠，主要分布在歐洲、日本、美國等發達國家和地區。歐盟19個國家共建有焚燒廠幾百多座。美國雖然土地遼闊，但仍有上百座垃圾焚燒廠。發達國家的垃圾焚燒廠一般在市區，例如德國紐倫堡市垃圾焚燒廠距市中心只有2400多米，而中國的垃圾焚燒廠一般在郊外。為什么發達國家的市民不反對建垃圾焚燒廠，而中國的市民卻要反對呢？

中國聯合工程公司新能源工程總設計師趙光杰認為，技術層面，焚燒技術本身再加上一些凈化、環保的措施，是非常完善的技術。

對于垃圾焚燒可能產生致癌氣體二噁英，張益認為，垃圾焚燒中二噁英的濃度是所有“煙”中最低的。我們家里最清潔的燃氣，它含有二噁英的濃度還略高于垃圾焚燒。

對于如何控制二噁英的產生這個焦點問題，上述杭州九峰負責人表示，二噁英可以通過先進技術手段來控制。規劃中的九峰垃圾焚燒發電廠將采用先進的焚燒技術和煙氣排放控制技術，尾氣排放將參照要求更嚴格的歐盟2000標準，即二噁英的排放濃度控制在0.1ngTEQ/Nm3以下（我國現行的垃圾焚燒尾氣中二噁英控制標準為1.0ngTEQ/Nm3）。

北京中科通用能源環保有限責任公司副總裁、研究員姜鴻安表示，二噁英的產生需要一個溫度范圍，在250℃～600℃之間最容易產生。采用循環流化床垃圾焚燒處理技術，能夠最大程度地控制二噁英的產生。

姜鴻安向記者解釋：“因為爐內有大量的熱載體，爐體內燃燒溫度基本在850℃～950℃之間，這遠離了二噁英的溫度產生區間；同時，流化床開停車迅速且可燃垃圾在爐中的燃燒時間大大縮短，這個操作過程最大程度上避免了二噁英產生。目前，這項技術已經在我國東部多個省市內運用，山東泰安就是其中一例，經權威部門檢測，二噁英原始排放平均值0.024ngTEQ/Nm3遠優于歐盟標準0.1ngTEQ/Nm3。”

而反燒派認為，每噸垃圾焚燒后會產生大約4000～7000立方米廢氣，還會留下原有體積一半左右的灰渣。當今最好的焚燒設備，在運轉正常的情況下，也會釋放出數十種有害物質，僅通過過濾、水洗和吸附法很難全部降解和凈化。

況且現行垃圾焚燒排放標準（國標）是上世紀90年代末制定、2001年頒布的。當年發布之時正逢垃圾焚燒廠大批上馬時期，標準制定并不嚴格。

中國環境科學研究院固體廢物污染控制技術研究所所長王琪認為，中國垃圾焚燒發展非常快，但起點低。當時這個標準在國內沒有適當的參考對象，即便定了標準，比如二噁英的排放標準，其實也無法控制。

與2000年的歐盟標準相比，國標的各項污染物指標上限都是其數倍。針對排放物中毒性最強的二噁英，歐盟給出的排放上限為0.1ng TEQ/Nm3（即廢氣中二噁英濃度，下文中將省略此單位），然而國標上限則是其10倍。即便2007年制定的北京市標準與國標相比有較大改善，但是與歐盟標準仍有很大距離。2008年，由環保部牽頭開始修訂《生活垃圾焚燒污染控制標準》，并原定在2011年內出臺。直至近日，環保部才審議通過了新標準，具體何時實施還未知。

就算以中國較寬松的排放標準來衡量，很多垃圾焚燒廠依然不能達標。以二噁英為例（到目前為止，中國對二噁英排放一直缺乏全面的監測數據），2009年中科院大連化學物理所對全國范圍內的19座垃圾焚燒廠的研究數據顯示，二噁英的排放量在0.042至2.461間，平均值為0.423，遠高于歐盟標準。其中16%的焚燒廠未達國家標準，78%未達歐盟標準。

華南理工大學的研究團隊在進行了范圍更廣的調查后也得出了與中科院類似的結論。他們的調查涉及全國29座垃圾焚燒廠，采集了89份樣本。經分析發現15%不達國家標準，58%不達歐盟標準。其中華南地區焚燒廠超標排放情況最嚴重。

二噁英污染源無法完全控制，世界上還沒有任何垃圾焚燒廠實現了連續實時監控，北大二噁英研究實驗中心的項目負責人陳左生博士形容，二噁英樣品前處理的工作量，就如同把國際標準泳池裝滿大米，從中挑撿出一顆帶色的大米。

“雖然二噁英不能實時監控，但是廣州目前運行的李坑垃圾焚燒廠的爐溫是可以實時監控的，只要爐溫保持在850℃以上，再配合煙氣排放設施，就可以控制二噁英排放。”廣州市政府副秘書長呂志毅則強調。

全國腫瘤防治研究辦公室副主任陳萬青分析，目前，國內關于這種污染與健康損害關聯的研究相對偏少。不過，垃圾焚燒廠產生的二噁英等污染物，是國際上已經有定論的致癌物。有定論的污染物甚至致癌物，不用研究就能肯定其對健康的危害。如果能檢測到空氣中含有這類物質，無需做大量深入研究，就能斷定支氣管哮喘疾病與其相關。

中國環境科學研究院研究員趙章元多年來一直奔走在垃圾禁焚的第一線。趙章元認為，不可能“根本不產生二噁英”。理論上的爐溫現實操作中根本無法做到，尤其我們是把所有垃圾放在一起焚燒，就更難控制溫度了。日本已經操作了很多年，控制很嚴格，但是污染仍然存在，依然嚴重。何況我們國家在垃圾分類上空喊十多年也沒有做到，以后就真的能做到嗎？

趙章元表示，垃圾減量后污染危害必然會減少，而且只要不燒塑料，二噁英的產生就少了，二噁英就是燃燒塑料類氯化物而來的，但塑料的體積有時占到了垃圾的一半。不過，只要我們做好了回收，可燃燒垃圾減少了，危害也會減少。如果不搞好垃圾分類就盲目購買大批焚燒爐，是極其不負責任的。

而呂志毅稱，在日本，連口紅都要分拆成塑料外殼和內芯分開丟棄，然而即使在分類如此精細的國家，依然有大量的混合垃圾要處理，為此興建了大量的垃圾焚燒廠。廣州一方面要積極推進垃圾分類，另一方面仍然不能放棄修建垃圾處理設施。

投資并購興建持續不斷

2002年，《關于實行城市生活垃圾處理收費制度，促進垃圾處理產業化的通知》等政策發布，要求已建有垃圾處理設施的城市開征垃圾處理費；2004年《市政公用事業特許經營管理辦法》正式施行，垃圾處理由于初期投資較大，BOT（建設-經營-轉讓）、BOO（建設-擁有-運營）成為垃圾焚燒項目主要模式；2006年，《可再生能源發電價格和費用分攤管理試行辦法》明確0.25元/度的上網電價補貼，為垃圾焚燒發電提供了收入保障。

愈演愈烈的垃圾圍城和商業模式的逐漸成熟，催生了一輪垃圾焚燒發電項目的投資熱潮。2005年和2006年達到高潮，全國每年投產13座焚燒廠。

2011年4月，國務院審批通過住建部、環保部等16部門《關于進一步加強城市生活垃圾處理工作意見的通知》，提出在土地資源緊缺、人口密度高的城市要優先采用焚燒處理技術。焚燒作為垃圾處理的主要發展方向首次得到國家肯定，隨后垃圾焚燒處理項目建設獲得實質性發展。山東省、浙江省各自規劃了20座，福建省規劃了17座，江蘇省、廣東省分別規劃了14座和13座。2011年，全國有32座垃圾焚燒項目投產。

2012年3月，國家發改委發布《關于完善垃圾焚燒發電價格政策的通知》，規定根據垃圾平均熱值測算出單位發電量，再按照發電量發放電價補貼，這進一步促進了垃圾發電行業穩健發展。2012年新建垃圾焚燒項目達到35座。

為提高城鎮生活垃圾無害化處理水平，切實改善人居環境，根據我國城鎮生活垃圾處理設施建設工作現狀，2012年4月19日，國務院辦公廳以國辦發〔2012〕23號印發《“十二五”全國城鎮生活垃圾無害化處理設施建設規劃》。

到2015年，直轄市、省會城市和計劃單列市生活垃圾全部實現無害化處理，設市城市生活垃圾無害化處理率達到90%以上，縣縣具備垃圾無害化處理能力，縣城生活垃圾無害化處理率達到70%以上，全國城鎮新增生活垃圾無害化處理設施能力58萬噸/日。全國城鎮生活垃圾焚燒處理設施能力達到無害化處理總能力的35%以上，其中東部地區達到48%以上。

“十二五”期間，全國城鎮生活垃圾無害化處理設施建設總投資約2636億元。其中：無害化處理設施投資1730億元（含“十一五”續建投資345億元），占65.6%；收運轉運體系建設投資351億元，占13.3%；存量整治工程投資211億元，占8.0%；餐廚垃圾專項工程投資109億元，占4.1%；垃圾分類示范工程投資210億元，占8.0%；監管體系建設投資25億元，占1.0%。

在一系列政策的大力支持下，我國正進入垃圾焚燒發電的黃金時期。具體表現在各城市競相建立垃圾焚燒發電廠，企業間紛紛斥巨資并購垃圾焚燒發電業務等。垃圾處理領域也改變了政府單一的投融資渠道，走向了投資主體多元化和融資渠道多樣化的發展道路。

截至去年，全國共建成投產近200座，預計到2015年，中國垃圾焚燒廠的數量將超過300座。“十二五”期間，預計新增垃圾焚燒處理能力21.7萬噸/日，按平均投資40萬元/噸日處理測算，“十二五”垃圾焚燒發電總投資規模為868億元。

據大岳咨詢總經理金永祥透露，運營比較成功的有成都九江環保發電廠，該廠在雙流并網發電，每天可以無害化處理2000余噸垃圾，占全成都日產垃圾的1/3。成都市財政撥專項資金用于補助垃圾處置的費用，電廠處理1噸垃圾，將獲得市財政補助50元。每處理一噸垃圾的成本大約140元左右，而這一噸垃圾則能發電300多度。而該廠每日的發電量，還可供8萬戶居民使用。

1月21日晚間，城投控股發布公告稱，日前，國內PE巨頭弘毅投資近18億元入股公司獲國家主管部門最終批準。這也是上海成功推動的第二個國企改制項目。

城投控股是一家集環保、房地產、投資等業務為一體的綜合性現代服務企業，公司環境業務的技術力量、管理經驗和業務規模處于全國前列，主要包括環境集團和環境投資從事的垃圾焚燒發電、衛生填埋和中轉。公司正式投入商業（試）運營的垃圾焚燒項目5個，2013年總處理垃圾量達224.58萬噸，上網售電量39680萬度，在建項目3個。

此外，深圳能源1月15日晚間公告稱，公司全資子公司Newton公司及深圳市能源環保有限公司擬以合計13331.02萬元，收購龍巖新東陽環保凈化有限公司85.861%股權。據公告，新東陽公司經營范圍為垃圾焚燒發電及資源綜合利用開發，垃圾衛生填埋無害化處理、凈化、回收再生利用及垃圾滲濾液處理。其核心資產為按照2臺300噸級/日建設的（單爐實際處理能力約為350噸/日）爐排式垃圾焚燒發電機組。

就連陷入巨虧的餐飲龍頭湘鄂情也開始宣布轉型環保等領域。今后，公司主營業務將轉變為新媒體、大數據、環保，餐飲業則將逐步剝離。

據了解，在這些投資并購案中，有房地產企業在資金緊張的情況下，為防止資金鏈斷裂，將所屬垃圾焚燒發電業務轉賣出手；有企業為向綠色環保產業轉型而大舉收購垃圾焚燒發電廠；另外，垃圾焚燒發電能夠獲得豐厚的利潤回報，也是吸引企業投入重金爭取此項業務的重要因素之一。

中國的垃圾焚燒項目，絕大多數為垃圾焚燒發電項目，特點是前期投入大、運營成本低且收益穩定豐厚。其收入來源，不僅包括垃圾處理補貼和售電收入，還包括稅收優惠、供熱收入、售渣收入等。

據業內估算，垃圾焚燒廠項目投資回收期為8至12年。目前中國垃圾焚燒項目主要采用BOT和BOO兩種模式。兩模式對投資方的特許經營期一般均為25至30年。這相當于投資方最多可以凈賺22年。

以北京市朝陽區高安屯垃圾焚燒廠為例，其處理垃圾量為1600噸/日，全年53萬噸，年發電2億度，上網電量1.6億度，售電收入為1.04億元，折合每噸垃圾發電收入195元。經濟效益不僅比衛生填埋和堆肥高，和許多其他行業相比利潤也非常豐厚。

“行業投資回報率不可小覷。”金永祥指出，投資回報可分為若干部分，一部分是賬面回報，每年可達10%以上；此外還有其他業務回報，比如提供相關設備、進行工程施工等等，都是有利可圖的。另外，國家還給予垃圾焚燒發電以垃圾處理費補貼等政策支持。

環境門戶網站藍白藍網總經理李建軍算了一筆賬：以一個1000噸/日規模的垃圾焚燒發電廠為例，固定投資大致是3億至4億元，焚燒發電作為循環經濟項目上網電價高達0.75元/度，幾乎可與人工成本、固定資產折舊等運營費用相抵，再加上從政府獲得150～160元/噸的居民垃圾處理費，扣除企業針對爐渣、飛灰等排放物的治污成本，企業可實現70～80元/噸的凈利潤，全年凈利潤約為2500萬～2600萬元。

在高額利潤的誘惑下，垃圾焚燒處理悄然成為一個熱門的新興產業。但如何處理好發展環保產業和造福民生工程的關系，避免好心辦壞事。專家建議，不僅要把科學決策和民主決策落到實處，而且政府要加強全過程監管，發揮公眾監督和媒體監督的作用，比如，在經濟方面，政府就可以對垃圾處理企業提要求：達不到排放要求，政府就不給予補貼。另外，對媒體、公眾要及時公開準確的第一手資料，讓正確的項目在陽光下運行。