行政執法檢察監督的正當性及其機制探析

鄭錦春　烏蘭

在我國全面推進依法治國，加快建設社會主義法治國家進程中，“依法行政”、“法治政府”已經成為政府履行職能的基本原則和目標，強化對行政權的監督，通過合理的制度設計規范和制約行政行為已得到政府和社會各界的廣泛共識。在當前深入推進民事行政檢察工作科學發展的新形勢下，探索開展對行政執法行為的檢察監督，無疑是民事行政檢察工作新的創新點、增長點和發展點，對積極化解社會矛盾，維護社會公平正義，促進社會管理創新，推進平安中國、法治中國建設具有良好的促進作用。

一、行政執法檢察監督的正當性與合理性

（一）行政權視野下的行政執法檢察監督

1.行政執法現狀需要強化對其的監督。行政權主要是指國家行政機關執行國家法律、管理國家內政外交事務的權力。[1]行政權滲透到社會生活的方方面面，最經常、最廣泛、最直接涉及行政相對人的權益。隨著經濟社會的不斷發展，行政權的彈性特征逐步顯現，行政執法領域出現的不規范執法、暴力執法、選擇性執法、釣魚執法、敲詐式執法等影響力大，涉及面廣，引發了社會矛盾和社會問題。推進依法行政，建設法治政府，必須強化對行政權運行的監督和制約。

2.行政執法監督體系的不足需要檢察監督。行政執法是指行政機關執行法律的行為，既包括抽象行政行為，也包括具體行政行為。[2]在我國，對行政執法行為的監督體系主要包括：人大監督；司法監督；行政權的內部監督；社會監督等。但以上幾種監督方式在專業性、針對性、準確性上都存在不可避免的局限性，不能夠發揮全面監督和有效制衡的作用。尤其是司法監督方面，因現行行政訴訟法對行政案件受案范圍規定過窄，監督效果并不明顯，尤其對于侵害國家、社會公共利益的行政違法行為，尚不能利用訴訟程序進行規制。檢察權作為憲法賦予的監督權，其法定性、強制性、專業性和經常性特征使得其制約行政權的膨脹具有先天優勢，不僅能夠彌補人大監督非專業性和非持續性的不足，也能夠克服社會監督和行政機關內部監督的局限性。

3.權力制衡的實現需要行政執法檢察監督。權力制衡是現代國家權力運行的基本原則，是加快發展社會主義市場經濟，推進法治國家建設的必然要求。廣義的權力制衡包括權力的縱向制約和橫向制約。從制約的本質上看，權力制衡主要指橫向制約，即狹義的權力制衡，主要指在國家權力行使過程中，一種國家權力依法與另外一種相對其具有獨立性的國家權力的相互制約，在其二者之間形成一種法定的強制性限制和約束關系。[3]在我國人民代表大會的憲政體制下，檢察機關是法律監督機關，與行政機關、審判機關處于平行獨立的地位。根據裁判中立原則，審判權對行政權的制約體現為被動性和消極性，僅限于訴訟領域，且監督范圍有限，并不能主動介入行政權的運作過程。從現實運作的角度考量，作為平行機關之間的橫向制衡，唯有檢察機關對行政機關的監督才具有現實性、可行性和主動性。民事行政檢察工作實踐中對執法辦案過程中發現的有關國家機關工作制度、管理方法、工作程序方面存在的問題提出改進工作的檢察建議就是很好的例證。

（二）檢察權視野下的行政執法檢察監督

1.法律監督權的本質決定了行政執法檢察監督的正當性。檢察機關作為由人民代表大會產生并向其負責的專門法律監督機關，其法律監督權既不隸屬于行政權，也不隸屬于審判權而獨立存在。這種權力并不具有超越行政權和審判權的地位，而是與行政權、審判權處于同一權力層級，以最終維護國家權力和諧有效的運行。[4]根據我國憲法和法律的有關規定，檢察機關擁有法律監督權，有權對法律的遵守和執行情況進行監督。行政機關作為執行機關，對行政機關的監督也必然是檢察機關法律監督的重要內容。從維護行政法律統一正確實施為出發點，行政檢察的對象應與行政法律法規的實施相對應，而行政機關是否遵守國家法律的實體規定和程序要求，主要是通過職能部門及其工作人員的執法行為來體現，故而對行政執法行為的監督是檢察機關法律監督權的應有之義。

2.訴訟監督本身已包括行政執法監督的內容。訴訟監督是指檢察機關依照法定程序對訴訟活動中的違法行為進行監督糾正，以維護法律統一正確實施的一系列訴訟活動。[5]檢察機關的訴訟監督職權派生于法律監督權，是法律監督權的重要組成部分。從具體業務實踐來看，檢察機關訴訟監督本身已包含了行政執法監督的內容。

在刑事訴訟監督中，檢察機關職務犯罪偵查部門對國家機關工作人員的職務犯罪行為進行偵查，自然會涉及對國家機關工作人員行為合法性的判斷。而就查辦案件過程中發現的問題向相關機關提出檢察建議，同樣也體現了檢察權對行政權的監督。偵查監督部門有權監督行政機關及時移送犯罪線索，并通過建立行政執法與刑事司法銜接機制，檢察權也已延伸至行政執法領域。監所檢察部門除對刑事看守所、監獄進行監督外，還有權對行政拘留所進行監督。行政訴訟監督從實質上看，也是對進入訴訟領域的行政執法行為的監督。目前民行檢察實踐中存在的督促行政機關依法履行職責也為推行行政執法檢察監督奠定了實踐基礎。

有權力就必然有監督，檢察機關也不例外。但檢察機關的法律監督只是也只能是我國權力監督體系中至為重要的一支，監督者本身也受到其他權力機構和權利個體的監督。[6]檢察機關通過檢察建議、通知糾正違法等監督手段督促相關行政執法機關及時糾正違法行為，促使依法行政，其監督僅具有程序性特點，并不具有實質意義上的實體處分權和終局性權力。

二、行政執法檢察監督機制構建

（一）確立監督原則

1.有限監督原則。在行政執法監督探索階段，從檢察機關的現有監督能力和節約司法資源的角度考量，應集中精力針對重點領域的，嚴重違法的行政執法行為開展監督。檢察機關并不直接對行政主體的違法行為進行糾正，檢察機關監督的目的是促使被監督機關啟動相應的糾錯程序，如果確有違法行為，行政執法機關應及時糾正，并明確回復糾正結果。

2.注重保護國家利益和社會公共利益的原則。根據《行政訴訟法》關于受案范圍的規定，在國土資源、環境保護、食品藥品安全等直接關系人民群眾切身權益的領域，大量損害國家利益、公共利益或受害人眾多的行政違法行為無法進入審判程序，法院無法對這類行為進行司法審查，導致這類行政違法行為的責任缺位。檢察機關應當以保護國家利益和社會公共利益為突破口開展行政執法監督，彌補現行司法體制對公共利益保護的機制性缺失。

3.合法性審查原則。檢察機關開展行政執法檢察監督，僅限于對行政執法行為的合法性進行審查，一般情形下不應審查行政執法行為的合理性。行政權的行使需廣泛使用自由裁量權，行政機關因長期處理行政事務具有專門經驗，能夠合理考慮相關因素作出恰如其分的決定，檢察機關不應干預行政機關的自由裁量權。

4.事后監督為主，事中監督為輔的原則。基于具體行政行為的公定力和行政效率的考量，檢察機關開展行政執法檢察監督，不宜參與具體行政行為的做出過程，更不得干預或參與行政機關的正常執法活動。檢察機關認為行政執法行為存在違法情形的，應在行為做出后及時介入，提出糾正意見。但對于可能嚴重損害國家利益、社會公共利益、引發群體性事件等嚴重后果的行政執法行為，也可以進行事中監督。

（二）審慎確定監督范圍

關于行政執法的監督范圍，目前理論界和實務界尚未形成共識，各地檢察機關在實踐中也在逐步探索。筆者認為，違法的行政執法行為如能夠通過審判程序加以糾正，行政相對人遭受的損害在現行行政訴訟制度框架下能夠獲得司法救濟的話就不應納入檢察機關的執法監督范圍，對人民法院的生效行政裁判確有錯誤的，檢察機關還可以運用抗訴方式加以監督。況且，從檢察機關實際監督能力上考慮，行政執法監督范圍過大過寬也不具有現實性和可擔當性。根據行政訴訟法的規定，具體行政行為如有具體的行政相對人就有可能進入司法救濟渠道獲得救濟。所以行政執法檢察監督應針對沒有具體的行政相對人，但導致國家、公共利益或不特定公民、法人、其他組織合法權益受損的情形。從行為類型上看，行政處罰、行政強制措施、行政許可、行政征收、行政給付、行政獎勵、行政檢查、重大行政決策、行政不作為等都可納入檢察監督范圍。

從監督領域上看，對行政執法活動的監督目前應主要集中在國有資產監管、國土管理、醫療衛生、環境污染、食品藥品安全、房屋拆遷、社會保障等涉及人數眾多、矛盾尖銳、直接影響社會穩定和安全的領域。

（三）嚴格監督程序

人民檢察院受理行政執法檢察監督案件來源應包括：人民檢察院在執法辦案中自行發現的；群眾反映的；國家權力機關或其他機關交辦的；上級人民檢察院交辦或轉辦的。其中前兩項應作為主要案件來源。

辦理行政執法檢察監督案件應當遵循嚴格的辦案程序，明確受理、審查、集體討論、作出決定、跟蹤監督等流程環節。行政執法檢察監督一般應由作出行政執法行為的行政機關、法律法規授權組織的同級人民檢察院管轄，由民事行政檢察部門具體承擔這項職責。對于群眾反映或執法辦案中自行發現的案件線索，民行檢察部門初步審查后認為有證據證明行政執法機關的行政執法行為可能違法，損害或國家利益、社會公共利益或不特定公民、法人、其他組織合法權益的，應當及時決定立案，并制作《立案決定書》，送達相關行政執法機關。立案后，民行檢察部門應當圍繞：行政執法行為的主體資格；實施行政執法行為的權限；行政執法行為的作出是否符合法定程序；行政執法機關及其執法人員在行政執法過程中是否存在貪污、受賄、瀆職侵權等職務犯罪行為；行政執法行為是否造成國家利益、社會公共利益受損等情況進行審查。具體辦案程序可參照《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》規定。

辦理行政執法檢察監督案件，檢察機關可采取走訪了解、調查核實、調閱卷宗等措施。

（四）針對不同違法情形，采取具有針對性的監督方式

對具有重大而明顯瑕疵的違法行政執法行為，審查終結后應分別情形，作出提出檢察建議、通知糾正違法、移送職務犯罪線索等決定。

行政執法行為主體資格方面有瑕疵的，應向行政執法機關發出《檢察建議書》，建議糾正違法行為，并對行政機關執法不規范、制度不健全等問題提出改進意見；行政執法人員存在過錯的，應建議其所在單位給予適當處分。

對超越職權、濫用職權的行政執法行為，應提出撤銷行政執法行為的檢察建議。

對行政機關不履行法定職責的，應提出在一定期限內履行職責的檢察建議。對于行政機關不行使或怠于行使職權，致使國家、社會公共利益遭受損害的情形，應提出以督促履行職能為內容的檢察建議，督促行政機關依法履行職能。對于可通過訴訟途徑獲得司法救濟的，應督促行政機關依法提起訴訟。

行政執法行為內容方面有瑕疵的，如發現行政執法行為事實不清、適用法律法規錯誤，應提出撤銷行政執法行為并重新作出行政執法行為的檢察建議。

對行政執法行為違反法定程序的，應提出撤銷具體行政行為的檢察建議。

行政執法行為具有重大而明顯瑕疵，對檢察機關的檢察建議不予采納或超期不予回復的，應向行政執法機關發出《糾正違法通知書》，要求糾正違法行為，并通知其上級主管部門和紀檢監察部門。

對于行政執法機關及其執法人員存在貪污、受賄、瀆職侵權等職務犯罪嫌疑的，應及時移送反貪污賄賂部門、反瀆職侵權部門依法立案偵查。

《檢察建議書》、《糾正違法通知書》，應當明確行政執法機關回復的時間和要求，相應的行政執法機關需在規定期限內作出回復。檢察機關對行政執法監督案件應進行動態跟蹤管理，密切關注被監督機關的處理情況，適時通過交換意見、會談、協商、督促等方式進行跟蹤監督。

另外，檢察機關在工作中如發現受行政執法行為侵害的相對人因各種原因不敢或不能提起訴訟的，可采用支持起訴的方式，即支持公民、法人或其他組織針對違法行政執法行為向人民法院提起行政訴訟。

三、建立行政公訴制度作為行政執法監督的銜接程序

近幾年，隨著行政訴訟法的修改提上日程，理論界和實務界關于建立行政公益訴訟制度的呼聲較高，但行政公益訴訟與行政公訴存在一定的區別。行政公訴，是指在沒有適格原告的情況下，檢察機關認為行政機關的行為違反了有關法律規定，侵害公民、法人和其他組織的合法權益，損害國家和社會公共利益，依照行政訴訟程序向法院提起公訴，提請法院進行審理并作出裁判的活動。[7]行政公益訴訟的提起主體除了檢察機關外還可以是其他國家機關、社會團體、公民個人。

依照我國《行政訴訟法》關于受案范圍和原告資格的規定，有相當數量的行政違法行為由于沒有適格原告而無法進入行政訴訟程序。由檢察機關采用訴訟形式，利用國家檢察權力啟動審判，通過檢察權和審判權兩種權力的合理運用，發揮司法的政策引導功能和強制威懾功能，從而實現司法權對行政權的制約，這是十分必要的。[8]但行政公訴是檢察機關代表國家公權力，為保護公益，啟動審判權對行政權進行監督的訴訟程序，出于防止濫訴和對行政自制的尊重，有必要為其設置一項前置程序。行政執法監督依其軟監督的特性也需要獲得保障性程序使其能夠順利實現。如果將行政執法行為監督作為行政公訴的前置程序，賦予檢察機關在行政機關接到檢察建議或糾正違法通知后在規定時間內不予糾正違法行為或未予回復時提起行政公訴的權力，則在很大程度上能夠彌補單純行政執法檢察監督的局限性。

有學者認為，檢察機關提起行政公訴的對象應當受到嚴格的限制。以訴訟方式介入抽象行政行為，既無立法依據，也不具有現實性和可操作性。行政執法環節的違法與不作為，可以考慮作為行政公訴的重點。⑨行政公訴的對象應界定為損害國家利益、社會公共利益、不特定公民、法人或其他組織合法權益的違法行政執法行為或不作為。檢察機關發現行政機關行政執法行為存在上述重大違法情形的，應首先運用檢察建議、糾正違法通知等監督方式向行政機關提出監督意見。行政機關不予回復或不予糾正時檢察機關代表國家公權向人民法院提起行政公訴，通過啟動審判程序及時糾正違法執法行為，避免因適格主體缺失而導致在維護和保障國家、社會公共利益領域出現監督真空。據此，建議在《行政訴訟法》中明確規定：“人民檢察院認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯國家利益、社會公共利益或不特定公民、法人、其他組織合法權益的，有權向人民法院提起訴訟”。

注釋：

[1]姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社2011年版，第6頁。

[2]羅豪才：《行政法學》，中國政法大學出版社1999年版，第172頁。

[3]參見樊崇義主編：《檢察制度原理》，法律出版社2009年版，第133頁。

[4]參見樊崇義主編，《檢察制度原理》，法律出版社2009年版，第122頁。

[5]孫謙、童建明：《論訴訟監督與程序公正》，載《人民檢察》2010年22期，第6頁。

[6]參見樊崇義主編，《檢察制度原理》，法律出版社2009年版，第130頁。

[7]孫謙：《設置行政公訴制度的價值目標與制度構想》，載《檢察日報》2011年1月25日。

[8]孫謙：《設置行政公訴制度的價值目標與制度構想》，載《檢察日報》2011年1月25日。

[9]張步洪：《修改行政訴訟法與優化檢察權配置》，載《國家檢察官學院學報》2013年第3期。