困境與對策：關(guān)于提高社會治理法治化水平的思考

【內(nèi)容提要】 法治對于創(chuàng)新社會治理具有重大價值和作用，因此，必須大力提升社會治理的法治化水平。為此，堅持依法治理社會的理念，不斷加快社會治理領(lǐng)域法制建設(shè)，不斷健全法治化條件下的社會治理運行機制，堅持運用法治的思維和方式去對待、處理和解決社會矛盾和問題，使社會治理收到良好的效果。

【關(guān)鍵詞】 法治 社會治理 對策

【作者簡介】 胡一峰，大連艦艇學(xué)院政治系研究生隊碩士研究生，正營職少校，主要研究方向：創(chuàng)新社會治理。

【中圖分類號】 C916 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 2095-5103（2014）04-0014-04

黨的十八大強調(diào)：“把法治作為治國理政的基本方式。”黨的十八屆三中全會決定指出：“建設(shè)法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。”2014年兩會《政府工作報告》專門強調(diào)：“注重運用法治方式，實行多元主體共同治理”，還指出：“深入貫徹依法治國基本方略，把政府工作全面納入法治軌道，用法治思維和法治方式履行職責”。這些重要的決策指示充分說明了黨和國家對法治在治國理政、創(chuàng)新社會治理中的重要作用的深刻認識。這就要求我們把法治作為加強社會治理水平、創(chuàng)新社會治理機制、提升社會治理效益的根本出路，大力提升社會治理的法治化水平，為全面推進平安中國建設(shè)，為維護國家安全、確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序，提供強有力的法治保障。

一、法治——社會治理的基石

法治，這一與人治相對的概念，是創(chuàng)新社會治理的重要途徑和根本出路。社會秩序能否實現(xiàn)安定平穩(wěn)，社會矛盾問題能否得到有效化解，現(xiàn)代社會治理體系能否有效運轉(zhuǎn)，都離不開法治這一強有力的保障。

（一）以“良法”為基礎(chǔ)建立起來的法治體系是社會穩(wěn)定有序運行的可靠保障

現(xiàn)代社會治理的目的是實現(xiàn)“善治”，而“善治”的實現(xiàn)有賴于法治所提供的規(guī)則體系。正如車輛通行需要一個好的交通規(guī)則，否則城市交通就會陷入癱瘓。社會也是一樣，也需要一個規(guī)則，這個規(guī)則就是法治。“法治應(yīng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得很好的法律。”也就是說，在法治條件下所指的法律法規(guī)本身必須為“良法”。美國學(xué)者泰勒（Tom R.Tyler）曾經(jīng)運用實證的方法研究了法律合法性問題，他的結(jié)論是：法律的合法性對人們是否服從法律有著獨立的影響。也就是說，只有當人們認可法律的正當性和合法性時，人們才會遵守法律，法律才具有權(quán)威。正如弗里德曼所指出的那樣：“合法性表示一種態(tài)度，在其他情況相等的情況下，這個態(tài)度影響人們的舉動，人們遵守合法的法律。”

法治是以法律法規(guī)的強制性和穩(wěn)定性為基礎(chǔ)的，這有利于克服人治的隨意性所帶來的弊端。一方面，作為一種共同的行為準則，法律法規(guī)所具有的強制性功能保證了所有主體地位的平等，有利于帶來公平公正，而公平公正是現(xiàn)代社會治理的核心要義。另一方面，法律法規(guī)的穩(wěn)定性、確定性、指引性等功能從根本上克服了人治所帶來的隨意和無序，使社會不同個體在發(fā)生矛盾糾紛時有章可循、有據(jù)可查，使各類社會事務(wù)、各種社會關(guān)系能夠得到及時有效的規(guī)范和調(diào)整。由此可見，只有依法治理社會，才能有效保證社會安定有序、規(guī)范運行。

（二）法治是有效化解社會矛盾和沖突的根本出路

從封建時代“王子犯法與庶民同罪”的樸素理念到現(xiàn)代社會“憲法和法律面前人人平等”的普遍信條，無不證明法治因其內(nèi)在所固有的公平正義的屬性而歷來是實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定的有力保障。社會矛盾和糾紛產(chǎn)生的根源在于公平正義的原則受到了侵犯，而其外在的表現(xiàn)則是對法律法規(guī)的違背和破壞。人類社會的發(fā)展歷史已經(jīng)深刻證明了法治從我國數(shù)千年封建王朝的興衰歷史來看，正是因為法制被皇權(quán)、特權(quán)肆意踐踏，社會公平正義完全淪喪，導(dǎo)致社會矛盾日趨激化并最終引發(fā)社會動蕩和王朝更替。

當前，我國隨著經(jīng)濟社會的變革也出現(xiàn)了各種矛盾和問題，解決這些矛盾和問題的根本出路就是要依靠法治。當前社會各種矛盾問題之所以發(fā)生，其核心根源在于相關(guān)主體的權(quán)益得不到有效維護，公平正義的訴求不能實現(xiàn)。在這種情況下，如果人民群眾不能通過合法的渠道和及時有效的法治機制維護自身合法權(quán)益，就容易走向極端，甚至釀成慘烈的群體性事件。因此，只有依法治理社會，把矛盾糾紛引入法治化的軌道，使公平正義的原則得以彰顯，才能從源頭上化解社會矛盾，從根本上維護社會和諧穩(wěn)定。黨的十八屆三中全會指出，“實現(xiàn)法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”，其目的毫無疑問是要構(gòu)建有效的法治體系，牢固樹立司法權(quán)威，讓法治在社會矛盾的化解中切實發(fā)揮作用。

（三）現(xiàn)代社會治理體系的有效運轉(zhuǎn)離不開法治化的軌道

現(xiàn)代社會治理體系的突出特點是社會治理主體的多元化。政府不再對社會事務(wù)大包大攬、全面統(tǒng)管、主導(dǎo)一切，退而成為與社會組織、公民等多方主體地位平等的一方，并與各方以互動合作、協(xié)同治理的方式維持社會秩序、協(xié)調(diào)利益關(guān)系、化解社會矛盾、解決社會糾紛。這種以多元化治理體系應(yīng)對多樣化社會現(xiàn)實的治理體系，通過功能融合、優(yōu)勢互補的各主體之間開展積極合作、良性互動，在多方協(xié)同下共同進行社會治理，從而大大提升治理效率，降低治理成本。

而這種多元共治的現(xiàn)代治理體系只有納入法治化的軌道才能有效運轉(zhuǎn)。其一，復(fù)雜多樣的社會利益關(guān)系需要法治機制進行調(diào)整，特別是多元化的各社會治理主體需要具體的制度化的法律體系對其參與社會治理的方式、途徑進行規(guī)范和協(xié)調(diào)，才能實現(xiàn)有序參與，不錯位、不爭權(quán)，更好地整合社會資源，形成合力，最終提高治理效率。其二，對于社會組織和公眾來說，需要法律法規(guī)對其參與社會治理的權(quán)益進行明確的保護和合理的引導(dǎo)，才能有利于調(diào)動起積極性，發(fā)揮其應(yīng)有的地位和作用。其三，政府作為居于主導(dǎo)地位的一方，需要依據(jù)法律的強制力對政府公權(quán)力的使用進行制約，消除權(quán)力過于集中的弊端，使政府在社會治理過程中堅持依法行政，不逾權(quán)、不越位，實現(xiàn)從管理型政府到服務(wù)型善治政府的轉(zhuǎn)變。

二、困境——當前社會治理的法治化水平亟待提高

由于受傳統(tǒng)歷史文化影響和一元僵化的管理體制所限，“全能型政府”“人治大于法治”“維穩(wěn)代替維權(quán)”等與法治社會不相適應(yīng)的問題還沒有完全解決；法制建設(shè)相對滯后、公權(quán)力濫用等問題依然存在。這些都需要加快提高社會治理的法治化水平。

（一）法制建設(shè)與社會治理現(xiàn)狀不相適應(yīng)的問題依然存在

社會治理首先要有“良法”可循。因為只有首先做到“有法可依”“有章可循”，才能進而實現(xiàn)“有法必依”“違法必究”。也就是說不能允許社會治理過程中“無法可依”的情況出現(xiàn)，各類社會矛盾糾紛和相關(guān)訴求都可以納入法律的范圍內(nèi)有針對性地進行解決，這是社會治理法治化的基本要求。這就要求從法律制度的設(shè)置完善上，不能留有法律調(diào)整的“空白地帶”“漏洞”和“盲點”，也要求法律法規(guī)能夠根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展變革及時更新完善。應(yīng)該說，我國具有中國特色社會主義的法律體系早已形成，現(xiàn)有的法律體制也比較健全和完善，特別是近年以來，國家在社會治理領(lǐng)域陸續(xù)制定出臺了社會保險法、人民調(diào)解法等一大批法律法規(guī)，立法工作成效顯著。但總體看，我國在社會治理方面的法律法規(guī)比較分散、不成系統(tǒng)，有的存在內(nèi)容相對陳舊、可操作性差等問題。另外，在社會治理的不同領(lǐng)域，還存在不少法律法規(guī)設(shè)置不全，甚至空白地帶，比如我們到現(xiàn)在還沒有一部從整體上對社會組織進行規(guī)范的法律，很不適應(yīng)形勢任務(wù)的要求。由此可見，社會治理領(lǐng)域法制建設(shè)嚴重滯后的現(xiàn)狀還沒有改變，有待盡快加以解決。

（二）社會治理主體權(quán)責界限不夠清晰的問題有待解決

黨的十八屆三中全會明確要求：“正確處理政府和社會關(guān)系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權(quán)責、依法自治、發(fā)揮作用。適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，交由社會組織承擔。”創(chuàng)新社會治理體系，就是要求改變過去政府事無巨細、大包大攬的局面，避免“全能政府模式存在官僚主義、機構(gòu)臃腫、職能錯位和效率低下等問題，導(dǎo)致公共產(chǎn)品和服務(wù)供給不足，不能滿足實際需要”。但當前，這個權(quán)責清晰的治理體系還沒有在法治的框架內(nèi)完全確立起來，政府在社會治理中越位、越權(quán)的情況時有發(fā)生，社會組織、公眾等其它主體在社會治理中缺位、失位的現(xiàn)象依然存在，特別是對公權(quán)力的制約還需要加大立法、執(zhí)法和監(jiān)督的力度。因此，就需要以法律的形式對各主體的權(quán)限進行清晰的界定，并規(guī)范各主體參與社會治理的方式和途徑。只有社會治理各主體之間權(quán)限劃界清晰、職能分工明確，才能更好地形成合力，實現(xiàn)治理效果的最大化。

（三）法治思維嚴重缺失、法治方式不夠通行的現(xiàn)狀亟待改變

法治思維和法治方式是一對相輔相成的關(guān)系，法治方式源于法治思維，法治思維通過法治方式得以強化。“以主體理性自律精神為內(nèi)核的法律崇拜和法律信仰，是中國法治進程的內(nèi)驅(qū)力，如果沒有內(nèi)生性的法律信仰，中國現(xiàn)代法治將寸步難行。”這種內(nèi)生性的法律信仰，就是一種自覺的法治思維。但是在當前社會中，人治思維、權(quán)力思維依然存在，大量與法治理念相違背的行為經(jīng)常發(fā)生。如有的領(lǐng)導(dǎo)干部遇到矛盾問題時熱衷于用講話、批示、指示解決問題，用“集中整治”“強壓控制”等方式應(yīng)對沖突，甚至自覺不自覺地利用自身特殊身份干預(yù)司法活動，以權(quán)謀私、徇私枉法等現(xiàn)象時有發(fā)生；再如當前“信訪不信法”“信鬧不信法”“信權(quán)不信法”等不良現(xiàn)象在不少人民群眾中依然大有存在。這些都充分說明民眾的法治思維亟待強化。而法治思維缺失恰恰從另一個側(cè)面反映了我國當前法治方式還不夠通行的現(xiàn)狀。因為法治思維的強化是在不斷運用法治方式解決問題的過程中實現(xiàn)的，如果法治方式無助于解決現(xiàn)實社會問題，人民群眾的利益訴求不能通過合法的途徑和手段得到解決，人們自然放棄法治轉(zhuǎn)而求助于人治，甚至采取極端方式，這也是當前上訪事件始終居高不下、群體性事件不斷發(fā)生的重要原因。

三、對策——提高社會治理法治化水平的思考

法治在創(chuàng)新社會治理中具有重要地位和作用，因此，我們必須更加自覺貫徹依法治國方略，重視社會治理領(lǐng)域法制建設(shè)，加強社會治理方面的立法、執(zhí)法工作，盡快提高依法治理社會的能力，使各項社會治理工作有法可依、有法必依，才能使社會秩序的穩(wěn)定狀態(tài)得到有效保障。

（一）必須加快社會治理法制建設(shè)的步伐，解決社會治理領(lǐng)域法律體系不夠完善配套的問題

由于社會治理涉及范圍極為廣泛，特別是隨著各種新情況新問題的不斷涌現(xiàn)，有的領(lǐng)域還存在一些法律空白地帶、薄弱地帶，如作為社會治理基本依據(jù)的社會救助法、社會福利法等尚未出臺，亟待研究制定，對于規(guī)范現(xiàn)階段依然存在的大量信訪行為，如何更好的完善公民社會保障權(quán)益，如何引導(dǎo)和規(guī)范網(wǎng)絡(luò)輿情等問題，也都缺乏相應(yīng)的具有法律效力的法律法規(guī)，等等。隨著經(jīng)濟社會變革步伐的加快，社會矛盾和糾紛日益增多，更加復(fù)雜多樣，社會治理中對法律法規(guī)的需求也迅速擴大，要求相應(yīng)法律法規(guī)及時修訂更新，更加系統(tǒng)配套使之具有可操作性。因此，必須加強社會治理領(lǐng)域法治研究和立法工作，加快社會治理領(lǐng)域的法制建設(shè)步伐，加強相關(guān)法律的修訂完善工作，適時制定出臺新的法律法規(guī)，防止因無法可依出現(xiàn)執(zhí)法混亂、司法不公等現(xiàn)象，防止民眾因找不到合法有效的訴求途徑，在面對和處理社會矛盾問題時采取過激、極端行為。

（二）必須進一步完善和健全社會治理法治化運行機制

多元共治的社會治理體系通過政府、社會組織、公民等各主體之間積極合作、相互借鑒、優(yōu)勢互補，實現(xiàn)從共治到共贏再到共享的發(fā)展方向。這個良性發(fā)展的社會治理體系能否高效順暢運行，取決于有沒有建立起符合法治化要求的運行機制，特別是不同主體是否能夠明確各自職責權(quán)限，準確找準各自定位，發(fā)揮各自最大效能，避免主體之間由于權(quán)責界限不清發(fā)生內(nèi)耗、沖突、惡性競爭等問題，或者由于法律救濟不足使相關(guān)主體的權(quán)益難以得到保障，從而破壞體系內(nèi)部的“化學(xué)反應(yīng)”，浪費社會資源，降低治理效率。

要解決這個問題，必須將社會治理主體真正納入到法治化的運行軌道。一是明確界定各自權(quán)限，規(guī)范不同主體參與社會治理的方式途徑。使不同的治理主體各司其職、各負其責，不越權(quán)、不錯位，依法有序運行，產(chǎn)生良性互動。該由政府管的政府要切實依法管好管住，該由社會組織承擔的就由社會組織具體負責，符合居民自治范圍內(nèi)的事項由居民自行處理。二是強化司法權(quán)威，對不同主體的合法權(quán)益給予法律法規(guī)上的充分保護，使其行為的正當性和合法性都能夠依據(jù)法律法規(guī)得到保障。與此同時，必須健全懲戒機制，對各類主體違法違規(guī)的行為進行有效制裁，使之承擔相應(yīng)的法律責任，使政府權(quán)力的行使、社會組織的活動、公眾對社會事務(wù)的參與都處于嚴格依法辦事的狀態(tài)。

（三）必須強化各級領(lǐng)導(dǎo)干部和廣大群眾的法治思維，提高他們運用法治方式認識、對待、處理社會問題的自覺性和積極性

黨的十八屆三中全會要求：“堅持依法治理，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾。”依法治理社會的理念要真正轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實，需要人們的法治思維能夠跟上，也需要法治方式得到通行，兩個方面缺一不可。因此，既要強化法治思維，解決人們懂法會用的問題，又要營造法治方式得以通行的好環(huán)境，讓他們愿意用法。為此，必須做到以下兩點。

一要加大法治的宣傳教育力度，提高人們對法律知識的掌握程度，強化人們的法治觀念和法律意識，進而形成良好的法治思維。因此必須繼續(xù)常抓不懈地深入開展普法教育和宣傳活動，加強普法陣地法治宣傳和骨干培訓(xùn)，通過多舉措、多形式、多渠道開展活動，使民眾不斷增強法治觀念，不斷提高法律知識和水平。二要堅持依法治理社會，使法治成為社會治理的基本方式。首先，黨和政府要從立法、行政、司法、監(jiān)督等各個層面堅持法治理念，各級領(lǐng)導(dǎo)干部、執(zhí)法人員要率先垂范，帶頭依法辦事，向社會展示公正的法治形象，在群眾中發(fā)揮示范引領(lǐng)的作用。其次，要大力開展法治服務(wù)，堅持依法辦事和依法維權(quán)相結(jié)合，切實讓法治惠及民生。特別是要加大對基層群眾的法治服務(wù)力度，及時有效地幫助基層群眾解決實際問題。同時，要深化法治參與的層次和水平。按照決策治理科學(xué)化、民主化要求，積極研究制定公眾參與決策治理的可行機制，鼓勵社會公眾參與公共決策和社會治理，使廣大人民群眾在廣泛參與法治創(chuàng)建、親身經(jīng)歷法治進程的實踐中，使法治思維得以強化。

人類社會的歷史經(jīng)驗告訴我們，法治才是推動社會和諧進步的最強動力。對當前的中國來說，只有充分發(fā)揮法治在維持社會秩序、協(xié)調(diào)利益關(guān)系、化解社會矛盾中的功能和作用，推進社會治理創(chuàng)新才能真正實現(xiàn)最佳效果和長期效益，才能在利益多元、矛盾凸顯的社會轉(zhuǎn)型期，理順各種關(guān)系，實現(xiàn)社會和諧。

參考文獻：

[1] 胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社，2007.

[2] 習(xí)近平.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[N].中國國防報，2013-11-18.

[3] 楊宏山.市政管理學(xué)（第二版）[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2009.

[4] 馬長山.公民意識：中國法治進程的內(nèi)驅(qū)力[J].法學(xué)研究，1996，（6）.

[5] 弗里德曼.法律制度[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1994.

[6] 李克強.政府工作報告[N].人民日報，2014-3-15（1）.

責任編輯：徐建秋