西漢刺史巡視制度特點及其歷史啟示

劉運璽

一、西漢刺史巡視制度特點

1. 獨立隸屬——歸口管理。西漢刺史巡視制度確立之前，負責(zé)監(jiān)察的主要有三類官員：其一是因襲秦朝的“監(jiān)郡御史”，其二是來自于漢文帝時的丞相史，其三是漢文帝時因事而臨時派出的“派遣史”。元封五年，漢武帝把“監(jiān)郡御史”“丞相史”和“派遣使”三者糅合為一，名為“刺史”，行使中央對地方的監(jiān)察職能。關(guān)于刺史隸屬，《漢書》記載：御史中丞“外督部刺史，內(nèi)領(lǐng)侍御史員十五人”。刺史則是御史府的官員，受御史中丞的領(lǐng)導(dǎo)，對御史中丞負責(zé)，隸屬于中央最高監(jiān)察機關(guān)御史府，屬于“京”官。此時的“刺史”，事權(quán)歸一，垂直管理，避免了此前因監(jiān)察方式和渠道過多而帶來的相互牽制、推諉和玩忽職守。

2. 六條問事——職責(zé)明確。關(guān)于刺史的職責(zé)范圍，史書記載：“漢武帝遣刺史周行郡國，省察治狀，黜陟能否，斷治冤獄，以六條問事：一條，強宗豪右，田宅逾制，以強凌弱，以眾暴寡；二條，二千石不奉詔書，倍公向私，旁詔守利，侵漁百姓，聚斂為奸；三條，二千石不恤疑案，風(fēng)厲殺人，怒則任刑，喜則淫賞，煩擾刻薄，剝截黎元，為百姓所疾，山崩石裂，妖祥訛言；四條，二千石選署不平，茍阿所愛，蔽賢寵頑；五條，二千石子弟恃怙榮勢，請托所監(jiān)；六條，二千石違公下比，阿附豪強，通行貨賂，割損正今”。此“六條問事”中有五條針對“二千石”官員，這就明確了刺史的權(quán)力只在監(jiān)察，不在行政。

3. 分部行刺——區(qū)域負責(zé)。元封五年漢武帝正式確立刺史制度時，正式撤銷了在各郡設(shè)置的監(jiān)察御史，四年之后又下詔將全國分為十三刺史部，即13個監(jiān)察區(qū)，分別是：冀州、幽州、并州、兗州、徐州、青州、揚州、荊州、豫州、益州、涼州、交趾、朔方。此劃分明確了刺史的工作區(qū)域，形成了十三刺史“分部行刺”的監(jiān)察方式。此種監(jiān)察方式，一方面工作區(qū)域幅員較小，有利于刺史清楚地了解監(jiān)察情況，及時上報；另一方面區(qū)域相對固定，有利于刺史對監(jiān)察區(qū)內(nèi)的監(jiān)察重點和監(jiān)察內(nèi)容進行長期跟蹤處理，取得實效。

4. 居無定所——獨立自主。“居無定所”是西漢刺史巡視制度的又一項優(yōu)秀設(shè)計。《唐六典》中記載：“初置部刺史十三人，掌奉詔條察諸州，秋、冬入奏，居無定所。”西漢初置的刺史十三人，屬于“御史府”的一員，雖行監(jiān)察“十三部”之權(quán)，但其在地方上并無固定的辦公場所，即非“常駐”。刺史流動式的監(jiān)察方式，避免了與所監(jiān)察的地方官員長期同處一地，“日久而生情”“情親而弊生”，進而較好地避免了刺史與監(jiān)察對象相互串通、狼狽為奸現(xiàn)象的發(fā)生，保證了監(jiān)察工作的獨立性和有效性。

5. 秩卑權(quán)重——內(nèi)外相維。武帝初設(shè)刺史部時，刺史只是“秩六百石”，相當于中下等縣令的級別，其監(jiān)察對象主要是地方“二千石”官員。以“六百石”的刺史監(jiān)察“二千石”的官員，正是西漢刺史制度的絕妙之處，可謂官微權(quán)重，這點頗為后世稱道。顧炎武曾評論道：“夫秩卑而命之尊，官小而權(quán)之重。”刺史的“秩卑權(quán)重”，一方面因其品秩低，而易于為皇權(quán)掌控，不至于挾權(quán)自重，任意妄為；另一方面因其以卑察尊的重權(quán)，避免受到其他權(quán)力的牽制，足以獨立行事。

二、西漢刺史制度的歷史啟示

西漢刺史巡視制度是在秦漢郡縣制的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，從秦代監(jiān)郡御史的短期實踐，到西漢初年多種監(jiān)察方式并用，再到漢武帝時正式確立，實際上是一個不斷進行制度創(chuàng)新的過程。它的“垂直隸屬”“獨立自主”，它的“分部行刺”“秩卑權(quán)重”，無不體現(xiàn)著制度設(shè)計上的匠心獨運。可以說，西漢創(chuàng)立的刺史巡視制度，是歷代以來監(jiān)察制度的優(yōu)秀范本。

總結(jié)西漢刺史巡視制度的成功之處，對今天巡視制度的建設(shè)有著重要的歷史價值。西漢刺史制度設(shè)計上的“歸口管理”“職責(zé)明確”，確保了監(jiān)察系統(tǒng)在人事上和工作上的獨立性。其它諸如“分部行刺”“居無定所”，也較好地避免了不同方面行政權(quán)力的干擾。我們今天的紀委巡視組制度已多少借鑒了刺史巡視監(jiān)察的方式，但今天的社會要比封建時代更加復(fù)雜，如何對刺史巡視制度加以借鑒并進行創(chuàng)新，切實保障巡視工作的獨立性和實效性值得我們進一步深入研究。

責(zé)任編輯：劉芳玲