大眾傳媒參與對(duì)策行動(dòng)的效能研究

方艷　張春曉

【內(nèi)容提要】 在當(dāng)代中國(guó)，隨著經(jīng)濟(jì)改革的發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型的加速，大眾傳媒對(duì)公共政策過程的影響力正在增強(qiáng)，影響方式正在改變。本文以《征信業(yè)管理?xiàng)l例》政策系統(tǒng)運(yùn)行為例，探討了大眾傳媒對(duì)對(duì)策行動(dòng)過程的推進(jìn)、大眾傳媒展示多方爭(zhēng)議促政策優(yōu)化、大眾傳媒視角下對(duì)對(duì)策行動(dòng)的認(rèn)知等具體問題。

【關(guān)鍵詞】 大眾傳媒 對(duì)策行動(dòng) 效能

【基金項(xiàng)目】 本文是教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目（項(xiàng)目號(hào)：13YJC860044）成果的一部分。

【作者簡(jiǎn)介】 方艷，湖北第二師范學(xué)院文學(xué)院講師，傳播學(xué)博士；張春曉，華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，中信銀行安陽(yáng)分行副行長(zhǎng)。

【中圖分類號(hào)】 G206 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A 【文章編號(hào)】 2095-5103（2014）04-0037-04

社會(huì)問題的最終解決需要借助體制的力量，得到公共政策的支持。大眾傳媒是公眾和公共政策之間一個(gè)極為重要的中介因素。大眾傳媒作為信息的匯集者、傳播者和溝通者，增加了公眾表達(dá)自身利益的機(jī)會(huì)，了解和參與政府政策制定的機(jī)會(huì)，從而對(duì)政府的公共決策加以監(jiān)督，參與對(duì)策行動(dòng)。在當(dāng)代中國(guó)，隨著經(jīng)濟(jì)改革的發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型的加速，大眾傳媒對(duì)公共政策過程的影響力正在增強(qiáng)，影響方式正在改變。

一、大眾傳媒對(duì)對(duì)策行動(dòng)過程的推進(jìn)

我們以征信立法和制度建設(shè)的政策系統(tǒng)運(yùn)行為例，來(lái)考察傳媒對(duì)政策制定、執(zhí)行、完善的作用。

2011年10月19日溫家寶主持國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，部署了信用體系建設(shè)的六項(xiàng)主要任務(wù)，其中第一條便是加快征信立法和制度建設(shè)，抓緊制定《征信管理?xiàng)l例》及相關(guān)配套制度和實(shí)施細(xì)則。六項(xiàng)任務(wù)中有兩項(xiàng)直指征信建設(shè)，“加快征信立法和制度建設(shè)，抓緊制定《征信管理?xiàng)l例》及相關(guān)配套制度和實(shí)施細(xì)則”和“建設(shè)覆蓋全國(guó)的征信系統(tǒng)”。

2012年12月26日召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過了《征信業(yè)管理?xiàng)l例（草案）》。2013年3月15日，《征信業(yè)管理?xiàng)l例》正式實(shí)施，這標(biāo)志著我國(guó)征信業(yè)步入有法可依軌道。《征信業(yè)管理?xiàng)l例》醞釀了10年有余，可謂走過了漫漫長(zhǎng)路。在整個(gè)系統(tǒng)運(yùn)行的過程中，大眾傳媒發(fā)揮了功不可沒的作用。

《征信業(yè)管理?xiàng)l例》整個(gè)政策系統(tǒng)運(yùn)行過程如下：

1. 大眾傳媒提供平臺(tái)，連接政府和公眾，讓公眾知曉政策制定的過程，同時(shí)也傳達(dá)公眾對(duì)政策的建議。《征信管理?xiàng)l例》于2009年10月13日首次征求意見，2011年7月第二次公開征求社會(huì)意見。征求意見稿公布后，關(guān)于個(gè)人信息收集范圍、負(fù)面信息保留期限等方面的規(guī)定引起社會(huì)廣泛關(guān)注和爭(zhēng)論。在我國(guó)尚無(wú)專門的個(gè)人信息保護(hù)立法的情況下，征信管理立法對(duì)個(gè)人信息應(yīng)當(dāng)重在保護(hù)，嚴(yán)格規(guī)范個(gè)人信用信息的采集、提供和使用。直到2011年10月4日才公布《征信管理?xiàng)l例》（第二次征求意見稿），并采納了所征求到的很多意見。這在很大程度上都是通過傳媒平臺(tái)實(shí)現(xiàn)的。

2. 對(duì)于政策系統(tǒng)運(yùn)行和推進(jìn)的過程，大眾傳媒進(jìn)行了及時(shí)的報(bào)道，不僅關(guān)注和告知已經(jīng)發(fā)生的和正在發(fā)生的，還預(yù)告未然的事情。比如《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》2012年11月8日?qǐng)?bào)道：“《征信管理?xiàng)l例》或近期出臺(tái)。”“征信條例立法則起始于2002年，當(dāng)時(shí)由央行牽頭、十幾個(gè)部委參與建立了征信工作小組，開始研究提出《征信管理?xiàng)l例》草案。之后，國(guó)務(wù)院法制辦公室分別在2009年10月和2011年7月先后兩次針對(duì)《征信管理?xiàng)l例》向社會(huì)公開征求意見。”《湖南日?qǐng)?bào)》2013年1月19日也進(jìn)行了相關(guān)報(bào)道，“《征信管理?xiàng)l例》配套制度將出臺(tái)”，提要中說“備受關(guān)注的《征信管理?xiàng)l例》即將頒布實(shí)施，中國(guó)人民銀行將出臺(tái)《條例》的相關(guān)配套制度……《條例》即將頒布實(shí)施，這標(biāo)志著我國(guó)征信業(yè)步入有法可依的軌道。”

二、大眾傳媒展示多方爭(zhēng)議促政策優(yōu)化

在2009年《征信管理?xiàng)l例》（征求社會(huì)意見稿）的征信業(yè)務(wù)規(guī)則中，規(guī)定“征信機(jī)構(gòu)不得披露、使用自不良信用行為或事件終止之日起已超過5年的個(gè)人不良信用記錄，以及自刑罰執(zhí)行完畢之日起超過7年的個(gè)人犯罪記錄”。但到2011年《征信管理?xiàng)l例》（第二次征求意見稿）中，關(guān)于征信信息期限的表述修改為：“征信機(jī)構(gòu)對(duì)采集的個(gè)人不良信息的保存期限為5年，自不良行為或者事件終止之日起計(jì)算；超過5年的，征信機(jī)構(gòu)應(yīng)予刪除。”“5年”之說仍然引起各方不小反響。“5年時(shí)間太短。”興業(yè)銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家魯政委在接受《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)直言，“有效的數(shù)據(jù)分析需要跨越周期的時(shí)序，實(shí)際上即使不刪除之前的不良記錄，通過時(shí)序分析后，也會(huì)看到個(gè)人行為的改善，同樣應(yīng)該是個(gè)人信用行為的一部分。”

另外，大眾傳媒促進(jìn)政策的出臺(tái)，監(jiān)督政策系統(tǒng)的運(yùn)行，并借用專家的話語(yǔ)對(duì)政策進(jìn)行評(píng)估，促進(jìn)相關(guān)的專家記者參與進(jìn)來(lái)。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)銀行業(yè)研究中心主任郭田勇表示，我國(guó)征信業(yè)的發(fā)展已經(jīng)有不短的時(shí)間，但離經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需求依然還有不小的距離，急需相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)其發(fā)展進(jìn)行明確規(guī)范。“征信業(yè)管理?xiàng)l例是宏觀層面的管理辦法，下一步，一些更具體的相關(guān)配套法規(guī)需要抓緊制定出臺(tái)，比如個(gè)人信息保護(hù)的相關(guān)具體制度等。”銀監(jiān)會(huì)紀(jì)委書記杜金富2012年4月在媒體上撰文指出，將盡快出臺(tái)《個(gè)人征信信息保護(hù)暫行規(guī)定》等相關(guān)配套管理制度，研究制訂《政務(wù)信用信息管理?xiàng)l例》。

《征信業(yè)管理?xiàng)l例（草案）》經(jīng)過了征求意見的評(píng)估而最終出臺(tái)。與之配套的《信息安全技術(shù)公共及商用服務(wù)信息系統(tǒng)個(gè)人信息保護(hù)指南》亦在帶有爭(zhēng)議性的評(píng)估中發(fā)布與實(shí)施。參與調(diào)研制訂的一位專家表示了擔(dān)憂：“《指南》不具有強(qiáng)制性，只是一個(gè)推薦實(shí)施的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，網(wǎng)站、商家違反了也不會(huì)受到任何處罰。”中國(guó)電子商務(wù)協(xié)會(huì)政策法律委員會(huì)副主任阿拉木斯表達(dá)了相同的觀點(diǎn)，他認(rèn)為，《指南》在性質(zhì)上屬于一種行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，解決的應(yīng)該是個(gè)人信息保護(hù)的技術(shù)問題。但目前我國(guó)在個(gè)人信息保護(hù)方面最迫切需要解決的問題，恰恰是權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任方面的問題，而這些則需要立法來(lái)解決，一個(gè)行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是無(wú)法勝任的。

中國(guó)軟件評(píng)測(cè)中心副主任朱璇說，將對(duì)信息系統(tǒng)個(gè)人信息保護(hù)管理辦法和技術(shù)手段進(jìn)行專項(xiàng)研究，研究制定體系框架中急需的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行驗(yàn)證以支持標(biāo)準(zhǔn)的進(jìn)一步修訂和改進(jìn)。但在標(biāo)準(zhǔn)的制定過程中，一系列的前期調(diào)研、國(guó)內(nèi)外法律研究以及與社會(huì)各界的交流，都為立法在技術(shù)和社會(huì)關(guān)注以及輿論層面做了很好的鋪墊，對(duì)立法工作起到很好的推進(jìn)作用。

“有標(biāo)可依”與“有法可依”，帶來(lái)的是“標(biāo)準(zhǔn)”與“法律”兩個(gè)不同的政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。“準(zhǔn)則或標(biāo)準(zhǔn)是量化的東西，不能解決所有的問題。”①由“標(biāo)準(zhǔn)”等《指南》到“立法”，從防范到強(qiáng)制執(zhí)行，需要在不斷的評(píng)估、不斷的試驗(yàn)中去發(fā)展，這需要一個(gè)過程。

下圖我們可以看出，《征信業(yè)管理?xiàng)l例》的出臺(tái)歷時(shí)10年，2013年3月15日才開始實(shí)施，歷時(shí)性非常長(zhǎng)。政策的運(yùn)行過程是在不斷地評(píng)估和征求意見中完善的。2012年計(jì)劃出臺(tái)《個(gè)人征信信息保護(hù)暫行規(guī)定》和《政務(wù)信用信息管理?xiàng)l例》等相關(guān)配套管理制度，直到2012年11月才發(fā)布《信息安全技術(shù)公共及商用服務(wù)信息系統(tǒng)個(gè)人信息保護(hù)指南》，2013年2月1日開始實(shí)施，而且對(duì)其爭(zhēng)議比較多，帶來(lái)了“有標(biāo)可依”和“有法可依”之爭(zhēng)，執(zhí)行力欠佳。其他的配套政策都還沒有出臺(tái)。

《征信業(yè)管理?xiàng)l例（草案）》和相關(guān)配套政策的政策系統(tǒng)運(yùn)行狀況，是征信體系建設(shè)的一個(gè)展示。它的得失將給我們其他誠(chéng)信體系建設(shè)提供參考。

當(dāng)然，我們更期待首部國(guó)家級(jí)信用體系規(guī)劃的出臺(tái)。《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》的預(yù)言“規(guī)劃年內(nèi)（2012）將會(huì)出臺(tái)”沒有實(shí)現(xiàn)。據(jù)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》報(bào)道，作為首部國(guó)家級(jí)信用體系建設(shè)規(guī)劃，主體內(nèi)容框架將按照上述的2011年國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議部署的六項(xiàng)主要任務(wù)展開。2014年元月，國(guó)務(wù)院通過《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014-2020年）》。

大眾傳媒在整個(gè)政策過程當(dāng)中發(fā)揮著積極作用，推進(jìn)、監(jiān)督政策的制定與執(zhí)行，進(jìn)行政策評(píng)估，并且是政府、學(xué)者、公眾等表達(dá)觀點(diǎn)的平臺(tái)。

三、大眾傳媒視角下對(duì)對(duì)策行動(dòng)的認(rèn)知

誠(chéng)信問題由來(lái)已久，征信管理問題也早已提上日程，但是誠(chéng)信問題在短期內(nèi)無(wú)法得到根本解決。大眾傳媒在發(fā)揮自己功能的同時(shí)，對(duì)對(duì)策行動(dòng)有著怎樣的認(rèn)知？對(duì)主導(dǎo)對(duì)策行動(dòng)的政府有何看法？對(duì)自身行動(dòng)的環(huán)境又是如何看待的？弄清楚這一點(diǎn)，我們就能更好地把握大眾傳媒推動(dòng)對(duì)策行動(dòng)的作用。

所以，我們對(duì)部分傳媒工作人員進(jìn)行了深度訪談，了解誠(chéng)信問題不斷納入政策議程中的同時(shí)，傳媒實(shí)踐活動(dòng)和理論知識(shí)呈現(xiàn)怎樣的狀態(tài)。我們將訪談內(nèi)容與對(duì)策行動(dòng)的促進(jìn)問題結(jié)合起來(lái)進(jìn)行分析，從以下幾個(gè)層次來(lái)理解：

第一個(gè)層次，對(duì)誠(chéng)信及誠(chéng)信問題的基本理解，影響著傳媒對(duì)事件的定性和定位。《湖北日?qǐng)?bào)》副總編胡思勇認(rèn)為，“社會(huì)誠(chéng)信是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物。自然經(jīng)濟(jì)時(shí)代，村落和家族式的生活圈子，在這個(gè)時(shí)代誠(chéng)信不是很重要的資源，靠的是熟人關(guān)系、血緣關(guān)系作為聯(lián)系的紐帶。現(xiàn)在的企業(yè)關(guān)系或者市場(chǎng)關(guān)系，距離遠(yuǎn)，誠(chéng)信成為必需品，成了媒介和橋梁。誠(chéng)信是一種無(wú)形資產(chǎn)。在轉(zhuǎn)型期，失信成本不高，制度不健全，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要法制來(lái)健全、保障。失信得利很高很快，這就造成了勞資矛盾等社會(huì)失范問題的存在，也可以稱之為社會(huì)災(zāi)變。在這樣的情況下，大眾會(huì)對(duì)公共秩序產(chǎn)生渴望。為了提高社會(huì)運(yùn)行效率，誠(chéng)信成為最重要的公共物品。誠(chéng)信建設(shè)不僅要靠法制，還要靠人們的自覺，讓人意識(shí)到不誠(chéng)信損人也損己。所以，需要讓誠(chéng)信成為自覺，又成為外在的要求。內(nèi)力和外力共同起作用。在社會(huì)期待和社會(huì)懲罰機(jī)制產(chǎn)生新的內(nèi)容的前提下，誠(chéng)信成了一種新的自我淘汰機(jī)制。簡(jiǎn)單的說，誠(chéng)信有一個(gè)歷時(shí)發(fā)展的過程，由一種媒介，成為一種社會(huì)資本，再到一種機(jī)制。誠(chéng)信有它的社會(huì)價(jià)值所在，誠(chéng)信的社會(huì)變遷讓誠(chéng)信的內(nèi)涵發(fā)生了變化。”②這是對(duì)誠(chéng)信及誠(chéng)信建設(shè)比較深刻的認(rèn)識(shí)。他還總結(jié)出了幾個(gè)命題，“社會(huì)誠(chéng)信是一種無(wú)形資產(chǎn)”，“誠(chéng)信成為最重要的公共物品”，“誠(chéng)信成了一種新的自我淘汰機(jī)制”等等。這幾個(gè)重要命題，是用歷史發(fā)展的眼光對(duì)誠(chéng)信問題進(jìn)行解讀。作為報(bào)社領(lǐng)導(dǎo)人，這樣的認(rèn)識(shí)是有利于新聞文本的深入。

第二個(gè)層次，誠(chéng)信問題的報(bào)道取向。《楚天都市報(bào)》副總編熊愛玲認(rèn)為，作為都市類的報(bào)紙，注重事實(shí)的報(bào)道，而對(duì)誠(chéng)信相關(guān)理論的思考，對(duì)誠(chéng)信制度的把握相對(duì)弱一些。③根據(jù)輿論動(dòng)員階段的研究，我們已經(jīng)得出結(jié)論，《楚天都市報(bào)》和《人民日?qǐng)?bào)》在議題框架的選擇上極其一致，都注重事實(shí)議題框架的使用，而且都偏好從責(zé)任和利益的角度去思考和構(gòu)思新聞文本。所以，如何報(bào)道好事實(shí)，倒是大眾傳媒對(duì)誠(chéng)信問題報(bào)道水平提高的一個(gè)突破口。

第三個(gè)層次，對(duì)于大眾傳媒自身的誠(chéng)信問題，受訪者普遍認(rèn)為存在問題，但是也受到體制等更多方面因素的影響，很多時(shí)候不敢說真話，也無(wú)法說真話。而且報(bào)道問題總是有一定的選擇性，很多問題本身就被篩選掉了。另外，還有部分新聞媒體從業(yè)人員存在道德問題，違背誠(chéng)信，有很多假新聞存在，但是大部分是好的。而且大眾傳媒特別是報(bào)紙相對(duì)來(lái)說可信度還是比較高的，老百姓更愿意相信它。胡思勇認(rèn)為，“媒介是監(jiān)督機(jī)制。媒介需要維護(hù)誠(chéng)信，無(wú)論是在政治方面還是在經(jīng)濟(jì)方面。客觀事實(shí)的報(bào)道中，誠(chéng)信是重要的核心元素，是媒體的價(jià)值點(diǎn)。比如美國(guó)的扒糞運(yùn)動(dòng)、水門事件、性丑聞，都表明傳媒需要維護(hù)誠(chéng)信，揭露真相。正如《時(shí)代周刊》‘刊登一切適宜刊登的新聞。”④

第四個(gè)層次，對(duì)其他社會(huì)主體的評(píng)價(jià)，即政策實(shí)施得如何，專家學(xué)者的表現(xiàn)又如何。大眾傳媒很多時(shí)候成為政府官員、專家學(xué)者發(fā)表觀點(diǎn)的平臺(tái)。隨著民主化程度越來(lái)越高，大眾傳媒對(duì)政策場(chǎng)域的涉入越來(lái)越多，互動(dòng)越多，對(duì)其所做的工作了解得也越來(lái)越多。這樣政策場(chǎng)域以大眾傳媒為平臺(tái)，傳給社會(huì)公眾，便能得到更多人對(duì)自己的理解和支持。但是傳媒也會(huì)發(fā)現(xiàn)政策場(chǎng)域的不足，比如新華通訊社湖北分社高級(jí)記者方政軍表示，現(xiàn)在人民銀行、工商局都做了大量的工作，取得了很好的成效，但是制度建設(shè)還不完善；我們需要用制度建設(shè)來(lái)加大失信成本，讓制度對(duì)失信的人產(chǎn)生一種威懾力。⑤

傳媒場(chǎng)域作為這樣一個(gè)特殊的空間，連接著公眾和政府。大眾傳媒對(duì)誠(chéng)信問題的理解和報(bào)道，對(duì)政策的宣傳和把握，評(píng)價(jià)和支持，都影響著誠(chéng)信問題的解決。傳媒應(yīng)該發(fā)揮自己的優(yōu)勢(shì)，起到強(qiáng)有力的推動(dòng)作用。比如，“媒介應(yīng)該多宣傳誠(chéng)信，因?yàn)槿藗兤诖钤谡\(chéng)信的社會(huì)中，誠(chéng)信是人們的社會(huì)期待。如果誰(shuí)違背了這種期待，就要受到懲罰。同時(shí)，媒介的揭露是社會(huì)進(jìn)步的表現(xiàn)。比如對(duì)乳業(yè)的曝光，讓蒙牛等企業(yè)失去了社會(huì)資本，這必然引起很多企業(yè)的重視和警惕。而現(xiàn)在大多是小企業(yè)敢不誠(chéng)信，因?yàn)槭懦杀鞠鄬?duì)又更低一些。另外，媒介應(yīng)該將宣傳融入時(shí)代，體現(xiàn)時(shí)代性特征，不能孤立地就誠(chéng)信談?wù)\信。因?yàn)閭鞑バ枰獫M足受眾的需求，而且誠(chéng)信不是所有的人都能做到的，它一定是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定高度之后才有更多的社會(huì)共識(shí)的達(dá)成。也就是說當(dāng)誠(chéng)信讓人們都覺得是一個(gè)關(guān)系國(guó)計(jì)民生的問題，當(dāng)人們達(dá)成這樣一種共識(shí)的時(shí)候，人們的觀念得到轉(zhuǎn)變，誠(chéng)信成為一種必需品，這樣誠(chéng)信建設(shè)才有效。”⑥

總之，大眾傳媒在進(jìn)行報(bào)道的時(shí)候應(yīng)該考慮到誠(chéng)信問題本身的特質(zhì)，將時(shí)代特征、自身的職業(yè)責(zé)任等結(jié)合起來(lái)，正視問題，發(fā)揮積極作用。

注釋：

① 深度訪談材料。訪談對(duì)象：湖北省工商局宣傳處徐漢楚處長(zhǎng)。方式：面對(duì)面訪談。

② 深度訪談材料。訪談對(duì)象：《湖北日?qǐng)?bào)》副總編胡思勇。方式：面對(duì)面訪談。

③ 深度訪談材料。訪談對(duì)象：《楚天都市報(bào)》副總編熊愛玲。方式：電話訪談。

④ 深度訪談材料。訪談對(duì)象：《湖北日?qǐng)?bào)》副總編胡思勇。訪談方式：面對(duì)面訪談。

⑤ 深度訪談材料。訪談對(duì)象：新華通訊社湖北分社高級(jí)記者方政軍。訪談方式：面對(duì)面訪談。

⑥ 深度訪談材料。訪談對(duì)象：《湖北日?qǐng)?bào)》副總編胡思勇。訪談方式：面對(duì)面訪談。

責(zé)任編輯：周 俊