“雙周協商”座談會的產生與發展

林懷藝

〔摘要〕 協商民主的發展促成了雙周協商座談會的誕生。與改革開放前相比，新時期的雙周協商座談會與之前的雙周座談會存在較大差異，這種差異折射出后者是對前者的揚棄。在未來的征程中，雙周協商座談會應有助于推進國家治理體系和治理能力現代化，突出專題協商，搞好“上層”與“下層”的互動，大力加強協商文化建設，突破全國政協，在更大的范圍付諸實踐，善于吸收西方協商民主的有益成果。

〔關鍵詞〕 中國特色協商民主，“雙周協商”座談會，人民政協

〔中圖分類號〕D630 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2014）04-0062-05

2013年9月，政協全國委員會出臺了《雙周協商座談會工作辦法（試行）》，決定建立雙周協商座談會制度。這一舉措是人民政協在時隔近半個世紀后對建國初期雙周座談會的繼承和創新，對于中國特色協商民主的發展具有重大現實意義和深遠歷史意義。

一、協商民主的發展促成了雙周協商座談會的誕生

中國共產黨歷來以實現和發展人民民主為己任。如何從中國國情出發，找到一條既能保障人民當家作主又順應世界民主化潮流的新路，這是許多理論和實踐課題需要認真加以探討的，用鄧小平對如何在新的歷史條件下堅持四項基本原則的話講，“這決不是改頭換面地抄襲舊書本所能完成的工作，而是要費盡革命思想家心血的崇高的創造性的科學工作” 〔1 〕 （P180 ）。經過長期的思考，江澤民在1991年明確提出：“人民通過選舉、投票行使權利和人民內部各方面在重大決策之前進行充分協商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式。” 〔2 〕 （P347 ） 2007年，國務院新聞辦公室發布的《中國的政黨制度》白皮書進而將上述思想概括為：“選舉民主與協商民主相結合，是中國社會主義民主的一大特點。” 〔3 〕從中可見，在我國實現和發展人民民主的進程中，一方面要始終不渝地發展選舉民主，另一方面要始終不渝地發展協商民主，同時還要努力造成這兩種民主形式的互動和互促。

關于選舉在民主政治中的重要性，西方學者已經進行了不計其數的論述，強調沒有自由的選舉就沒有民主，而馬克思主義創始人在這一點上也毫不遜色，例如馬克思在《法蘭西內戰》中就明確指出：“如果用等級授職制去代替普選制，那是最違背公社精神不過的?！?〔4 〕 （P57 ）但是，選舉并非民主的全部，或者說，單純的選舉并不能真正保障民主的兌現。基于這樣的認識，從1980年開始，由美國的約瑟夫·畢塞特開先河，西方學者提出并興起了對“協商民主”的研究。其實，協商民主的理念與實踐像民主本身一樣古老，古希臘雅典城邦中的500人議事會和陪審團制度、古羅馬貴族共和制中的元老院和人民大會、歐洲中世紀的等級會議等，就有它的身影?，F代意義上的協商民主，是體現在“主權在民”制度中的協商，即不同的行為主體通過共同商量以協調關系、達成一致。這里的關鍵就在于，協商是總體決策過程中必不可少的環節。協商民主抓住“公共協商”這個核心要義，倡導合法性、公開性、責任性和包容性，引導廣大公民有序地參與討論、對話、辯論、審議，自由、平等地表達訴求，理性、客觀地思考問題，在共識的基礎上作出合情合理的選擇，從而賦予決策深刻的合法性。西方學者希望通過協商民主來彌補選舉民主的缺陷并挽救之，達到“使民主更加民主” 〔5 〕 （P3-4 ）的目的。

改革開放以來，我國的選舉民主獲得了長足的發展，《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》為人大代表的選舉提供了法律依據，同時，基層群眾自治性組織中的民主選舉也全面推開，選舉作為保障公民權利、自由和人權的手段得到了前所未有的重視。與此同時，協商民主在新的歷史條件下也得到了發揚光大。民主革命時期，抗日根據地的“三三制”政權，特點之一“就是要各方協商，一致協議，取得共同綱領，以作為施政的方針” 〔6 〕 （P253 ），從而留下了同黨外人士協商的佳話。新中國就是在“協商+選舉”的基礎上誕生的。新中國所采取的不同于蘇聯模式一黨制的新型政黨制度——共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，以及作為這一制度的重要機構和愛國統一戰線組織的中國人民政治協商會議，成為協商民主的重要制度性、組織性支撐。中文“協商民主”，從表述上看固然借鑒了西方政治文明的成果，但從發生學的角度看，它源自內部生成而非外力強加，是中國革命、建設、改革的產物，在當代中國它已經融入中國特色社會主義政治發展道路之中，因而可以稱之為中國特色協商民主。

繼中共十八大提出“健全社會主義協商民主制度”之后，中共十八屆三中全會又提出“推進協商民主廣泛多層制度化發展”的歷史任務?！皬V泛”一詞表明中國特色協商民主應該寬厚包容，首先，它的體系應該是覆蓋政治生活和社會生活各個方面的，不僅包括中共同各民主黨派、無黨派人士的黨際協商和人民政協的政治協商，也包括黨和政府與社會之間的社會協商，還包括社會領域的公民協商；其次，它的協商渠道應該是不斷拓寬的，包括國家政權機關、政協組織、黨派團體、基層組織、社會組織等的協商；再次，它的協商類型應該是豐富多彩的，包括立法協商、行政協商、民主協商、參政協商、社會協商等。“多層”，表明中國特色協商民主應該是立體的而不是單向度的，不但要有中央層面、地方層面的協商，還要有遍布基層的協商?！爸贫然保砻髦袊厣珔f商民主應該形成一整套相互配套、相互銜接的制度體系，尤其是要在體制機制的改革創新方面下工夫，真正達到制度完善、運作規范、程序合理。

推進中國特色協商民主，人民政協的“龍頭”地位依然不可動搖。這不僅因為人民政協與我國的政黨制度密切聯系在一起，是我國基本政治制度的重要組成部分；還因為盡管我國堅持人民代表大會一院制，堅持政協不向國家權力機關發展，但政協“在實際上起著類似‘上議院的作用” 〔7 〕 （P541 ），“通過政協容納許多人來商量事情很需要” 〔8 〕 （P384 ）。政協委員不同于人大代表按地域選舉產生，而是按界別協商產生的，在結構上具有黨派性和包容性的特點，加上政協的協商在我國已納入了決策程序，即堅持協商于決策之前和決策實施之中，因而政協不但不存在存廢的問題，而且在我國政治生活中始終扮演著重要角色。

人民政協以團結和民主為兩大主題，這樣的主題既是協商民主的題中之義，也點出了人民政協存在和發展的本質所在。馬克思在《資本論》中有一個論斷，他指出：“如果事物的表現形式和事物的本質會直接合而為一，一切科學就都成為多余的了。” 〔9 〕 （P923 ）所以，人民政協歷來重視探尋協商民主的實現形式，這在1995年《政協全國委員會關于政治協商、民主監督、參政議政的規定》和2006年《中共中央關于加強人民政協工作的意見》均得到體現并與時俱進向前推進。黨的十八大后，中國特色協商民主的發展“倒逼”人民政協在協商形式上繼續解放思想，大膽創新，尤其是黨的十八屆三中全會要求人民政協“拓展協商民主形式，更加活躍有序地組織專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商，增加協商密度，提高協商成效”。雙周協商座談會正是在這一背景下應運而生的。從一定意義上講，這一舉措并非從無到有、從零開始，而是將改革開放前“沒有做好的事情做好” 〔1 〕 （P300 ），在新的歷史條件下復興雙周座談會，并賦予其鮮明的時代特色。

二、雙周協商座談會對以往雙周座談會的揚棄

1950年3月，政協第一屆全國委員會工作會議第一次會議作出“舉行各民主黨派座談會，每兩周一次”的決定，這標志著雙周座談會的誕生。雙周協商座談會與雙周座談會相比，不但名稱相似，而且表明新中國對統一戰線和協商民主的重視是一貫的。但仔細分析，這二者還是存在較大差異的，這種差異折射出了中國特色協商民主下的雙周協商座談會是對雙周座談會的揚棄。

首先，建立的背景不同。雙周座談會由各民主黨派和無黨派民主人士聯合發起，建立于剛剛從舊社會的胎胞中脫離出來的建國初期，經歷了社會主義革命和建設，以及政協先代行人大職權而后又作為統一戰線組織存在的時期。那時中共剛剛執掌全國政權，在很大程度上還停留在“革命黨”的模式之中，“折騰”之事時有發生。雙周協商座談會由政協全國委員會發起，建立于通過全面深化改革完善和發展中國特色社會主義時期，中共通過汲取建國以來正反兩方面的經驗教訓，對共產黨執政規律、社會主義建設規律、人類社會發展規律的認識比以往深刻多了，特別是強調中國特色社會主義是全面發展、全面進步的，民主是社會主義核心價值觀的不可或缺要素，協商民主與選舉民主都是人民民主的必要形式，都必須搞好。這樣的社會生態環境，是雙周座談會所不具備的。

其次，角色和積極性不同。阿爾蒙德認為：“政治角色是政治體系的基本單位之一。角色的組合就是結構……角色和結構指的是每個人能夠觀察得到的行為。” 〔10 〕 （P14 ）雙周座談會的參加者以在京人員為限，分為三種：當然參加者，指中共和各民主黨派、無黨派民主人士、人民團體推出的代表；自愿參加者，指政協全國委員會和國家政權、司法、軍事系統的相關領導人；臨時邀請參加者，指來京的地方主要領導人。由于后兩種人的不確定性，因而雙周座談會的出席率不高，根據1951年11月6日至1953年6月26日這段時間的統計，出席率最高的為61.5%，最低的為27.9%，平均為40.9% 〔11 〕 （P114 ）。雙周協商座談會則邀請全國政協各界別委員參加，以民主黨派成員和無黨派人士為主，并且視情邀請其他方面有關人員參加，每次與會者只有二十人左右。雙周協商座談會的規模不如雙周座談會大，但出席率高，與會者都有建言獻策的機會，而“調動積極性是最大的民主” 〔12 〕 （P242 ）。

再次，制度化程度不同。雙周座談會前后存在17年，因受政治運動和“左”的干擾而時斷時續。雙周座談會的歷程：第一階段從1950年4月到1954年6月，之后停止活動，共召開55次會議；第二階段從1957年12月到1958年4月，之后再次停止活動，共召開11次會議；第三階段從1960年2月到1966年7月，“文革”爆發后終止活動，共召開50次會議。在第一、二階段之間，1955年4月全國政協二屆常委會第五次會議決定雙周座談會改為不定期進行，1957年后雙周座談會改稱各民主黨派、無黨派民主人士座談會，人民團體不再派代表參加（但習慣仍叫原名）。即便在第一階段，會議也難以如期召開，仍以上述提到的時間段為例，81周僅舉行座談會16次，其中有21周甚至因“三反”而斷會 〔11 〕 （P114 ）。從中可以看出，當時的法治思維和依法辦事習慣是比較淡薄的。改革開放以來，“必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變” 〔1 〕 （P146 ）的觀念逐步深入人心，依法治國成為方略，法治中國成為眾望，人民政協則嚴格依據自身章程和規章制度開展活動。根據《雙周協商座談會工作辦法（試行）》的規定，雙周協商座談會一般每兩個星期舉行一次，安排在星期四下午，每年舉行二十次左右。這樣既確保雙周協商座談會能夠成為常態的“智庫”，又便于盡量減少會議沖突，即便因各種原因中斷會議，也于規有據，而不是因人治或隨意性而引發。

第四，協商的內容側重點不同。雙周座談會采取報告會和座談會的形式，活動的主要內容，一是聽取政府有關部門的形勢報告和工作報告，二是座談時事政治，三是協商有關單位提出的問題和由政協全國委員會工作會議提出的問題。應該肯定，通過雙周座談會，各民主黨派和無黨派人士了解了重大時事政策，對黨和政府改進工作提出了有益的意見建議，交換了對統一戰線和多黨合作相關問題的看法。但總的來看，雙周座談會中報告會或者結合報告座談討論占了較大比重，真正的座談會少，尤其是1957年以后，它逐漸演變成各民主黨派匯報工作、學習情況，進行自我檢討和批評的會議，政治協商、民主監督、參政議政的作用未能很好發揮。雙周協商座談會則開宗明義，是全國政協定期邀請各界別委員座談交流、聽取意見和建議的會議形式，是溝通思想、增進共識、協調關系、凝心聚力的協商平臺。雙周協商座談會自建立以來所確定的諸如建筑產業化、職工維權、科技體制改革、汽車尾氣治理、核電和清潔能源發展、安全生產法修正、貫徹落實《全民健身條例》、推進海外華文教育等，都事關民眾利益與福祉，體現出為實現中華民族偉大復興的中國夢而凝心聚力、攻堅克難的自覺。

第五，協商的氛圍和效果不同。在雙周座談會的第一階段，中共和各民主黨派輪流主持會議并參與活動，從第二階段開始，各政黨法律地位平等的原則就越來越遭到破壞了，因為反右斗爭之后，民主黨派重新被界定為資產階級政黨，處在被改造的地位，不少成員為防止直言賈禍，在各種場合采取了“一擁護，二檢討”的消極態度。第三階段恢復活動后，雙周座談會的主持人大都由中共擔任，民主黨派盡管認同“三自”、“三不”的“神仙會”形式，但心有余悸的陰影始終存在，“文革”一來，雙周座談會就更是在劫難逃了。與此不同，雙周協商座談會由全國政協主席或主席委托的副主席召集并主持（目前都是前者），鼓勵與會者知無不言、言無不盡；會議邀請相關部門負責人參加，并且各方意見在會后還以書面報告的形式遞交這些部門。這樣的做法對于相關部門來說有助于開闊思路、了解社情民意、提高決策的科學性，對于政協來講則改變了以往“自言自語”的情形，一些合情合理的意見甚至很快被中共中央、國務院所采納。坦誠、務實、互動，使得雙周協商座談會在運作伊始就贏得了各界較高的口碑。

三、在協商民主的進一步發展中把雙周協商座談會辦得更好

中國特色協商民主是面向現代化、面向世界、面向未來的，它的進一步發展為雙周協商座談會提供了良好的機遇，也決定著雙周協商座談會的走向。

第一，雙周協商座談會應有助于推進國家治理體系和治理能力現代化。建國后，中共在治國理政的實際進程中，一開始強調的是政治統治職能，即依靠人民民主專政來確立并保護新生的社會制度；改革開放后，隨著國家和社會關系的調整，社會公共管理職能越發得到重視，以公共利益最大化為目標的公共事業、公共管理得到了蓬勃發展；由于統治和管理都存在權力重心向上、威權有余而公民參與不足的缺陷，因而治理與善治又被提上了議事日程。與統治和管理不同，治理強調國家執政者、管理者和利益相關者等多元行動者，政府、市場、社會等多種機制，以平等主體的身份，遵循共識、共和、共建、共享、共贏的原則，進行合作共事，共同解決發展中面臨的危機和問題。從內涵看，協商民主與治理是相通的，因而作為中國特色協商民主之載體的雙周協商座談會，必須有助于推進國家治理體系和治理能力現代化，并且在這一進程中將自身建設成為加強政協參政議政力度、推進中國特色協商民主的先鋒。

第二，雙周協商座談會應突出專題協商。在目前政協協商民主的“四大平臺”中，對口協商和界別協商通常在政協年度全體會議期間進行，提案辦理協商通常在政協年度全體會議結束后進行，它們的參與者都是受限的，同時，即便像界別協商，也存在界別設計未必科學、議題不集中、委員泛泛而談等情況。而專題協商所具有的議題集中、便于薈萃相關人士、開會時間比較靈活等特點，使得它被認可為比較有效的協商形式。以往除去政協各個專門委員會內部的專題座談外，以全國政協名義舉辦的專題協商會屈指可數，因而雙周協商座談會的建立，使專題協商這一平臺有望被激活。雖然雙周協商座談會可設定議題，也可不設定議題，但從目前情況看，卻都是圍繞一定議題進行座談交流的，與會者兼顧界別和專業，“只考慮對相關專題有研究有思考，熟悉情況的人” 〔13 〕，在此基礎上廣開言路、求同存異、民主協商、集思廣益，提出的意見建議當然就有相當強的針對性、權威性、實用性、可操作性和前瞻性，也便于相關部門采納后能夠及時轉化為益國利民的公共政策。所以，雙周協商座談會必須始終堅持以專題協商為主打品牌，不能變成“清談館”或一般的集體學習形式。

雙周協商座談會本身是我國政治民主化的產物，那么，它能不能成為政治民主化的助推力呢？從協商民主上升為與選舉民主并列的社會主義民主形式的角度看，這是無可厚非的。但是，目前雙周協商座談會的議題基本停留在經濟社會發展方面，比較少觸及政治體制改革。既然全面深化改革要求更加注重改革的系統性、整體性、協同性，并且“我們所有的改革最終能不能成功，還是決定于政治體制的改革” 〔12 〕 （P164 ），因而雙周協商座談會有必要安排若干政治體制改革的議題，“從另一個角度看問題，出主意” 〔14 〕 （P273 ）。比如，鄧小平曾經預計大陸在21世紀中葉可以實行普選，但目前我國選舉中存在著直接選舉的范圍過窄、選舉質量不高等問題，如何破解，需要理論與實踐的不懈探索；再比如，特別行政區的治理和兩岸政治關系的處理，現在亦面臨不少問題，需要四地聯手共同努力，等等。類似這樣的課題，雙周協商座談會在安排專題協商時，理應有所回應，有的甚至可以邀請港澳臺愛國人士參加，提出可資利用的方案供中央參考。

第三，雙周協商座談會應搞好“上層”與“下層”的互動。雙周協商座談會屬于高層次的協商民主，其能量自然是帶有“草根性”的基層協商民主，如公共論壇、民主懇談會、聽證會、社區居民大會等。但是，這決不是說二者可以相互脫離。黨的十八屆三中全會指出，協商民主是“黨的群眾路線在政治領域的重要體現”，而黨的群眾路線強調“從群眾中來，到群眾中去”，因而雙周協商座談會要真正反映民眾的意愿、訴求并有助于推進決策的科學化，同樣必須問政于民、問需于民、問計于民。一方面，雙周協商座談會的參與者大多是社會各界的精英，掌握較多的社會資源，具有相當大的社會影響力。但既然雙周協商座談會不是什么名流沙龍，因而與會者就不能將進入全國政協禮堂當成一種榮譽，而必須深懷“協商為民”的擔當和使命，確保發言的分量和質量。為此，他們即便是政治家或專家學者，也有一個深入群眾進行意見建議的采集、分析、綜合的問題，這也是毛澤東所說的“調查就是解決問題” 〔15 〕 （P110-111 ）。另一方面，雙周協商座談會的程序包括準備、過程、反饋等階段，準備階段的工作越充分，后面的工作就越順暢。雙周協商座談會的年度計劃安排是經全國政協主席辦公會議討論并報請中共中央正式批準的，除非涉密議題，其他的議題其實可以借助媒體尤其是網絡等新興媒體，提前向社會公布，實行類似人大“開門立法”那樣的“開門協商”，從而提高協商的公開性、透明度和公信力并更好地集中民智。

第四，雙周協商座談會應大力加強協商文化建設。著名作家、評論家余秋雨先生概括中華文化有三個優點，即君子之道、禮儀之道和中庸之道。協商文化與中華文化的優點是高度契合的，尤其是中庸之道，“本質是反對一切極端主義”，“是要用溫和的心，用協調的辦法來求得世界的和解，而不是玩極端主義，玩力量對比” 〔16 〕。我們黨總結統一戰線正反兩方面的經驗教訓，強調保持寬松穩定、團結和諧的政治環境是統一戰線健康發展的基本條件，具體到雙周協商座談會，就是要通過弘揚協商文化，以理性平和、有進有退的心態，達到協商中的和而不同，使多元異質因素在碰撞、交織中相互融合，并借助力的平行四邊形法則形成一個反映中間值、平常態的結果。協商文化是雙周協商座談會的軟實力，如果在這么精致的一塊協商民主土壤上它能夠結出碩果，并且把這種氛圍傳播出去、持續開來，那么它對中國特色協商民主的貢獻就不可估量了。

第五，雙周協商座談會應突破全國政協，在更大的范圍付諸實踐。雙周座談會建立之初，它曾被運用于民主黨派內部；“文革”結束后，雙周座談會在全國政協沒有恢復，但卻被一些地方民主黨派及中國社科院等智囊機構所采用，“在那場關于‘兩個凡是的大討論中，中國社科院組織的‘雙談則承擔了大力推動思想解放的重要作用” 〔13 〕。這說明雙周座談會是具有生命力的協商民主形式，它的復興是具有深厚群眾基礎的。全國政協開啟雙周協商座談會后，像天津市和北京市海淀區等地方的政協，也召開了雙周協商座談會，并初見成效。中國特色協商民主的發展，需要將在地方政協、民主黨派各級組織及黨外知識分子集中的科研院校（所）等普遍建立雙周協商座談會提上議事日程。在這方面，全國政協可以發揮示范和帶動作用，其他方面則可以開展豐富多彩的試點工作，它們積累的經驗，反過來又可以促進全國政協的工作。

第六，雙周協商座談會應善于吸收西方協商民主的有益成果。西方協商民主與中國特色協商民主相比，在出場路徑、經濟基礎、價值目標、領導力量等方面都存在質的區別，但這并不影響我們遵循“以我為主，為我所用”的原則對其進行吸收和借鑒，以利于增強雙周協商座談會的戰略思維和世界眼光。英國的“共識政治”、瑞典的“星期四俱樂部”和“哈普森民主”、西方常見的以利益集團之間的協商作為公共決策依據的組合主義制度等，都不乏有價值的東西。雙周協商座談會當然不會照搬他人的做法，但卻可以從中得到方法論的啟迪，以不斷完善自我。

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責任編輯 周 榮