我國教育統籌發展的政策變遷：問題及改進思路

盛明科 朱玉梅

〔摘要〕 1979年～2013年，我國教育統籌發展政策變遷呈現出四個特點：從中央主導轉向中央和地方協同統籌，從粗放的效率驅動型統籌轉向集約的結構調整型統籌，從雙要素簡單統籌轉向多要素綜合統籌，從政府單一推進轉向政府和社會協同推進。政策變遷中存在政策類別均衡性較差、權威性低和約束力差、內容“碎片化”和系統性不強、環境和政策資源亟待改善的問題。可從四個方面改進：優化教育統籌政策治理思維，推進復合化和法理型的軟性教育統籌政策設計，完善教育統籌發展政策的類別體系和作用空間，保障教育統籌發展政策的有效執行。

〔關鍵詞〕 教育統籌發展，政策變遷，教育政策文本

〔中圖分類號〕D035 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2014）04-0075-05

統籌城鄉義務教育資源均衡配置，以教育治理政策變革引領教育發展方式創新，既是推進教育治理體系現代化的主要內容，同時也是實現教育治理能力現代化的重要手段。改革開放以來，中國教育統籌發展政策經歷了一個不斷調適、完善的歷史變遷過程，教育統籌政策在目標、內容、方式、機制等方面發生了深刻的變化。梳理教育統籌政策的這些變化，把握政策體系變化的內在規律，是提升教育統籌政策績效，推進政策理性化與科學化的基礎和前提。近年來，有關教育政策的研究呈蓬勃發展之勢，尤其是關于教育統籌發展政策的研究方興未艾，但現有研究主要以定性的政策內容微觀闡釋為主，或者集中對特定省（市）教育統籌政策做具體情境研究，缺乏對國家教育統籌政策作宏觀整體性定量分析，不能從總體上把握教育統籌政策的演變邏輯和變遷過程。綜合運用政策文本分析的方法，對國家出臺的重要教育改革計劃、政策、綱要進行分析，梳理國家教育統籌發展政策的內容與方式，科學評估教育統籌發展政策的效力與績效，有助于從整體上把握中國教育統籌發展政策的演變脈絡，從而揭示出教育統籌發展政策變遷背后的國家教育治理邏輯，更好地預測和推進教育統籌發展政策的變革和優化。基于以上思考，我們收集了改革開放以來國家教育政策文本，對其教育統籌發展的條款進行量化分析，以此把握中國教育統籌發展政策演變趨勢和規律，探尋統籌政策變遷中存在的問題及改進的方向。

一、我國教育統籌發展的政策變遷

政策是社會經濟、政治和文化等在某一領域綜合影響的結果，它能夠敏銳地感應社會過程的變動和多樣性。當政策被制定、修改或廢除時，它也記錄了組織面對內部或外部壓力時所作出的反應，其演變反映著所在領域社會結構和組織的變遷 〔1 〕。改革開放以來，隨著經濟轉軌社會轉型逐步推進，教育的社會條件和外部資源環境正發生深刻變化，教育政策系統與資源配置機制也經歷不斷變革。在教育統籌發展政策方面，主要體現為教育統籌主體、統籌取向、統籌內容和統籌方式的調適與優化。

（一）統籌主體：從中央主導轉向中央和地方協同統籌。教育統籌發展政策明確的第一要素，就是教育由誰來統籌，即統籌權和統籌責任歸屬問題。由于我國教育行政管理的特殊國情，改革開放以來，政府一直是我國教育統籌發展政策的掌舵者，主導著我國教育的統籌發展 〔2 〕。初期，中央相關政府部門主導著我國教育的統籌和管理，隨著中國政治和經濟體制改革的深入，特別是確立了社會主義市場經濟的改革取向后，以前的教育行政管理體制賴以生存的土壤和基礎慢慢發生變化，教育財政和管理體制發生變化，雖然仍堅持中央政府對教育的統籌管理，但實現了中央對地方的放權，實現了中央統籌主導型向中央統籌和地方統籌協同型的轉變。改革開放以來，不同類別教育統籌主體的大致變遷情況中央和地方協同統籌是中國經濟社會改革和教育體制改革的結果。從早期的“教育委員會統籌整個教育事業的發展”到“地方統籌，分級管理”再到后期的“省級統籌”，統籌權和統籌責任不斷明確，尤其是省級政府統籌教育的提出，使得各級政府的教育職責和權限更加明確化。

（二）統籌取向：從粗放的效率驅動型統籌轉向集約的結構調整型統籌。當前，公共政策分析逐漸從純粹強調科學的成本收益分析方法，向倫理上的或價值規范的政策分析的綜合途徑轉變。不同的歷史階段，教育統籌發展政策所蘊含的價值取向是不同的。結合政策文本相關的歷史、制度和政策實踐，透過政策文本的深層意涵和精神，我們可以發現自改革開放以來我國教育統籌發展政策的統籌取向經歷了從注重效率向注重公平的轉變 〔3 〕。隨著改革開放的逐步推進，隨著經濟快速發展對勞動者素質要求的提高，迫切需要建立起與社會主義市場經濟體制和政治體制、科技體制改革相適應的教育新體制，迫切需要培養市場需要的人才。注重效率和教育規模成為這一時期教育統籌發展政策的主導型統籌取向。隨著教育事業的不斷發展，“效率優先”政策取向帶來的教育問題日益凸顯，地區、城鄉和學校的教育差距不斷拉大，嚴重影響整個教育公平和穩定。因此進入新世紀之后，國家逐步重視公平取向下的教育統籌，“作為公平的正義” 原則①以不同方式融入了教育統籌發展政策，公平成為教育統籌發展的主導價值取向 〔4 〕。2003年全國基礎教育工作會議首次提出“基礎教育積極、均衡、持續和協調發展”的總體要求，2010年頒布的《國家中長期教育改革和發展綱要（2010-2020年）》提出了要推進義務教育“提高質量，均衡發展”的戰略思路。教育部還將“統籌城鄉教育”列為《綱要》向社會公眾廣泛征集意見的第一條，《綱要》不再單純強調教育規模與效率的絕對增長，而是重點強調教育諸要素內外部之間的合理統籌和各類別教育的統籌均衡發展 〔5 〕，一系列的政策條款都體現著新時期教育統籌發展政策從粗放的效率驅動型統籌轉向集約的結構調整型統籌。

（三）統籌內容：從雙要素簡單統籌轉向多要素綜合統籌。通過對過去三十多年教育政策演變軌跡的考察可發現，教育統籌內容由雙要素統籌向多要素綜合統籌轉變的趨勢。改革開放初期的基礎教育統籌，其內容主要是“統籌經費和師資”，后來統籌內容逐步演變為“經費統籌、師資統籌、學生入學機會統籌、校園建設統籌、城鄉統籌”等諸多方面（見圖1）。這種轉變是由于我國政府治理機制轉換、公共財政改革以及教育體制的變化等多種因素促成的，同時也是教育治理思維的革新，總結過去教育發展教訓和經驗摸索出來的發展趨向。教育要實現均衡發展，不能只注重發展某一類別的教育，需要統籌好各級各類教育的發展；教育要實現公平發展，也不能過分注重某一地區、學校或群體的發展，需要統籌好城鄉、區域、校際和群體間的教育發展，實現經費、師資和辦學條件的合理配置。

（四）統籌方式：從政府單一推進轉向政府和社會協同推進。上個世紀90年代以來，隨著教育產業化弊端的日漸凸顯，混淆教育與經濟區別和對公益性的背離，帶來的是教育資源分配不公，甚至引發一系列教育內在機能紊亂和發展困境。回歸教育的公益性，更注重的是強調教育公共服務的政府責任，但也強調發揮社會力量促進教育發展的作用。1993年頒布的《中國教育改革發展綱要》明確提出，要“改革辦學體制，改變政府包攬辦學的格局，逐步建立以政府辦學為主體、社會各界共同辦學的體制”。在基礎教育方面提出，要“由政府辦學，有條件的地方在政府統籌下也可以逐步交給社會來辦”。在職業教育和成人教育上，提到“應面向社會需要，在政府統籌管理下，主要依靠行業、企事業單位、社會團體和公民個人舉辦，鼓勵社會各方面聯合舉辦”；在高等教育方面，要逐步形成以中央、省 （自治區、直轄市）兩級政府統籌辦學為主、社會各界參與辦學的新格局。由政府包攬統籌辦學，轉變到政府主導下鼓勵社會參與辦學，參與統籌教育均衡發展，是我國教育政策關于統籌方式的一大趨勢。

二、我國教育統籌發展政策中存在的問題

從對改革開放以來中國教育政策文本中教育統籌條款的描述來看，我國教育統籌發展已有清晰的政策構想，對教育統籌的總體戰略、發展任務、體制改革、保障措施作了明確的政策框定，對統籌價值取向、統籌內容、統籌方式與路徑等作了較完備的制度設計。從總體上看，教育統籌政策對于縮小城鄉、校際、地區和群體之間教育差距，起到了一定的政策功效與作用。在肯定政策功效之時，現階段教育統籌發展政策的系統性、權威性、約束力以及穩定性和適應性方面仍存在一定的問題：

（一）教育統籌發展政策的類別均衡性較差。教育的統籌發展，不僅需要教育內在組成部分的均衡性發展，即各級各類教育均衡發展，同時也需要教育發展外在形式的均衡，即城鄉、地區、校際和群體的統籌、均衡發展，但通過分析可以發現教育均衡發展政策的類別均衡性較差，需要政策傾斜度發生一定轉變，實現不同類別教育發展相對均衡性發展。具體表現在：一方面，統籌對象類別不均衡。在所涉及到的有關教育統籌發展的政策中，有關基礎教育統籌發展的政策條款和內容最多，達到了19項，占總政策數量的43.2%，而高等教育政策、職教和成教政策分別只占到了20.5%和18.2%，較之基礎教育統籌政策，顯得相對不足，較為明顯地體現出不同類別教育政策的非均衡性。基礎教育作為提高國民素質的奠基工程，強調的是國民基本素質的培養，具有基礎性、普及性、全民性和全面性的特點，因此國家對基礎教育發展統籌尤其注重具有一定的合理性，但不能因此降低對其他類別教育的重視。只有不同類別的教育都得到充分重視，才能使各級各類的教育發展實現良好的契合，優化整個教育發展體系，促進整個國家教育的發展。教育的統籌發展不能再次陷入“發展城市，犧牲農村”、“注重精英，犧牲大多數”的片面發展怪圈中，防止教育發展“馬太效應”的產生和擴大。另一方面，統籌要素類別不均衡，過分注重城鄉統籌。自《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020）》頒布以來，統籌城鄉教育成為了解決教育公平問題的核心抓手，在相關政策的驅動和指引下，重慶、成都等各地區紛紛掀起統籌城鄉教育配套改革試驗，一定程度上緩解了我國城鄉教育差距，但對城鄉教育統籌發展的相對重視，地區、校際和群體的教育差距問題卻沒能較好地予以充分解決和關注，“只見樹木，不見森林”，不能從根本上統籌治理教育差距問題，因而不能實現教育均衡發展、公平發展。

（二）教育統籌政策的權威性低和約束力差。通過分析可以發現我國有關教育統籌發展政策在總體態勢上表現良好，國家層面制定的有關教育統籌發展政策與整體的社會改革和教育改革基本上是協調的，在不斷優化和運行政策的過程中逐步縮小教育差距、擺脫教育公平危機。但同時也可以發現教育統籌發展政策存在權威性較低和約束力較差的問題，在一定程度上弱化了人們對教育統籌發展的認識、降低了教育統籌發展政策的實施效果。改革開放以來，全國人大及其常委會頒布了與教育統籌發展相關的法律性政策5項，占總政策數量的11.4%，而由國務院和教育部所頒布的法規、規章性政策共39項，占總政策數量的88.6%。從統計數據來看，我國教育統籌發展政策法律類少，而多以“意見”、“通知”等規章類政策形式出臺，呈現出“多規章、少法律”的特征。而且至今我國也沒有制定專門的教育統籌發展政策，造成教育統籌政策的低權威性、差約束力和弱穩定性，不利于教育統籌發展政策的貫徹和落實。

（三）教育統籌發展政策內容“碎片化”和系統性不強。從教育統籌發展政策內容上看，教育統籌發展有了整體式的政策構想，即有了總的政策或基本政策，但從具體政策來看，卻有著不太完善的地方，內容顯得較為碎片化，系統性不強。這一問題具體體現在以下幾個方面：第一，強調教育統籌幅度和比例的增長，忽視教育內外部之間的合理統籌與結構調整；強調教育數量與規模的增長，對人自身的價值關注偏少。第二，教育統籌發展政策的制定、實施和評估環節割裂開來，政策內容中闡述更多的是政策的實施要求，對監督、評估及評估結果的運用少有政策要求和規定。第三，基礎教育、高等教育、職業教育與成人教育統籌政策各自為政，不同類別教育的結合部沒能在政策中予以涉及，不能很好地得到統籌發展，雖然有綜合類教育統籌發展政策予以涉及和補充，但由于該類政策的涉及面廣、口徑宏觀、指向眾多、針對性較差等特點，使得該類政策執行階段容易出現執行對象龐雜、執行主體模糊、執行效果低下等問題，不能很好地促進教育體系的發展和完善。第四，教育統籌發展政策單純闡述教育的發展，沒有很好地將教育的統籌發展和政治、經濟和社會發展有機結合。雖然近年來各地區開展的城鄉教育統籌發展置身于城鄉一體化的發展環境中，納入了國家統籌經濟與社會發展的總體框架，是國家統籌經濟社會發展的重要內容與任務，但在相關的政策內容中并沒能很好地進行闡述和規定，在政策執行階段很容易造成教育的發展與經濟、社會發展的割裂，不能真正實現教育的統籌發展。

（四）教育統籌發展政策環境和政策資源亟待改善。改革開放以來，隨著經濟轉軌、社會轉型逐步推進，教育的社會環境和外部資源條件正發生深刻變化，教育統籌發展政策環境和資源配置機制也經歷了不斷的變革、改善，但從政策的執行情況來看，現階段的教育統籌發展政策環境和資源在一定程度上制約了教育統籌發展政策目標的實現，不利于教育差距的縮小、教育公平的實現，需要予以改善。教育統籌發展的關鍵是統籌資源配置，核心是讓更多的優質教育資源流向“弱勢群體”，或者是努力增加“弱勢群體”的教育資源，對此，已經制定出一些較為明確的政策和要求，但從政策執行上看，卻存在不少問題。從表1可以看到，我國各級各類教育經歷了從中央統籌、分級統籌到省級統籌的轉變，不斷明確了各級政府教育統籌和管理的責任和義務，尤其是省級統籌的提出，一定程度上為實現教育均等化目標提供了契機，區域教育均衡發展有了更多人力、物力和財力的保障。但不可否認，在省級統籌教育發展環境下，擇校熱、重點班等現象有增無減、高溫不退，優質教育資源仍不能在各地區、學校和群體間實現均衡配置。由于政策環境和政策資源的限制，更多優質資源并沒有流向“弱勢群體”，一些欠發達地區、農村地區、非重點學校和特殊群體仍不能很好地享有優質教育資源，存在著經費投入不足、優秀師資缺乏、辦學條件落后、特殊群體教育沒有保障等諸多問題，教育差距仍很明顯，且呈不斷擴大之勢。

三、我國教育統籌發展政策的改進思路

政策變遷分析主要是發現和理解政策變遷過程中的一些基本特點和規律性以及存在的變遷趨勢，使其成為未來完善和優化政策的重要依據。針對教育統籌政策類別均衡性較差、權威性低和約束力差、政策內容的系統性不強、政策環境和政策資源亟待改善等問題，需要從以下幾個方面優化教育統籌政策系統：

（一）以推進國家教育治理體系和治理能力現代化為導向優化教育統籌政策治理思維。以教育統籌政策變革引領教育治理、發展方式創新，是實現教育治理體系和治理能力現代化目標的重要內容。這就需要在未來不斷優化教育統籌發展的政策立意，要不斷拓展政策視野，調整政策結構，激活政策資源，提升政策實效。在教育統籌主體上要增強協同治理思維，實現政府統籌和社會統籌治理協同發展，強化中央統籌權的適度下放，同時也需要政府向學校和社會簡政放權，實現全社會教育統籌的參與和治理。在統籌取向上要凸顯過程治理思維，更加注重公平，把公平思想真正融入教育統籌發展全過程，推進不同地區、城鄉、校際之間的各級各類教育統籌和均衡發展。在統籌方式上要激發社會資本思維，要充分發揮社會的力量，使政府對教育統籌由微觀、直接統籌向宏觀、間接統籌轉變，推進教育統籌發展政策體系不斷優化。以期通過教育統籌治理體系的創新，為實現教育治理能力和治理體系的現代化乃至教育的現代化奠定良好的基礎。

（二）以人的全面發展為宗旨推進復合化和法理型的軟性教育統籌政策設計。根據前面的分析結果可以發現，以往教育統籌政策作用效果的衡量取向和尺度，比較重視一些數量化的指標和硬性的發展約束。這種工具控制導向的倒逼型約束機制，一定時期內有助于區域教育統籌發展的推進，但長期來說不利于教育發展倫理的實現和教育治理能力的長效提出。未來中國教育統籌發展和政策優化，不需單純列出教育統籌幅度和量化比例，不需單純強調教育規模與效率的絕對增長，而是要從可量化的、法規型硬性教育統籌政策設計轉向復合化的、法理型軟性教育統籌政策設計。這就需要在未來的教育統籌發展政策設計中以人為出發點，充分注重人的價值的實現，合理統籌教育內外部要素，通過教育內外部的結構性調整獲取教育均衡、教育公平的實現，逐步推進教育統籌發展政策，從注重法規型硬性教育統籌政策設計，走向多元復合、立體式、法理型的軟性教育統籌政策變遷。

（三）以系統性思維不斷完善教育統籌發展政策的類別體系和作用空間。教育統籌發展本身就具有一種系統性內涵。以系統性思維建構教育統籌發展是針對現階段教育統籌發展政策類別均衡性較差、系統性不夠等問題而言的，需要在未來的政策建構中不斷增加政策的系統性。一是要以系統性思維建構每一類別教育統籌發展政策，以基礎教育的統籌發展為例，不僅需要統籌基礎教育自身的發展，同時也需要統籌好基礎教育與高等教育、職業教育與成人教育之間的銜接，以期更好地提高基礎教育統籌發展政策的效用；不僅需要注重基礎教育的城鄉統籌，也需要注重區域、校際和群體的統籌，不斷縮小城鄉、區域、校際和群體的教育差距，實現教育公平。二是要提高教育統籌發展政策的類別均衡性，推進教育統籌發展政策的系統建構。基礎教育、高等教育、職業教育與成人教育政策作為政府作用于不同層次、不同類別的教育和教育不同方面的基本方式，其作用范圍和功能空間存在著明顯的差異性和互補性，只有提高教育統籌發展政策的類別均衡性，統籌好各級各類教育的共同發展和協調發展，才能切實充分發揮教育統籌發展政策的效用，實現教育治理梯次和治理能力的現代化。這就需要在未來的政策建構中更加明確地建立各級各類教育統籌發展的政策目標，在資源配置上更好地兼顧各級各類教育發展的需要，同時也需要建立各級各類教育統籌發展的政策和運行機制。

（四）以充足的政策外部資源保障教育統籌發展政策的有效執行。伴隨我國教育治理能力和治理體系現代化的逐步推進，我國教育統籌發展政策必然要走向深入，為了切實貫徹落實教育統籌發展政策，實現教育均等化目標，需要充足的資源予以保證。這就需要逐步改善政策資源不足的現狀：其一，改變教育資源統籌和管理模式，如在教育經費統籌上，可以采取集權和分權相結合的教育財政與管理模式，在維護地方教育財政分權治理的同時，讓上級政府承擔較大的財政責任，從而構建起多級擔負的經費籌措機制，充分調動各級政府辦教育的積極性，促進教育資源的籌集和完善 〔6 〕 （P97-109 ）。其二，由于教育所具有的公共產品特性和教育產業化弊端的日益凸顯，要逐步實現教育公益性的回歸，強調政府的公共服務責任，不斷加大政府對教育的投入和支持力度。同時，在市場起決定性作用的今天，也要充分發揮市場機制的作用，讓更多的市場主體為教育環境的改善和教育資源的豐富自主、自愿地貢獻力量。其三，更加注重資源的統籌配置，增加資源配置的合理性，使更多的優質教育資源流向“弱勢群體”中去。當然，這種資源的流向不是“削峰填谷”，帶來新一輪“弱勢群體”的產生，而是“造峰填谷”，創造更多的優質教育資源，讓各地區、學校和群體都能充分享有均等化的優質教育資源，逐步實現教育的均衡化、公平化發展。

注 釋：

①羅爾斯提出的“作為公平的正義”原則，可以概括為機會向所有人平等開放，同時要給處境不利者以最惠待遇。

參考文獻：

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〔6〕范先佐，付衛東.義務教育均衡發展與省級統籌〔C〕//城鄉教育一體化與教育制度創新——2011年農村教育國際學術研討會論文集.2011.

責任編輯 周 榮