論農村土地流轉必須堅持的十一個經驗

丁敬省

[摘 要] 農村土地流轉意義重大，要保障農民利益，規范流轉市場，發揮土地流轉的積極作用，在實踐過程中必須堅持十一個方面的經驗和做法。

[關鍵詞] 農村 土地流轉 經驗

[中圖分類號] F321.1 [文獻標識碼] A [文章編號] 1003-1650 （2014）02-0003-02

大力推進土地流轉，是新時期農村改革的必然趨勢。盤活農村土地資源，激發經濟發展的內生動力，有利于農村勞動力的轉移，有利于推動城鎮化進程，保障農民更多財產權利，發掘內需，拉動經濟，實現新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化“四化”協調發展。實踐證明，要保障農民利益，規范流轉市場，發揮土地流轉的積極作用，農村土地流轉必須堅持以下十一個方面的經驗和做法。

一、必須堅持維護農民利益這一基礎

農村土地經營權流轉事關農民切身利益，在農村土地流轉過程中必須切實維護農民的基本利益。一是在穩定家庭承包制的基礎上，實行農村農村土地的集體所有權、農戶承包權、經營者使用權的三權分離，明確所有權，穩定承包權，搞活使用權。二是農村土地流轉必須堅持自愿，不論采用哪種流轉形式，都應該尊重農民的選擇和意愿。三是農村土地流轉必須遵循價值規律，堅持有償流轉，實行必要的、雙方協商而定的合理經濟補償。土地是不可再生的稀缺資源，政府部門要在提高流轉土地的產出率上下功夫，幫助土地經營者提高經濟效益。

二、必須長期堅持農村基本經營制度這一根本

實踐表明，農村基本經營制度不僅適應以手工勞動為主的傳統農業，也適應采用先進科學技術和生產手段的現代農業，具有廣泛的適應性和旺盛的生命力。家庭承包經營符合農業生產的自然性、季節性、區域性的特征，給了農民比較穩定的預期，調動了農民農業投入的積極性；給了農民參與土地流轉的信心，有利于農業規模經營的發展和農業經濟效率的提高。實踐反復證明，農戶家庭經營不是低效的，而是非常高效的，能夠適應現代農業發展的要求。

三、必須堅持穩定農村土地承包關系這一核心

穩定完善農村基本經營制度，核心是穩定土地承包關系，關鍵是依法賦予農民長期而有保障的土地承包經營權。要穩定農村土地承包關系并堅持長久不變，加強對農村土地承包經營權的物權保護，加快建立土地承包糾紛調處機制。

四、必須堅持創新農業經營機制這一途徑

堅持農村基本經營制度，需要在穩定農村土地承包關系、健全土地流轉市場的基礎上，不斷創新農業經營方式。積極發展農業社會化服務，重點發展農資配送、農技推廣、農業信息、農機作業等領域的服務，努力形成以公益性服務為主導，經營性和社區性服務為增長點的新型多元化農業社會化服務體系，以適應農業專業化、標準化、市場化生產的需要。應大力發展產業化龍頭企業、農民專業合作經濟組織、各類農業行業協會和中介服務組織，充分發揮其在服務農民、落實政策、對接市場等方面的作用，允許承擔國家重大項目和工程。應按照強化公益性、放活營利性、引導非營利性的原則，加快完善農業技術推廣服務體系。探索農村集體經濟的有效實現形式，通過承包制、股份制、股份合作制等方式改造集體企業，通過租賃、拍賣、兼并、聯營等辦法盤活集體資產。充分發揮農村集體經濟組織在資產積累、管理協調、資源開發、生產服務、技術信息、市場營銷、質量標準等方面的積極作用。

五、必須堅持抓好健全土地流轉市場這一重點

由于農地流轉的程序比較復雜，急需建立農地流轉市場信息、咨詢、預測、評估等中介組織，使服務專業化、社會化。建立健全地價評估機制，制定農村土地估價指標體系，確立科學的評估方法，使農地估價有章可循。再次，加強宏觀管理，健全農地流轉市場運作的立法、執行、仲裁機構；建立土地檔案，加強地籍管理；建立合理的農地承包經營權退出機制，促進農地流轉。加快建立土地流轉服務組織，建議在每個市（地）建立農村產權交易所，在縣（市、區）一級成立農村產權交易（轉讓）服務中心，在鎮、村兩級建立土地流轉服務站，承擔土地承包經營權流轉、林地承包經營權流轉、農戶宅基地流轉、農村集體非農建設用地流轉、農民房產和集體房產買賣、村莊整理和土地整理折地指標轉讓等土地流轉供求信息的統籌發布工作。土地流轉服務組織要切實做好農地確權、登記、頒證工作，依法保障農戶對承包土地的占有、使用、收益等權利。制定規范的土地流轉程序，包括流轉申請、登記、備案。提供規范格式的土地流轉合同文本，實行流轉合同登記備案制度，原來流轉程序不夠規范的，要補辦相關手續，確保土地流轉規范有序。

六、要確保農民定價權的實質性問題

在法律制度上放開對農地流轉的不合理限制，賦予農民作為平等市場主體的定價權。只有加快農地流轉方面的改革，將農村集體土地推向市場，實行集體土地和國有土地的“同地、同權、同價”，才能使農民真正獲取財產性收入，切實維護農民的權益。政府應減少不當干預，對自身進行準確的角色定位。集體經濟組織需要不斷地改革創新，在合作模式、組織形式、管理制度等方面進行探索實踐。只有大力扶持、培育、引導真正適應市場需要的農民合作組織，才能讓農民坐上市場的談判桌，為千萬農民爭得自身的公平權益。

七、必須健全農村社會保障機制這一安全閥

目前，廣大農民仍然把土地作為安身保命的基本生活資料，作為獲取收入的主要來源，作為生老病死的保障。沒有健全的社會保障制度，就不可能從根本上增強農民離土的安全感和適應市場風險的能力，農村土地市場發育的進程也將嚴重受阻。因而，必須建立多層次的農村社會保障體系，包括農村社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置、社會互助，以及發展和完善農村合作醫療制度等等，逐步弱化土地的福利和社會保險功能，為土地轉出者解決后顧之憂。社會保障制度要通過政府、集體和個人三方投入，因地制宜，多渠道、多形式健全社會保障體系。

八、必須堅持因地制宜，分類指導，穩步推進這一原則

土地流轉涉及農村經濟的發展，涉及農民生活和農村穩定。農村土地流轉和集中連片要從實際出發，切忌一哄而上；要因地制宜，分類指導，穩步推進。各級政府應嚴格按照堅持依法自愿有償原則，引導和鼓勵農戶采取轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權；各級政府應根據各地實際情況，因地制宜制定適合本地區的流轉規劃，切實考慮當地土地流轉的需要，進行充分的可行性論證，按照既要積極推進又要有所約束的原則，對農業承包地、林地、農戶宅基地、農村集體非農建設用地進行統籌規劃。規劃要與發展當地優勢特色產業、城鄉一體化和新農村建設相結合，重點考慮當地農村勞動力轉移比例、農業生產區域特色、農業經營主體實力和農民社會保障等因素，使之符合各地發展需求和規律。制定土地流轉規劃，要堅持最嚴格的耕地保護制度，適度放寬流轉土地的農業用途范圍，對土地規模經營主體因生產所需建造簡易倉庫、曬場、大棚、溫室等用地，應視作農業生產用地；對流轉土地發展大規模休閑觀光農業，要嚴格實行總量控制。

九、必須建立農業風險防范這一機制

現代農業風險防范體系是一套針對現代農業經營管理中存在的各類風險進行識別、評估、預警、反應、處置和監控的制度設計和政策安排。建設完善現代農業風險防范體系是推進現代農業發展的客觀要求和重要組成部分。首先對農業技術研究、基礎設施建設和農業可能遭遇的自然災害，建立政府補償機制；其次建立農業保障基金，在政府劃撥保障?？畹耐瑫r，逐步把商業保險引入農業保險；再次通過包死農地流轉承包費基數（由基層行政組織提供擔保）的辦法，緩解那些將農地流轉出去的農戶的擔憂。

十、必須堅持完善法律制度這一關鍵

土地流轉工作涉及農村經濟發展和農村穩定。因此，應盡快制定和出臺農村土地承包法的實施細則，制定有關農村土地流轉的法律、法規，對于農民土地權利的界定，使用權流轉的補償標準及收益分配，土地流轉的管理，土地糾紛的處理等基層難以解決的問題，通過調查研究加以規定，使農村土地流轉納入法制化軌道。要以法律形式確保農村基本經營制度的長期穩定，保護農民的土地承包權益和農村土地流轉的健康、有序發展。

十一、必須堅持完善政府的主導、服務和監督這一職能

對中國這樣一個政治主導型國家來講，任何整體利益的實現都不可能由自由、平等的市場主體自發聯合實現。它必須由一個超越市場主體的“裁決者”——政府職能來實現。在農村土地流轉初期，由政府負責溝通、協調、服務等工作確實推動了農村土地流轉工作的順利發展。在土地資源市場化的發展過程中，政府一方面需要通過宏觀調控來遏制市場的無序與失靈，控制土地流轉規模和速度，監督土地流轉價格制定和落實，切實保障農民的合法權益；另一方面也需要克服自身利益擴張的沖動，通過完善、公開的程序規定來減少尋租行為，實現公眾利益對部門利益的遏制，維持政府的權威和公信力。通過依法行政和檢查督促基層組織依法辦事，保證土地流轉依法有序健康發展。通過履行職能，防范和制止土地流轉中的違法行為。通過行政推動，建立健全土地流轉市場體系。通過法制保障，預防和處理土地流轉中的各類糾紛。