社會管理創新視角下的反貪機制構建

趙輝

【摘要】推進社會矛盾化解、社會管理創新和公正廉潔執法是當前政法機關要深入開展的三項重點工作，反貪部門作為檢察機關的內設部門，同樣要積極探索參與社會管理創新的切入點。構建反貪工作聯絡機制，加強與轄區國家機關的聯系，延伸檢察觸角，深化法律監督，是檢察機關反貪部門參與社會管理創新的重要形式。

【關鍵詞】社會管理 創新 反貪 聯絡機制

反貪工作聯絡機制構建的必要性和可行性分析

必要性分析。第一，這是由檢察機關的法律監督特性決定的。我國憲法第一百二十九條明確規定，中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。按照刑事、民事、行政訴訟法的有關規定，檢察機關法律監督的主要職能有：對國家工作人員履行職責的監督、偵查監督、審判監督、刑罰執行監督、行政執法監督。這些監督職能分別由檢察機關內部各業務部門來執行，反貪部門通過查辦職務犯罪活動，主要行使的是對國家工作人員履行職責的監督。但是，相比于別的部門對于偵查活動、審判活動和行政執法活動的監督，反貪部門的法律監督無論從形式上還是內容上都顯得非常單薄。“法律監督的重點是保證權力依法運行，防止和糾正權力的濫用或失職，監督公職人員勤勉、盡責和保持職務的廉潔性。”為了達到這個目標，反貪部門需要延伸檢察職能，探索符合自身實際的監督方式。反貪工作聯絡機制的構建，正是延伸檢察職能，強化對轄區國家機關的法律監督職能、完善監督形式、豐富監督內容的重要方式，體現了檢察機關法律監督機關的本質。

第二，這是由偵查權的主動性原則決定的。關于檢察權的屬性，在我國學界尚有很大的爭論，但關于審判權和偵查權的屬性學界幾成定論，即審判權是司法權，偵查權是行政權。反貪部門作為職務犯罪偵查機關，所行使的職務犯罪偵查權，從性質上講是一種行政權。在權力運作邏輯上，行政權不同于司法權，是一種塑造性權力，強調積極干預、主動追究。在我國傳統的反貪偵查模式中，檢察機關反貪部門發現案件線索的能力較差，更多的是依賴于舉報、控告等手段被動的反應。構建反貪工作聯絡機制，是檢察機關擴大發現案件線索能力，全面履行職責，更好地查辦職務犯罪案件的重要途徑。

第三，這是由當前我國反腐敗的嚴峻形勢決定的。近年來，我國黨和政府逐年加大反腐敗的力度，但伴隨著落馬官員級別越來越高、涉案數額越來越大、涉案人員越來越多的形勢，反腐敗面臨著越反越腐的不利局面，究其原因筆者認為主要有兩點：一是監管不夠，源頭上難以控制腐敗的根源，單靠查處犯罪，過于依賴事后預防，在事前預防上，也多是宣傳教育，缺乏有力的監管措施。治標不治本；二是查處力度不夠，反貪部門力量有限，難以發現線索，雖然查處了一部分貪官，但更多的貪官仍隱藏很深、逍遙法外，更有甚者，很多單位基于各種原因，對發現的腐敗分子往往以內部處理代替移送司法機關，放縱了犯罪。中國共產黨十七屆四中全會明確指出，要健全權力運行制約和監督機制，推進反腐倡廉制度創新。基于此，筆者認為，作為我國查處腐敗犯罪的專業機關，檢察機關構建反貪工作聯絡機制，一方面有利于加強反貪部門對有關單位的監管活動，變打擊犯罪為打控結合，從源頭上遏制腐敗；另一方面，延伸反貪工作觸角，加大犯罪查處力度，防止放縱犯罪的現象出現。

創新方式，加強制度建設，延伸執法辦案職能和服務職能是檢察機關參與社會管理創新的重要載體。構建反貪工作聯絡機制，延伸檢察職能，是新形勢下檢察機關參與社會管理創新的一個重要形式，是檢察機關強化法律監督、加強反腐敗能力的一個重要途徑。

可行性分析。我國目前某些部門的組織架構模式和運行機制為反貪工作聯絡機制的構建提供了學習的經驗基礎。

我國公安機關為加強社會治安綜合治理，實施了“社區民警”制度，也就是我們俗稱的“片警”。公安機關建立了完善的社會治安控制網絡，分局以下設有若干的派出所，派出所的警員一般要分片負責某一個具體社區的工作，因此，被群眾稱其為“片警”。他們的職責中包含有預防、制止和偵查違法犯罪活動，維護社會治安秩序，制止危害社會治安秩序的行為等內容。檢察機關反貪部門與公安機關一樣，都是我國法律明確規定的犯罪偵查機關，只是工作內容分工不同，因此公安機關這種在控制犯罪方面的有益做法值得檢察機關反貪部門學習和借鑒。反貪工作聯絡機制的構建就是要構建職務犯罪偵查領域的“片警”模式，由專門的干警具體負責某一單位的職務犯罪案件的預防、控制和偵查等活動。

我國紀檢監察機關的構建模式對構建反貪工作聯絡機制有一定的借鑒意義。紀檢監察機關由中共紀律檢查機關和行政系統的監察機關合署辦公，各級紀檢監察機關在所屬國家機關、國有企事業單位都設有紀委或者監察室等派駐機構，構成了一個嚴密的組織體系。各級紀檢監察機關內部設有紀檢監察室、案管室、審理室等部門，由紀檢監察室負責對腐敗案件的立案調查。通常某一地區紀檢監察機關都設有若干個紀檢監察室，對口聯絡不同的國家機關。檢察機關反貪部門和紀委監察機關均承擔著我國反腐敗的重要責任，檢察機關辦案可以借助紀委監察機關所構建的這種嚴密工作網絡，發揮各自優勢，促進我國反腐敗工作向前推進。

在我國香港地區，廉政公署是查辦職務犯罪的專門機關，廉政公署在工作上采取“三管齊下”的方法，從懲治、預防和教育三個方面進行肅貪倡廉工作。廉政公署正是通過這種三位一體的工作方法促使香港官員從不敢貪到不能貪再到不想貪，保證了香港政府成為一個舉世聞名的廉潔政府。廉政公署懲治、預防和教育三位一體的工作是由其內部的執行處、防止貪污處和社區關系處分別行使，在我國反貪部門現有構建模式下難以模仿，但其三位一體的工作方法值得反貪工作聯絡機制在運行中借鑒。

反貪工作聯絡機制建立面臨的困境

反貪工作聯絡機制的構建作為檢察機關參與社會管理創新形式的探索，其預期取得的成效和優勢是明顯的，但是，在改革與運行中也可能面臨和存在著一定的問題和困境。具體來說有以下幾方面：

法制困境—是否突破現行法律規定。檢察機關參與社會管理創新既要積極主動，又要堅守法治，保證創新性的機制、方法與現有法律法規協調一致；采取的方法既要考慮可行性、創新性，更要考慮合法性，決不能自我放大檢察職權，突破法定職能包攬檢察機關不宜承擔的工作，這是檢察機關參與社會管理創新工作最應該重視的地方。反貪工作聯絡機制的構建，作為檢察機關參與社會管理創新的一個形式，是否違背了現行法律的規定，突破了檢察機關的法定職能，這是一個我們需要討論的問題。endprint

筆者認為，反貪工作聯絡機制的構建并未違背我國法律的規定。首先，檢察機關加強與轄區內國有單位的工作聯絡，對其工作活動進行監督，符合檢察機關法律監督機關的屬性。延伸檢察職能，構建反貪工作聯絡機制，是對法律監督內涵的深化和外延的拓展。其次，職務犯罪預防同樣是檢察機關的重要職能之一。2007年2月，最高人民檢察院下發《人民檢察院預防職務犯罪規則》，第二條明確規定“人民檢察院在黨委統一領導的職務犯罪綜合防治工作格局中，按照標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的反腐倡廉方針，立足檢察職能，積極配合、協助有關部門開展職務犯罪預防工作”。構建反貪工作聯絡機制，正是為了發揮檢察機關職務犯罪預防功能的重要舉措。第三，反貪工作聯絡機制并不是突破現有法律創建一個新的機構或者制度，而是在現有法律框架下探索一種新的工作模式和機制，為的是更好地發揮檢察機關的工作職能，為經濟建設和社會管理服務。

構建困境—是否給原本就緊張的辦案力量增加負擔。近年來，檢察機關不斷加大辦案力度，辦案數量和規模逐年擴大，同時帶來的是檢察機關辦案力量的緊張，尤其是在基層檢察機關，由于職級職務提升困難，福利待遇較差，檢察干警人才流失現象嚴重，在編檢察干警辦案任務重、壓力大。最高人民檢察院常務副檢察長胡澤君在2011年全國基層檢察院建設工作座談會上指出：“目前，全國基層檢察院辦理的刑事案件量大幅增長，自偵案件的程序要求更加嚴格，基層檢察人員增幅明顯低于案件增幅，執法辦案力量十分緊張。”構建反貪工作聯絡機制，使反貪干警在承擔職務犯罪偵查的同時，需要承擔更多的預防、聯絡、調研等任務，無疑是增加了反貪干警的工作任務，是否會給原本緊張的辦案力量增加負擔？或者說，現有的檢力資源是否能夠承擔反貪工作聯絡機制的構建？

從表面上看構建反貪工作聯絡機制是給反貪干警增加了工作負擔，但仔細分析，其本質上是減輕反貪干警的工作負擔。首先，反貪部門要克服“重打輕防”或“片面預防”等傾向，正確處理好打擊與預防的關系。“打擊與預防是相輔相成、不可分割的有機整體，是辯證統一的關系。打擊是預防的前提和基礎，是遏制腐敗的有效手段，而預防是治本的戰略性任務，是打擊的鞏固和深化。”構建反貪工作聯絡機制，在打擊犯罪的同時重視對職務犯罪的預防，達到標本兼治的目的，減少職務犯罪發案率，實質是減輕反貪干警的工作任務。其次，構建反貪工作聯絡機制，由固定的干警專門負責與某一部門的聯絡和對該部門案件的偵查，有利于該干警深入了解該部門的行業特點、發案規律以及犯罪手段和方法，有利于制定合理的偵查思路，少走彎路。另外，在與發案單位的交往中，遇到的阻力會更少，配合更加默契，這些都有利于提高偵查效率，客觀上減輕反貪干警的工作負擔。當然，檢察干警流失和辦案力量不足的問題是整個檢察機關面臨的一個重要課題，應通過改革用人機制、強化激勵舉措、加強文化建設等手段全方位解決，這不是本文所要討論的范疇。

運行困境—是否能獲得相關單位的支持和配合。反貪工作聯絡機制是加強檢察機關反貪部門與轄區內國有單位的聯絡，發揮檢察機關法律監督的作用，因而需要轄區內各國有單位的支持和配合，否則這種工作聯絡機制無從談起。現實中，因為害怕影響本單位的廉政建設業績，或者基于各種人情關系的壓力，很多單位對本單位發生的腐敗案件處罰力度不夠，發現腐敗線索，沒有移送檢察機關的意識，或者大事化小、小事化了，或者以內部處罰代之，而對反貪部門到本單位的調查取證，也是采取抵制、敵視的態度。

在條件成熟的基礎上，由最高人民檢察院與黨中央、國務院協調，將反貪工作聯絡機制作為一種固定的機制在全國推廣，會有更大的強制力和執行力。在現有條件下，反貪工作聯絡機制的構建應以院為單位，在獲得轄區單位的支持和配合的基礎上，在當地構建。獲得轄區單位支持和配合可以通過以下途徑來實現：首先，以檢察院的名義出面，獲得當地黨委和政府的支持，將反貪工作聯絡機制作為反腐倡廉的重要舉措，納入到當地社會管理體系當中。其次，因為反貪部門與紀律檢查機關承擔的反腐敗職能是部分重合的，因而應與當地同級紀委簽訂合作協議，依托紀委龐大的工作網絡，以紀委在各單位的派駐機構為工作媒介，推進反貪工作聯絡的展開。第三，反貪干警要轉變檢察執法工作理念，在反貪工作聯絡機制的運行過程中，加強服務意識，避免特權思想和霸道作風的出現，減少對聯絡單位正常工作秩序的影響，從情感上獲得聯絡單位的理解和支持。

反貪工作聯絡機制的具體構建

整體構建思路。首先，做好反貪工作聯絡機制的準備工作。具體包括以下幾方面的內容：第一，檢察機關取得當地黨委和政府的支持，將反貪工作聯絡機制作為反腐倡廉的重要舉措，納入到當地社會管理體系當中，為檢察機關反貪部門與轄區各國有單位建立順暢的溝通聯絡機制奠定基礎。第二，檢察機關與同級紀委簽署反腐倡廉合作協議，在紀委派駐轄區國家機關的紀檢監察組內設置檢察聯絡室，充分發揮在反腐敗領域檢察機關專業化和紀檢機關規模化的優勢，反貪部門充分依托紀檢機關在各單位的派駐機構開展工作。第三，制定完備的規章制度，對反貪工作聯絡機制中聯絡檢察官的工作職責和工作紀律做明確的規定，在實踐中聯絡檢察官要嚴格依照規章、制度辦事，防止聯絡檢察官恣意擅權，利用反貪工作聯絡機制謀取私利。

其次，做好反貪工作聯絡機制的構建工作。具體包括以下幾方面的內容：第一，對轄區的國家機關按照一定的標準進行分類，具體可以參考政府領導副職分管方向分類，例如各地按照地區實際將轄區國家機關按照科教文衛、經濟、建設、政法、行政管理等標準進行分類。第二，反貪部門按照對轄區國家機關的分類，將本部門干警分為若干個辦案組，每個辦案組對口聯絡一類國家機關，依托檢察聯絡室，按照規章制度規定工作職責積極開展工作。其中，轄區內國有企業由聯絡國資委的檢察官負責聯絡，公立學校由聯絡教育局的檢察官負責，國營醫院由聯絡衛生局的檢察官負責。第三，加強與本單位職務犯罪預防部門的溝通和協調機制，利用反貪工作聯絡機制協助預防部門做好職務犯罪預防工作。

最后，做好反貪工作聯絡機制的保障工作。具體包括以下幾方面的內容：第一，積極同當地組織、人事部門協調，擴大反貪干警編制數目，以適應目前反腐敗的嚴峻形勢。第二，聯絡檢察官積極學習所聯絡行業的專業知識和行業特點，以便于更好地發揮聯絡職能。第三，加強反貪干警職業道德教育，聯絡檢察官在法律賦予職責范圍內開展工作，杜絕干預機關企業活動、插手經濟糾紛、接受聯絡單位宴請送禮等違法違紀行為。

工作內容與方式。一方面，聯絡檢察官向社會公眾公布聯絡檢察官的姓名、聯絡機關以及電話、郵件等聯絡方式，鼓勵聯絡單位人員和人民群眾積極舉報犯罪，向檢察機關提供案件線索，拓寬線索來源渠道。實踐中，單位職工和人民群眾對官員的舉報很大一部分都是向派駐的紀檢監察組提出，但這種國家機關內部的紀檢監察組雖由紀律檢察機關派駐，但無論在人事上還是財政上都受制于被派駐機關，因而舉報案件往往得不到認真的查處，很多情況甚至返回到被舉報人手中。檢察機關作為超然于聯絡單位之外的第三方機構，又是專業的司法機關，因而在對待舉報線索上具有客觀公正的先天屬性。反貪工作聯絡機制派駐專門的聯絡檢察官收集聯絡機關的案件線索，拓寬了案件來源渠道，有利于更好地查辦犯罪。

另一方面，由聯絡檢察官查辦所聯絡單位的職務犯罪。這樣做有幾方面的優勢：第一，聯絡檢察官長期專門查辦某一領域的案件線索，對該行業的行業特點、專業知識、發案規律、犯罪特點都比較熟悉，有利于制定正確的偵查方向和訊問策略，少走彎路，極大地提高偵查效率；第二，聯絡檢察官在到發案單位調取證據材料時會遇到更小的阻力，也更容易得到發案單位的配合。第三，聯絡檢察官可以以開展其他工作的名義到發案單位展開調查工作，可以減少對發案單位正常工作秩序的影響，也有利于案件的保密，防止打草驚蛇。

（作者單位：江蘇警官學院警察體育教研部；本文系江蘇高校優勢學科建設工程資助項目（公安學，PAPD）的研究成果）

責編/許國榮（實習）endprint