思考體制重構與標準化支撐

文/陳海松

思考體制重構與標準化支撐

文/陳海松

應對快速城市化背景下的特大型城市管理難題，上海的當務之急是充分發揮政府在城市管理中的主導作用，解決城市綜合管理創新工作中遇到的難題。現階段，上海在城市管理方面應該做好兩件事：一是完善城市綜合管理的制度設計；二是構建城市綜合管理標準化支撐體系。

推進城市綜合管理“大部制”

基于精簡、高效、統一的原則，整合上海市城鄉建設和管理委員會、上海市突發公共事件應急管理委員會，組建上海市城市綜合管理和應急委員會，市長擔任委員會主任，主管城市管理的副市長任副主任，市政府秘書長擔任委員會辦公室主任，同時撤銷市數字化城市管理聯席會議辦公室、市應急管理辦公室。市城市管理行政執法局、市市容和綠化管理、市水務局、市住房保障局、市國土規劃局等城市管理相關部門為組成單位，其負責人擔任委員。

同時，結合“智慧城市”建設，組建上海城市綜合管理和服務中心，承擔上海市城市綜合管理和應急委員會辦公室的職能，作為全市統一的受理和指揮平臺，代表市政府實施城市綜合管理和應急工作。具體職能：負責城市綜合管理和應急工作的統一組織、指導、監督考核；負責城市綜合管理和應急工作的政策制定、標準化建設和數據分析研究利用；負責綜合協調城市管理相關部門之間以及與其他政府部門的關系；負責城市綜合管理和應急委員會的日常工作。

圖一 上海城市綜合管理和服務中心內部機構

圖二 上海城市綜合管理和服務中心層級機構

上海城市綜合管理和服務中心組建的具體辦法：在原有市建交委所屬的“市數字化城市管理中心”的基礎上，建立上海城市綜合管理和服務中心，成為其指揮中心；取消“12319”城建熱線，并與“12345”市民服務熱線重組，并入上海城市綜合管理和服務中心，成為其接報中心；市應急聯動中心并入上海城市綜合管理和服務中心，成為其應急指揮中心；各區縣城市綜合管理大聯動、大聯勤中心更名為區城市綜合管理和服務中心，街鎮分中心和村（居）委工作站同時更名，原有功能不變。最終實現網格化平臺、服務熱線平臺、大聯動大聯勤平臺和應急平臺的融合，形成市級、區級、街鎮和村（居）委平臺四級平臺體系。

上海城市綜合管理體制改革的意義在于：一是精簡機構，特別是減少了大量的聯席會議等臨時議事協調機構，有利于從眾多的會議中脫身出來，把主要精力用在具體的城市管理工作上。二是建立了高位協調、統一指揮、分級負責、協調有序、運轉高效的城市綜合管理和應急聯動體系，避免以小管大的尷尬，有利于政令暢通，提高行政效能。三是“四合一”優勢互補，取長補短，推進了以網格化管理和聯動聯勤為重點的城市綜合管理機制建設。“四合一”使得網格化精細管理的范圍從現有的城區逐步向社區、農村拓展，發現問題的觸角也將隨著大聯動、大聯勤實現全覆蓋；大聯動、大聯勤獲得市級平臺的支撐和保障，解決了編制等體制問題和機制創新的長效性問題；“12345”熱線對于接聽的問題，將不僅僅轉接有關部門、等待答復，而能第一時間派遣街鎮大聯動、大聯勤隊伍出現在具體現場處置；市應急平臺借助大聯動、大聯勤平臺貼近一線的優勢，提高了應急發現和處置效果，實現日常管理和應急管理的聯動。這樣有利于節約信息系統開發建設成本，符合廉價政府建設的要求；有利于整合管理力量，形成合力，符合資源的最大化利用和綜合治理的原則；有利于城市綜合管理和服務工作的統一協調、政策制定、標準化建設、監督考核，符合整體性系統治理的原則；有利于問題的早預防、早發現、早處置、早改進，符合源頭治理的原則。

下移城市綜合管理重心

在區級層面，成立區城市綜合管理和應急委員會及其辦公室，區長任區城市綜合管理和應急委員會主任，主管副區長任副主任。原區城市綜合管理聯動、聯勤中心更名為區城市綜合管理和服務中心，區政府辦公室主任擔任區城市綜合管理和應急委員會辦公室主任和中心主任，區城市管理行政執法局、區市容和綠化管理、區水務局、區住房保障局、區國土規劃局等城市管理相關部門為組成單位，其負責人擔任委員。

做實街鎮平臺，真正實現管理重心的下移。具體方法：一是對接區級平臺，建立街鎮城市綜合管理和應急委員會以及街鎮城市綜合管理服務分中心，村（居）委成立城市綜合管理服務站。二是推進法定授權的綜合執法，做實“聯動聯勤”工作機制，以及試行委托街道綜合執法機制，形成街鎮權責一致的工作格局。三是整合協管隊伍，充實一線隊伍。根據2013年2月上海市人民政府辦公廳轉發《關于調整完善本市“萬人就業項目”協管員隊伍管理工作指導意見的通知》，全市9支管理類協管員隊伍6.8萬人全面實現整合轉制，納入屬地化管理。這支協管隊伍應當歸屬街鎮城市綜合管理服務分中心管理使用，發揮其在信息采集、前端勸阻、宣傳教育的功能。

構建標準化支撐體系

建立具有上海特色的城市綜合管理機制，必須加強城市綜合管理和服務標準化支撐體系建設。標準化是實現城市管理精細化的基礎條件，是提高城市政府管理效率和服務質量的基本要求。它有利于實現城市管理常態化、規范化，有利于切實提高城市管理能力和執行能力。目前，大部分城市管理標準化還停留在各行業建立和完善標準階段，還沒有建立一套標準體系。在城市綜合管理方面標準化建設更加滯后。這是因為城市綜合管理工作綜合性強，涉及部門多，而現實情況是城市管理部門間協調難度大，不利于城市標準化管理工作的開展。

標準化建設應重點抓好四個環節的工作。一是建立城市管理的部件和事件標準。特別是針對一些職能不清，經常發生推諉扯皮事件的重點領域，例如違法建筑、無照經營、群租、違法用地等領域，立規明責。二是城市管理模式的標準化，主要是指數字化、網格化的城市管理模式的標準化。即制定一系列支撐信息共享機制的技術標準規范，解決標準統一的問題，實現數據的互聯互通、交換共享、協同應用。三是處置反饋的標準化，要形成一套完整的、閉合的城市管理反饋處理標準化系統。即建立發現、立案、派遣、處置、核查、結案、改進的閉合管理流程，做到發現問題、處置問題到反饋問題的管理流程有序運作。特別是應該建立研判分析系統，為領導決策和改進服務提供技術支撐。四是考核過程的標準化。即建立考核內容標準化、考核方式標準化、考核獎懲辦法標準化，適時推出“上海城市綜合管理和服務指數”。

上海市政府在2040年總體規劃中明確提出，要把上海努力建設成為具有全球資源配置能力、較強國際競爭力和影響力的“全球城市”。作為一個全球城市理所當然是一個開放、包容、流動的國際化城市，對城市綜合管理的要求必然會更高。我們需要不斷創新管理模式，為城市發展奠定基礎。

（作者：中共上海市委黨校第三分校城市管理執法研究中心主任）