關于富陽市“農家樂”用地情況的調查與思考

富陽市國土資源局 李治鋼

近年來，富陽市大力開展“富春山居”美麗鄉村建設，堅持鄉村休閑旅游和新農村建設相結合，促進了“農家樂”的快速發展，不僅增加了市民游憩空間，豐富休閑旅游市場，而且拓寬了農民增收渠道，助推了產業結構調整。但隨著“農家樂”等休閑旅游產業的不斷發展，經營項目和內容的逐步擴大，用地需求等問題顯得尤為突出，亟待加以研究和解決，以促進“農家樂”產業的良性、健康、有序發展。

一、基本情況

（一）“農家樂”的概念

“農家樂”是鄉村旅游的一種，它是指在農民自有宅基地和農村集體土地上利用庭院、果園等山水田園景觀、鄉村人文資源，以家庭為經營主體，以農業、農村及農事為主要載體，以“吃農家飯、住農家屋、干農家活、游農家景、享農家樂、購農家品”為主要內容，為游客提供以領略鄉村風情、體驗農耕生活為特色的觀光、餐飲、住宿及娛樂等服務的經濟實體和休閑旅游方式。

（二）“農家樂”發展現狀

2008年，富陽市出臺了《關于加快休閑觀光農業（農家樂鄉村游）發展的實施意見》，把發展休閑觀光農業（農家樂鄉村游）作為建立現代都市農業基礎的重要內容、促進農民就業增收的有效途徑、以及統籌城鄉發展、加快新農村建設的有力抓手。至目前，富陽市已有農家樂經營點（戶）250多家，有省級農家樂特色村4個，省級農家樂休閑旅游特色點11個，省五星級經營點（戶）3家、四星級經營點（戶）10家；杭州市農家樂示范點21個，杭州市農家樂特色村6個，杭州市三星級經營戶（點）51家。從2011年起，在全市開展了“富春民居”農家樂經營戶（點）星級評定工作，并出臺了星級評定實施細則。“富春民居”農家樂分三星級、四星級和五星級三個等次，累計發展富陽市“富春民居”星級農家樂54家。

從調查的情況看，富陽市通過發展休閑觀光農業（農家樂鄉村游），實現了風土、風物、風俗、風景等優勢資源的整合，培養了一批較為成熟的特色休閑旅游型“農家樂”，“農家樂”產業已具有相當的規模，初步形成了具有富陽特色的農家樂休閑旅游新格局。現全市“農家樂”接待規模餐位數已超過1萬余個，床位1470個，直接從業人數2630多人，間接從業人員5000人。其中2012年全市“農家樂”接待人數達106.1萬人，營業收入1.36億元，游客購物收入2760萬元；2013年接待人數132萬人次，營業收入1.57億元，游客購物收入5400萬元；全市民宿經濟（窈口、黃公望、新沙村等村）共有床位746床，餐位7400人，2013年接待63.8萬人次，營業收入3820萬元，帶動農產品銷售660萬元。應該說，富陽市“農家樂”發展勢頭喜人，已成為“富春山居”美麗鄉村建設的一大亮點，以及農民增收致富的有效途徑。

（三）“農家樂”用地現狀

目前，全市“農家樂”經營場所總用地規模達2200余畝，其中涉及林地約1230畝，占總用地量的55.9%；耕地556.6畝，占25.3%；養殖水面277.2畝，占12.6%；其他地類136.4畝，占6.2%。“農家樂”經營所用的建（構）筑物總用地面積約169畝，其中涉及林地109畝，占總用地量的65%；園地32畝，約占19%；耕地17畝，約占10%，其他地類10畝，約占6%。建（構）筑物所占用地在土地利用總體規劃中主要以允許建設區和有條件建設區為主，其中涉及允許建設區面積約46畝，占總用地量的27%；有條件建設區約108.5畝，占64.2%；禁止建設區11.8畝，占7%；基本農田3畝，占1.8%。

“農家樂”建設用地的來源主要有三類：一是集體存量建設用地，主要是農戶利用宅基地上建設的自有房屋，經營戶租賃或購買舊學校、舊倉庫、關停的鄉鎮企業等開辦；二是通過“招拍掛”出讓程序受讓的新增國有建設用地；三是以宅基地為基礎違章搭建、違法占地新建經營場所和配套設施，及以臨時用地或設施農用地名義審批后違規改變實際用途用于“農家樂”經營等。

在150多家“農家樂”經營點中，根據自家宅院改建的，擁有宅基地土地使用證的有60余戶，面積約15800平方米（約合23.7畝）；通過租賃或購買農戶自留地建房經營及村集體房屋經營的，面積約16300平方米（約合34.4畝）；租賃或購買舊企業、倉庫等，后經改造的，面積約13畝；通過招拍掛公開出讓程序取得國有建設用地使用權（旅游用地）的，有天地生態休閑農莊、永安高山農莊和云森水塢山莊等3家，面積約48.3畝；正在審批用地手續的農家樂經營點有3家（龍門客棧、桑霞農業開發有限公司、錦香來莊園），面積約11.3畝；通過辦理臨時用地或設施農用地等形式批準使用的,面積約23.5畝；此外還有通過非法占地等其他形式用地的，面積約14.8畝。

香蓮島農莊

（四）“農家樂”用地政策

為滿足“農家樂”的發展用地需求，富陽市結合實際，因地制宜地出臺了一些優惠政策：一是鼓勵村民委員會和村級集體經濟組織在符合休閑觀光農業（農家樂鄉村游）規劃及土地利用規劃的前提下，發展休閑觀光農業（農家樂鄉村游）項目，項目建設用地可按村級安置留用地方式解決，安置指標統一納入村級留用地指標管理；二是屬種植業、養殖業性質的休閑觀光農業（農家樂鄉村游）項目可不辦理土地證，按農業種植業、養殖業項目進行管理；三是由國土部門根據休閑觀光農業（農家樂鄉村游）發展規劃，每年安排一定的用地指標，用于休閑觀光農業（農家樂鄉村游）大項目；四是鼓勵民營企業投資發展休閑觀光農業（農家樂鄉村游），有關優惠政策報市政府“一事一議”進行審批。

二、存在問題

（一）規劃銜接“缺位”

“農家樂”主要位于農村，分布較為零散，自主自發性較強，并沒有劃入特定的產業類別，大部分“農家樂”既沒有很好地納入旅游規劃編制，也不符合土地利用總體規劃或城鎮總體規劃，且三個規劃之間缺乏有效的銜接，特別是沒有將“農家樂”項目納入土地利用總體規劃，面臨“落地難”問題，導致發展空間受阻。

（二）用地政策“脫節”

目前集體建設用地的法定使用范圍僅限于“鄉鎮企業、宅基地、集體公益事業”三類，而“農家樂”實際是利用宅基地或者存量集體建設用地，用于餐飲、旅游等服務業的，其實質是屬于經營性用地，但現行土地政策中沒有集體經營性用地的類別及相關規定，與現實情況存在較大矛盾。

（三）用地界限“模糊”

“農家樂”從產業劃分角度，界于一二三產之間，在用地管理上沒有明確的政策依據，導致實際情況中較難區分，監管與審批存在較大難度。特別是利用農村宅基地和集體存量建設用地與“招拍掛”有償取得旅游用地開辦“農家樂”經營相比，在供地方式、土地取得成本和規稅費征收上有不同政策，使得經營主體想方設法打“農家樂”的招牌。

（四）土地指標限制

土地利用總體規劃和城鄉建設用地規劃對“農家樂”產業發展的用地需求缺乏統籌考慮，尤其是在年度計劃指標安排上較少顧及“農家樂”產業發展的用地需求，且受土地報批、功能布局等影響，導致“農家樂”項目很難合法落地。

（五）用地亂象環生

由于現行土地法律法規對“農家樂”的用地政策不夠明朗，加上“農家樂”位置相對偏僻，涉及到農民切身經濟利益，導致彼此效仿、攀比，違法用地行為極易擴散、蔓延，甚至以臨時用地或設施農用地名義違規開辦“農家樂”，并存在“難發現、難制止、難處置”等問題。2010年以來，富陽市已查處“農家樂”違法用地4起，拆除違建面積2036.87平方米，罰款80255元。

（六）責任隱患較大

由于目前消防、工商、衛生、建設等方面的行政許可均以合法用地為前置條件，但大部分“農家樂”違法用地行為的存在，影響其不能辦理相關行政許可，直接導致監管服務缺失，并隱藏著建筑質量、消防、衛生等方面的安全隱患。若發生相關事故，各方難辭其責。

三、對策思考

“農家樂”是鄉村休閑旅游和新農村建設的主要內容，應予以鼓勵和支持，在用地過程中須進一步加強引導、規范與監管。

（一）要完善政策制度

湘味土菜館

結合“農家樂”用地的實際情況,遵循珍惜土地，保護耕地，合理利用每一寸土地，充分調動農民的生產積極性，保護農民權益，規范用地管理，促進農村經濟發展的原則，制定與《土地管理法》相配套的“農家樂”經營用地管理方面的政策制度，特別是要根據集體建設用地使用制度改革的相關精神，出臺使用集體經營性建設用地的相關規定，并研究制定審批管理辦法，允許農村宅基地和存量集體建設用地用于“農家樂”等項目。同時，要組織農辦、發改、農業、國土、規劃、財政、工商、衛生、消防等部門，針對“農家樂”發展涉及到的產業劃分、稅收政策、衛生防疫、工商登記等內容，進行政策類調研，明確產業定位及相關配套政策，綜合協調解決“農家樂”的發展難題。

（二）要加強規劃引導

對現有“農家樂”進行全面分類調查，掌握“農家樂”的發展趨勢，根據土地利用總體規劃，結合村鎮建設規劃、農業產業帶發展規劃、旅游發展規劃和資源環境保護規劃等，按照“因地制宜、合理開發、突出特色、保護耕地、和諧發展”的要求，將休閑觀光農業（農家樂鄉村游）作為新農村建設總體規劃的重要內容，納入國民經濟與社會發展整體規劃之中，進一步制定完善好休閑觀光農業（農家樂鄉村游）發展規劃。同時，要積極做好“農家樂”發展規劃與新一輪土地利用總體規劃等的有效銜接，尤其是要結合“富春山居”美麗鄉村建設、精品線路打造等工程，優化“農家樂”功能布局，明確發展的重點區域和重點產品，并依據項目實際用地需求，適時進行合理的相關規劃修編。

（三）要明確用地界限

隨著工商資本的進入，“農家樂”的投資主體呈多元化，一二三產業融合發展，為防止旅游用地打“農家樂”的“擦邊球”，避免無序建設、過度開發等現象產生，應切實區分“農家樂”和旅游用地的政策界限，可將使用宅基地等存量集體建設用地、由本村農戶或者村集體組織的經營等內容作為確定“農家樂”項目的條件，將集體經濟組織成員以外的投資主體經營的大型“農業旅游”“休閑農業”“鄉村旅游”等經營項目列為旅游項目范疇。對屬“農家樂”項目可使用集體建設用地，非“農家樂”項目按旅游用地辦理。“對農家樂”使用宅基地的，可按“一戶一宅”的審批面積無償使用，超面積部分實行有償使用；對使用集體建設用地的，可實行有償使用方式。

（四）要落實用地保障

在土地利用總體規劃空間和用地指標安排上，要充分考慮“農家樂”發展用地需求。依據休閑觀光農業（農家樂鄉村游）發展規劃的空間布局，要對符合“農家樂”項目發展的區塊留足建設空間，對重點發展的區域應單獨安排年度建設用地計劃指標，保證“農家樂”發展在用地上有一塊“增量”，滿足項目“落地”的基礎條件，并解決一批已建的符合規劃、規模較大、有發展后勁的“農家樂”項目用地的合法化。同時，要鼓勵“農家樂”注重內部挖潛，使用存量集體建設用地，對需要空間置換和調整的，參照城鄉建設用地增減掛鉤等政策辦理。出臺相關操作細則，嚴格規范管理，允許以前用于鄉鎮企業的土地流轉用于發展“農家樂”。

（五）要實施分類審批

一是對小規模搭建木屋、亭子等臨時性建筑物的“農家樂”，在符合“兩規”的前提下，明確項目內容、建設地點、用地面積、使用期限、停辦復原等要求，由政府出臺相應政策予以審批；二是對規模較大、檔次較高的需構筑永久性建筑物的“農家樂”，須按旅游類經營性用地進行審批，并以公開出讓的方式取得土地使用權。同時，考慮到“農家樂”的特殊性，在招拍掛方式供地的前提下，可采取靈活辦法，允許經營者在一次性出讓和租賃方式中進行選擇，或者在土地出讓價格上給予優惠（合同中嚴格約束土地使用方向），以支持鄉村旅游業的發展。按照“集體所有，有償使用，總量比例可控”的原則，可在一定范圍內開展集體建設用地使用配置試點，參照國有土地“招拍掛”的方式，收益歸集體。

（六）要強化批后監管

加強審批后“農家樂”的監督管理，做到疏堵結合，要求經營者嚴格按項目審批內容進行建設，在嚴格設施農用地法定比例面積、嚴禁破壞耕作層、實行有償使用等條件下可以使用部分設施農用地開展“農家樂”，但禁止擅自或變相擴大用地規模，市農業、國土、林業等部門和所在鄉鎮應對項目建設進行跟蹤監管，落實用途管制和土地復耕責任。同時，要加大土地執法動態巡查，對“農家樂”以宅基地為基礎違章搭建、違法占用耕地新建經營場所和配套設施的，及時發現、及時制止，把違法用地行為消滅在萌芽狀態，避免造成違法違規用地現象蔓延。積極倡導節約集約用地，對以農業特色基地和農村生態旅游景觀為依托的“農家樂”，鼓勵其充分利用農村房前屋后閑置的未利用地和存量建設用地，提高土地利用率。