上海法治質監建設評價指標的選擇與解析[1]

上海法治質監建設評價指標的選擇與解析[1]

評價指標的選擇依據

上海法治質監建設評價指標內容的選擇與確定是與課題研究的目的、指導思想密不可分的。根據上海市依法行政“十二五”規劃的總體目標、國家質檢總局法治質監建設的具體部署，同時結合上海質監依法行政工作的實際運行情況和上海市依法行政示范單位創建活動，課題進行了全面研究，其中每個指標都有著一定的內涵和目標指向。具體來講，指標內容的選擇依據有以下層次上的處理。

上海法治質監建設評價指標體系的目的，主要是為了積極推進上海法治政府建設，以及國家質檢總局法治質監建設的各項具體任務。因此，《上海市依法行政“十二五”規劃》、《法治質監建設意見》所確定的主要任務成為確定評價內容和進行指標選擇首要的也是主要的依據來源。

法治建設是一個涉及面非常廣泛的綜合性、系統性工作。這就需要在具體指標評價內容的設計和選擇時，結合上海質監依法行政的多年實踐情況和目前本市已經在做的一些具體評價工作。比如市依法治市辦公室在全市推進的“上海市依法行政示范單位創建活動”。同時，如何做好指標體系間的銜接，也是確定指標內容的重要參考。

評價標準選擇的影響因素

目前確定的三級指標內容仍然較為寬泛，主要是考慮到整個三級指標框架相對穩定，能適用于較長一段時間內的法治質監考核評價工作。為了使考核評價工作更具操作性和科學性，就需要對較為寬泛的三級指標設定評價標準，即在該項指標所描述的工作目標中選擇容易評價的、典型性的評價標準，進行測評。

評價標準的確定常常受到許多因素的困擾和影響，其中有客觀因素，也有主觀因素。這些因素的存在對評價標準的最終確定具有不同程度的影響作用。其中，影響較大的有以下三項因素：

信息采集是指通過一定渠道搜集評價指標所要求的數據信息或資料，以保證最終產生評價結果的活動。信息采集工作是法治質監建設評價結果科學與否的關鍵，因此，保障信息資料的準確性是首要環節。信息資料不準確，評價結果也不可能準確。因此，在指標內容選擇中，能否滿足評價指標信息的順利采集和數據準確是非常重要的。在此方面，既要注意指標信息采集工作的可行性，又要兼顧信息采集的成本不能過高。因此，在指標內容的設計過程中，對于那些盡管是必要的，但由于信息采集成本太高從而會導致評價組織者的投入成本太高的指標，或者采集難度較大、采集程序較復雜、容易發生數據偏差的指標，只好舍棄。有時指標盡管能夠反映評價目的，成本也不高，但采集工作缺乏可操作性和準確性，因此也難以選擇。

在評價指標的具體內容選擇和設計中，如何做到既滿足評價指標體系的構建目的，又能體現本市質監依法行政工作的特點，這也是課題研究密切關注的問題。此外，還需要注意每個指標的選擇和設計是否會存在影響法治質監建設目標實現的負面效應，并盡可能避免這種效應的發生。

評價指標體系的構建既需要以工作經驗為指導，也要求建立在科學的論證基礎上。課題借鑒了《上海市依法行政狀況測評指標體系》、《上海市依法行政示范單位創建活動評估指標表》，吸收了當初在編制這些指標體系時的一些經驗成果。除了重視已有的經驗成果之外，還廣泛征求基層質監部門的意見和建議，在此基礎上進行了反復的論證和修改。

評價方式選擇的影響因素

在確定評價標準之后，還需要重點研究的是以什么方式來評價三級指標和評價標準所指向的具體內容。采取什么樣的方式開展評價，直接關系到評價的真實、準確和客觀程度。因此，評價方式的選擇是評價考核指標模式構建的重要環節。目前，國內的依法行政考核制度基本以考核對象自評為主，輔之以上級對下級各項工作進行打分。這種自評的真實性、客觀性較差，而且由于缺乏公眾參與，得出的考核結果不一定能令人信服。因此，在選擇評價方式上應注意以下兩個方面的結合：

內部評價是指通過統計數據或者抽樣檢查結果對被評價對象的評估。外部評議是指與被評價對象不存在隸屬關系的第三方對評價對象的評估。內部評價相對比較專業，掌握情況比較全面，通過內部評價監督，有利于法治質監建設具體工作事項的貫徹落實，確保政令暢通，保持上下一致。不足之處在于評價的公眾參與不夠，評價結果不一定能得到社會的認同，有閉門造車之嫌。外部評議因其評議的主體是第三方，他們的評估可以代表一部分民意，同時，這是社會監督的一種方式，有利于政府依法行政。不足之處在于對外部評議代表的選擇有一定的局限性，且受代表本人的認知水平、個人偏好的不同，評議的結果也可能存在片面性。

日常統計是指在評議期內（一個年度），通過固定基本數據，以統計數據進行評估。集中評議是指采取抽樣檢查的形式進行集中評估。日常統計的優點在于用這種方式采集的信息比較客觀、全面，數據準確且有較強的信服力。不足之處在于評價工作比較繁瑣，需要建立科學、完善的統計制度。集中評議的優點在于采取抽樣的方式，評議的效率高、成本低，且能核查第一手資料，針對性較強。不足之處在于抽樣有概率性，不一定準確全面，信服力不強。

（供稿單位：上海市質量技術監督局政策法規處）

注：[1]節選自《上海法治質監建設評價指標體系之構建》（第十二屆（2013）上海市民主法治建設課題研究實務研究類一等獎）