黃河水權制度建設與黃河水權轉讓實踐

陳永奇

(水利部黃河水利委員會水資源管理與調度局,河南鄭州 450003)

黃河水權制度建設與黃河水權轉讓實踐

陳永奇

(水利部黃河水利委員會水資源管理與調度局,河南鄭州 450003)

依據黃河流域水資源開發利用和管理調度現狀,論述黃河水權制度建設的流域省級、地(市）級和縣級初始水權分配情況;結合實施最嚴格水資源管理制度“三條紅線”用水總量控制實踐,提出了實施黃河水權轉讓的必要性和遵循原則、實施條件和步驟、轉讓年限和費用、實施效果和建議。黃河水權制度建設可為我國大江大河的流域水權制度建設和水權轉讓實踐提供借鑒,為水權理論研究提供實例。

黃河流域;水權制度;水權轉讓

1 黃河水權制度建設

1.1 黃河可供水量省級初始水權分配

黃河流經我國西北干旱、半干旱地區,屬資源型缺水河流,承擔著流域內外繁重的供水任務。從1972年起,黃河下游出現了斷流現象,到20世紀80年代,斷流情況日趨嚴重,自90年代黃河主要支流也相繼出現了斷流。為協調沿黃河省區用水,保障社會經濟穩定協調發展,從1982年開始至1986年,黃河水利委員會(簡稱黃委)按照國家計委和水電部的要求,在認真研究沿黃河省(區)灌溉發展規模、工業和城市用水增長以及大中型水利工程興建可能性的基礎上,提出了《南水北調工程生效前黃河可供水量分配方案》。1987年國務院批準了這一方案,如表1所示。

表1 南水北調工程生效前黃河可供水量分配方案 億m3

表1是我國首次批準的大江大河流域—省級初始水權分配方案,國務院在《黃河可供水量分配方案》的批復文件中,明確要求沿黃河各省(區、市)以黃河可供水量分配指標為控制,合理安排本省(區、市)的經濟社會發展規模和經濟發展布局。多年來,該分配方案作為沿黃河省(區)國民經濟發展規劃和用水計劃制定的控制指標,對黃河水資源的合理利用及節約保護起到了重要作用。1988年《中華人民共和國水法》頒布以后,此方案為黃河水資源統一管理和調度提供了基本依據,尤其是1999年實施黃河水量統一調度以來,分水方案作為黃河水資源的管理調度依據,保證黃河下游連年不斷流起到了關鍵作用,同時也為我國其他流域水資源初始水權分配以及水資源管理調度提供了借鑒經驗。

1.2 黃河流域地市級初始水權分配

為加強黃河取水許可總量控制管理,2006年7月經水利部同意,黃委發出了《關于開展黃河取水許可總量控制指標細化工作的通知》,要求流域內各省、自治區水利廳將國務院1987年批準《黃河可供水量分配方案》分配給本行政區域的黃河取水許可總量控制指標,細分到各市(地、州),并明確黃河干流和支流。

1.3 黃河流域縣級初始水權分配

水利部“關于實施《取水許可和水資源費征收管理條例》有關工作的通知”,要求各省(區)水利廳應在省級和市級初始水權分配的基礎上,將初始水權進一步分解到各縣(旗)。目前寧夏回族自治區已完成了此項工作。

2 黃河水權轉讓

2.1 黃河水權轉讓的必要性

近年來,隨著我國改革開放和西部大開發戰略的實施,寧夏和內蒙古西部地區的主要產煤區依托當地豐富的煤炭資源優勢和國家宏觀經濟發展的戰略布局,迫切需要快速發展當地經濟,當地政府也以此作為優勢招商引資并制定相關優惠政策,圍繞煤炭資源開發、轉化和深加工工業項目紛紛要求上馬。但這兩個地區的特點是當地自產水資源量少,主要依賴過境黃河水支持經濟的發展。根據黃河用水統計和黃河取水許可審批情況,這兩個自治區的黃河耗水指標已經用完且存在超指標用水情況。建設項目由于沒有用水指標而無法立項建設,水資源問題成為制約經濟發展的瓶頸。寧夏、內蒙古是黃河流域傳統的灌溉農業區,農業灌溉配置的初始水權比重過大,且兩區引黃灌區灌排工程老化失修嚴重,渠道砌護率低,渠系滲漏嚴重,渠系水利用系數低,田間灌溉定額偏大,農業用水浪費,節水潛力較大。為此,2002年底,黃委與內蒙古、寧夏水行政主管部門共同協商、積極探索,提出由工業項目業主出資對引黃灌區進行節水工程改造,將灌區節約的水量指標有償轉讓給工業項目使用,通過水權轉讓方式獲得黃河取水指標。

2.2 黃河水權轉讓試點及擴展

水權轉讓在黃河流域是一項新的工作,沒有成功的經驗可以借鑒,黃委的思路是先試點再推廣,積極穩妥地開展工作。2003年4月和9月,黃委先后印發了《關于在內蒙古自治區開展黃河取水權轉讓試點工作的批復》和《關于寧夏回族自治區開展黃河取水水權轉讓試點工作的復函》,選取蒙達發電有限責任公司達拉特電廠四期擴建工程和寧夏靈武電廠一期工程等5個項目,分別在內蒙古黃河南岸灌區和寧夏青銅峽灌區開展黃河干流水權轉讓試點,通過對引黃灌區的渠道襯砌和節水改造,把節約的水量有償轉讓給工業項目,并要求內蒙古、寧夏兩個自治區編制《水權轉讓總體規劃》報黃委審查,建設項目的《水資源論證報告書》和《水權轉讓可行性研究報告》則由自治區水利廳初審后報黃委審查。截至2013年6月,在水權轉讓試點的基礎上,黃委已批復內蒙古、寧夏兩個自治區水權轉讓項目39個,合計轉讓水量 3.37億 m3,節水工程投資25.12億元,單方水工程投資7.45元。其中,批復內蒙古自治區水權轉讓項目30個,合計轉讓水量2.49億m3,節水工程投資21.07億元,平均單方水工程投資8.47元;批復寧夏回族自治區水權轉讓項目9個,合計轉讓水量0.88億m3,節水工程投資4.05億元,平均單方水工程投資4.61元。

2.3 黃河水權轉讓實踐

2.3.1 黃河水權轉讓適用范圍

《黃河水權轉讓管理實施辦法》規定3種情形下應進行水權轉讓:①與國務院黃河可供水量分配方案相比,取水許可無余留水量指標的省(區),需新增項目取水的;②與省(區)人民政府批準的黃河取水許可總量控制指標細化方案相比,市(地、盟)無余留水量指標的行政區域,需新增項目用水的;③引黃耗水量連續兩年超過黃河水量調度年度分配指標,且超出幅度在5%以內的省(區),需新增項目用水的。

2.3.2 黃河水權轉讓原則

結合黃河水資源管理與調度的實際,黃委提出了黃河水權轉讓遵循的5項原則。

a.總量控制原則。黃河水權轉讓必須在國務院批準的黃河可供水量分配方案確定的耗水量指標內進行。

b.水權明晰原則。實施水權轉讓的省(區)應制定黃河取水許可總量控制指標細化方案,將黃河耗水量指標分配到各市(地、盟)及黃河干支流,經黃委審核同意后,由省(區)人民政府批準。需要調整省(區)黃河取水許可總量控制指標細化方案,應經原程序審核批準。

c.統一調度原則。實施黃河水權轉讓的省(區)必須嚴格執行黃河水量調度指令,確保省(區)際斷面下泄流量和水量符合水量調度要求。水權轉讓雙方應嚴格按照批準的年度計劃取水。

d.可持續利用原則。黃河水權轉讓應有利于黃河水資源的合理配置、高效利用、有效保護和節水型社會的建設。

e.政府監管和市場調節相結合的原則。黃委和地方各級人民政府水行政主管部門應按照公開、公平、公正的原則,加強黃河水權轉讓的監督管理,切實保障水權轉讓所涉及的第三方的合法權益,保護生態環境,發揮市場機制在資源配置中的作用,實行水權有償轉讓,引導黃河水資源向低耗水、低污染、高效益、高效率行業轉移。

2.3.3 黃河水權轉讓技術審查及要求

a.黃河水權轉讓項目審批權限。實施水權轉讓的省(區)應編制《省區黃河水權轉讓總體規劃》報黃委審查后組織實施。總體規劃調整的,需經原程序審批。水權轉讓項目雙方或有一方取水屬于黃委取水許可管理權限的,由所在省(區)水行政主管部門初審后報黃委審批。其他水權轉讓項目由所在省(區)水行政主管部門審批,審查批復意見應在30日內報黃委備案。

b.技術報告審查。包括3個方面:①《省區黃河水權轉讓總體規劃》審查;②水權受讓方《建設項目水資源論證報告書》審查;③水權出讓方《水權轉讓可行性研究報告》審查。

c.節水方式及節水量。農業節水轉讓要采用輸水渠道節水與田間節水相結合,常規方式節水與高新技術節水相結合,以工程措施節水為主,鼓勵發展設施農業,推行灌溉方式改變、種植結構調整等節水措施;工業節水轉讓要采用節能與減排相結合,推行先進的用水工藝,主要用水指標應符合國家或地區的行業用水指標,退水水質應達到國家規定的行業標準。水權轉讓實施過程中,節水工程應與擬建項目一一對應,且確保節水工程先于受讓方取水工程投入運用。同時強調,農業節水向工業用水轉讓的,由于工業供水保證率與農業供水保證率的不同,為保證供水安全,其節約水量應按不小于轉讓水量的1.2倍考慮。

2.3.4 黃河水權轉讓期限及費用

黃河水權轉讓的期限最長不超過25年;水權轉讓總費用主要包括五項,即是節水工程建設費用、節水工程和量水設施運行維護費用、節水工程更新改造費用、工業供水因保證率較高致使農業損失的補償以及必要的經濟利益補償和生態補償。水權轉讓節水工程運行維護費實行預交制,每次預交期為1～2年。水權轉讓其他費用由省(區)水行政主管部門制定相關辦法并監督落實到位。

黃委辦法還規定,黃河水權轉讓申請經批準后,水權受讓方應按照規定繳納一定比例的保證金,且在建設項目經核準后,其節水工程建設資金必須按期到位,對未通過核準的建設項目,將其保證金及利息一并退回受讓方。

2.3.5 黃河水權轉讓節水工程核驗

為控制水權轉讓節水工程項目的建設質量和節水效果,保障黃河水權轉讓工作有序進行,2005年11月黃委頒發了《黃河水權轉讓節水工程核驗辦法(試行)》,規定工程核驗的主要內容是:節水工程的位置、建設規模及其內容是否符合經批準的有關文件要求;抽樣檢查的工程結構和工程質量是否達到設計要求;量水設施是否安裝,其計量精度是否符合國家規范、標準規定;節水工程影響區地下水位監測設施是否布設;節水工程運行期維護管理措施和費用是否落實、可行;節水工程試運行期間的監測情況。核驗合格出具核驗意見,沒有通過核驗的,由核驗組提出限期整改意見。有關單位按要求整改完畢后,申請重新核驗。2011年9月,黃委會同內蒙古自治區水利廳對內蒙古鄂爾多斯市黃河南岸灌區一期水權轉讓節水工程進行了核驗。寧夏和內蒙古兩個自治區即將對其他已經完成節水工程建設進行核驗。

3 黃河水權轉讓取得的成效及存在的問題

3.1 黃河水權轉讓取得的成效

黃河水權轉讓取得顯著效果,主要體現在4個方面:①農民得利,根據內蒙古黃河南岸灌區的調查,渠道襯砌后,灌水時間由原來的15 d縮短到5～7 d,平均每公頃水費減少了270元,比原來節省了1/3;②工業項目通過建設引黃灌區節水改造工程獲得了水權,有了水資源保障,從而獲得了今后工業產品的高額利潤機會;③地方政府不僅改善了當地農業灌溉基礎設施,而且保證了新增工業項目用水,贏得了本地區GDP的快速增長,獲得了巨大的地方財政收入;④作為河流代言人的流域機構也比較滿意,因為黃河耗水總量并沒有因經濟發展而有所增加。

3.2 黃河水權轉讓存在的問題

黃河水權轉讓實踐盡管取得了很好的成效,但還存在一些問題需要進一步探索和研究。如大范圍渠道襯砌對灌區地下水的影響;黃河流域開展水權轉讓的省區較少;農業高效節水技術如何運用于黃河水權轉讓;黃河水權轉讓交易市場尚未建立;黃河水權轉讓基礎研究薄弱等問題,一定程度上影響著黃河水權轉讓工作的深入開展,應當盡快進行研究解決。

4 深化開展黃河水權轉讓工作的建議

a.加強水權轉讓節水工程的監測。建設灌區引退水實時監測系統,加強灌區節水工程節水效果的監測評估。在干渠、支渠、斗渠、農渠引退水口設置水位、流量監測斷面,為計算渠道滲漏量和節水量積累資料。同時加強灌區地下水位的動態監測,在襯砌的渠道沿線和灌區內部布設地下水位監測儀器,及時掌握灌區地下水位變化情況,采取相應措施防止對灌區生態系統的破壞。

b.擴大黃河水權轉讓范圍。在總結黃河水權轉讓試點經驗的基礎上,下一步要積極穩妥地逐步開展黃河流域水權轉讓工作。①擴大開展水權轉讓的省(區)范圍,從寧夏、內蒙古兩個自治區擴展到年度取耗水量超過水量分配指標的省(區);②在取水許可總量控制指標細化到干支流的基礎上,實現從黃河干流水權轉讓擴展到重要支流水權轉讓;③適時啟動跨地(市)水權轉讓試點,逐步開展省(區)內跨地(市)行政區域的水權轉讓。

另外,進一步豐富水權轉讓模式,在目前農業向工業水權轉讓的基礎上,將水權轉讓擴大到灌區與灌區之間、用水戶與用水戶之間,在經濟社會發展的不同用水層面實施水權轉讓,提高水資源利用效率及效益,對水資源進行更優化的配置。在目前“點對點”水權轉讓模式的基礎上,探索“點對面”的水權轉讓模式。

c.在重點地區實施現代化高效節水農業的水權轉讓。將水權轉讓與取水許可緊密結合,市場交易與行政調劑相結合,通過建立黃河水權交易市場,積極推動噴灌、滴灌等高效節水技術在黃河水權轉讓中的應用,鼓勵取水人通過調整產品和產業結構、改革工藝、節水等措施節約水資源,在取水許可的有效期和取水限額內,經原審批機關批準,依法有償轉讓其節約的水資源。黃委批準的內蒙古《鄂爾多斯市引黃灌區水權轉換暨現代農業高效節水工程規劃》,就是此舉的探索。

d.構建黃河水權交易市場。進一步開展水權轉讓制度構建方面的創新研究,解決水權轉讓中存在的轉讓費用到位難、水權指標空占、實施過程中出現的各種不一致等問題。

根據黃河流域特點,構建黃河水權交易市場,分析各級水市場建立的可行性,研究水市場組織結構建設、組織要素、運行模式、管理制度等。加強水權轉讓與取水許可制度的緊密結合,市場交易與行政調劑相結合。嚴格區分政府行為和市場行為,屬于政府宏觀調控職責范疇的一定管理到位,屬于市場調節范疇的應發揮市場配置的作用,切忌政府行為和市場行為不分,政府過多地干預市場行為。

e.加強黃河水權轉讓基礎研究工作。黃河水

權轉讓的基礎研究仍是薄弱,需要加大基礎研究的投入為水權轉讓的可持續進行提供技術支撐。①加強建立完善水權轉讓監測體系和水權轉讓效果評估體系研究,建立從信息采集、傳輸、處理和決策的水權監測體系及規范的水權轉讓評估體系;②加強節水工程運行長效機制的建立及對相關利益受損方的補償研究,確定相關利益方的補償主體、補償原則、補償標準的確定方法與依據等;③加強水權轉讓可轉讓水量的研究,確定可轉讓水量中節水項的構成,保障可轉讓水量的穩定性;④加強水權轉讓費用構成及期限確定的研究,分析影響因素,確定相對合理的水權轉讓費用構成及期限。

[1]水利部.關于內蒙古寧夏黃河干流水權置換試點工作指導意見[EB/OL].[2004-05-21].http://www.mwr.gov. cn/slzx/tzgg/qtxx/200405/t20040521_156761.html.

[2]黃河水利委員會.黃河水資源管理與調度[M].鄭州:黃河水利出版社,2008.

[3]黃河水利委員會.黃河水權置換制度構建及實踐[M].鄭州:黃河水利出版社,2008.

[4]黃河水利委員會.黃河水權轉讓管理實施辦法[R].鄭州:黃河水利委員會,2009.

[5]內蒙古自治區水利水電勘測設計院.黃河水權轉換總體規劃報告[R].呼和浩特:內蒙古自治區水利水電勘測設計院,2005.

[6]寧夏回族自治區水文水資源勘測局.黃河水權轉換總體規劃報告[R].銀川:寧夏回族自治區水文水資源勘測局,2005.

F407.9

A

1003 -9511(2014)01 -0023 -04

2013 -10 -20 編輯:張志琴)

10.3969/j.issn.1003 -9511.2014.01.006

陳永奇(1956—),男,河南民權人,教授級高級工程師,從事水資源管理研究。E-mail:chenyongqi@yrcc.gov.cn