大型準公益性水利建設項目融資能力研究

尤慶國,張瑞美,張獻鋒,仇小霖

(1.水利部發(fā)展研究中心,北京 100038;2.中國水利經(jīng)濟研究會,北京 100053; 3.水利部淮河水利委員會沂沭泗水利管理局,江蘇徐州 221018)

大型準公益性水利建設項目融資能力研究

尤慶國1,張瑞美1,張獻鋒2,仇小霖3

(1.水利部發(fā)展研究中心,北京 100038;2.中國水利經(jīng)濟研究會,北京 100053; 3.水利部淮河水利委員會沂沭泗水利管理局,江蘇徐州 221018)

為改進水利工程前期工作、保障水利工程良性運行,在遴選大型準公益性水利項目融資能力影響因素的基礎上,選取代表性水利工程分別從功能、區(qū)域和融資條件等不同角度進行項目融資能力的對比,探求合適的項目融資能力判斷指標,認為應當從含還貸期限的成本價格比或加權成本價格比的角度全面、準確地衡量大型準公益性水利項目融資能力,并提出降低項目融資成本、完善價格形成機制、建立公益性支出補償機制及加強運行管理等相關政策建議。

準公益性;融資能力;成本價格比

我國大型準公益性水利項目兼具防洪、航運和治澇等公益性功能和灌溉、發(fā)電和供水等經(jīng)營性功能,具有“基礎性、戰(zhàn)略性、公益性、經(jīng)營性”的特征,項目建設周期較長、建設規(guī)模較大,投資也相對較高,在經(jīng)營性功能支出通過收費予以補償、公益性功能支出獲得財政補貼支持的前提下,大型準公益性水利項目具有一定的融資能力,因此項目建設基本采用政府投資與市場融資相結(jié)合的投融資模式[1-3]。當前大型準公益性水利項目市場融資以具有“安全性、效益性、流動性”特征的銀行貸款為主,銀行可以從項目運行過程中規(guī)避貸款風險、獲得貸款收益,因此大型準公益性水利項目融資能力是指項目投資資金來源中銀行長期貸款的規(guī)模。

大型準公益性水利項目在前期工作階段測算的最大貸款能力[4]通常與實際運營中具備的融資能力有著水文條件發(fā)生變化、資金到位不夠及時等客觀原因和爭取財政資金支持、爭取項目盡快上馬等主觀原因造成的偏差[5]。為盡力避免項目決策中出現(xiàn)判斷偏差,應當對大型準公益性水利項目融資能力進行深入研究。

1 大型準公益性水利項目融資能力影響因素分析

大型準公益性水利項目融資能力是在達到基準內(nèi)部收益率等條件時的項目最大貸款能力,主要受收入、支出和融資條件3個方面的影響。

1.1 收入對項目融資能力的影響

通常情況下,項目收入對融資能力有很大的正向影響,收入增加會提高融資能力,收入減少會降低融資能力。

1.1.1 供水量及水價

水利建設項目的供水量主要受其來水量和庫容影響,而且一般情況下不同季節(jié)會有一定差別。水利項目有多種水價擬定方案,如參考現(xiàn)行市場供水價格并考慮水資源開發(fā)利用狀況預測的水價、原水成本水價或成本利潤水價、用戶可承受的水價、價格主管部門和國家有關部門核定批準的水價、供水受水雙方商定的水價等。

1.1.2 發(fā)電量及電價

水利建設項目的發(fā)電量主要受其來水量和裝機容量影響,而且上網(wǎng)電量需要考慮一定的廠用電率和線損率。水利項目有多種電價擬定方案,如參考現(xiàn)行平均上網(wǎng)電價并考慮電力市場變化因素預測的電價、該地區(qū)其他水電站近期批準或協(xié)議的上網(wǎng)電價、用戶可承受的電價、按滿足發(fā)電成本并考慮盈利要求測算的上網(wǎng)電價、電力部門同意接納的電價、價格主管部門核準的電價或政策性電價等。

1.2 支出對項目融資能力的影響

通常情況下,項目支出對融資能力有很大的負向影響,支出增加會降低融資能力,支出減少會提高融資能力。

1.2.1 投資、運營支出總規(guī)模

水利建設項目一般分為樞紐工程和電力送出、供水和灌溉等配套工程,項目總投資包括建設投資、建設期利息及流動資金。項目運營支出主要是指經(jīng)營成本,其中既有工資及福利費等固定成本,又有原材料費、燃料動力費、管理費用、工程修理費、庫區(qū)維護費等變動成本。另外,總成本還包括固定資產(chǎn)折舊、無形資產(chǎn)攤銷等固定成本,受到建設投資較高的影響,水利項目固定資產(chǎn)折舊數(shù)額較多,在總成本中所占的比重較高。

1.2.2 投資、運營支出在公益性與經(jīng)營性功能之間的分攤

通常水利建設項目可以分為公用工程和專用工程,可按照公益性功能與經(jīng)營性功能進行投資、運營支出的分攤,其中公益性功能分攤的投資和運營支出應當由財政資金投入和補助,而經(jīng)營性功能不僅要承擔自身分攤的投資和運營支出,還要承擔全部貸款的還本付息。但實際上還是由項目作為一個整體來償還銀行貸款,因此還本付息的承擔不會對項目融資能力產(chǎn)生影響。

1.3 融資條件對項目融資能力的影響

貸款年限、利率是項目貸款合同的主要和關鍵內(nèi)容,其主要由貸款合同簽訂雙方自主協(xié)商確定。一般而言,貸款年限越長,可用于償還貸款的現(xiàn)金流就越多,項目融資能力也就越強。與此同時,貸款利率越高,財務費用就越多,項目融資能力也就越弱。

2 不同類別大型準公益性水利項目融資能力分析

在搜集、整理我國近期26個待建大型準公益性水利項目可行性研究報告的基礎上,將其按照不同的功能、區(qū)域以及融資條件進行分類,分析各種類別大型準公益性水利融資能力存在差別的主要原因,從而探尋大型準公益性水利項目前期工作階段融資能力分析是否合理的判斷指標。

需要注意的是,由于項目建設規(guī)模存在很大差異,進行判斷的融資能力應為相對指標而非絕對指標,即應當為項目貸款額占總投資額的比重而不是項目貸款額。

2.1 不同功能的項目融資能力

2.1.1 代表性工程及其融資能力

從經(jīng)營性功能來看,26個大型準公益性水利項目中既有供水、發(fā)電、灌溉功能較為單一的水利工程,又有以水利樞紐工程為代表的綜合利用水利工程。按照經(jīng)營性功能劃分,包括3個發(fā)電工程、12個供水工程和11個綜合工程。

3個發(fā)電工程中1個不具有融資能力(雖然有供水功能但是沒有供水收入),2個具有融資能力。12個供水工程可進一步分為9個城鄉(xiāng)供水工程、2個城鎮(zhèn)供水工程和1個農(nóng)業(yè)灌溉工程,其中,2個城鄉(xiāng)供水工程和1個農(nóng)業(yè)灌溉工程不具備融資能力,7個城鄉(xiāng)供水工程、2個城鎮(zhèn)供水工程具備融資能力。11個綜合工程均具備一定的融資能力。

2.1.2 代表性工程融資能力差別原因

從融資能力影響因素分析中可知,與功能有關的大型準公益性水利項目融資能力主要受到供水與發(fā)電量、投資運營支出規(guī)模的影響。由于項目建設投資、經(jīng)營成本一般與其供水或發(fā)電量成正比,同時考慮到建設投資要通過一定的年限進行折舊(部分項目還有少量無形資產(chǎn)需要進行攤銷),可以選取單位供水、發(fā)電量的折舊攤銷、經(jīng)營成本(即單位產(chǎn)出成本費用),反映項目的投入效率。

通常情況下,單位供水、發(fā)電量的折舊攤銷、經(jīng)營成本越高,項目融資能力就會越弱。如廣西桂林市防洪及漓江補水樞紐工程的單位發(fā)電量折舊攤銷高達0.630元/(kW·h),致使其不具備融資能力;再如,吉林省引嫩入白供水工程和四川省都江堰灌區(qū)毗河供水一期工程的單位供水量經(jīng)營成本分別為0.26元/m3和0.29元/m3,但單位供水量折舊攤銷分別為0.16元/m3和0.34元/m3,導致前者的貸款達到建設投資的18%(而且尚未達到最大貸款能力),遠高于后者的10%,當然其中也存在加權水價差異的影響。

2.2 不同區(qū)域的項目融資能力

2.2.1 代表性工程及其融資能力

按照建設地點所在區(qū)域劃分,26個大型準公益性水利項目包括4個東部地區(qū)水利工程、7個中部地區(qū)水利工程、15個西部地區(qū)水利工程,其中4個不具備融資能力的水利工程均分布在西部地區(qū)。

2.2.2 代表性工程融資能力差別原因

從融資能力影響因素分析中可知,與區(qū)域有關的大型準公益性水利項目融資能力主要受到水價、電價和籌措資金結(jié)構(gòu)的影響。不同水利工程的水價、電價有很大差異,一般而言東部相對發(fā)達地區(qū)的水價、電價比中西部欠發(fā)達地區(qū)高,這在水價上表現(xiàn)得更為顯著。與此同時,東部相對發(fā)達地區(qū)的中央投入資金比例較低,地方配套和自有資金比例較高,中西部欠發(fā)達地區(qū)則正好相反。

與供水量相比,高低不一的水價對水利項目運行影響更為關鍵,而且受到水價制定依據(jù)不同的影響,城鎮(zhèn)供水占總供水量比重較高的水利項目收支狀況相對較好,融資能力也相應較強;農(nóng)業(yè)灌溉占總供水量比重較高的水利項目收支狀況相對較差,融資能力也相應較弱。如尼爾基水利樞紐下游內(nèi)蒙古灌區(qū)工程的單位產(chǎn)出成本費用較低,但農(nóng)業(yè)灌溉水價僅為0.075元/m3,使其失去了融資能力;與之形成鮮明對比的是江西省廖坊水利樞紐灌區(qū)一期工程的單位產(chǎn)出成本費用更低,但其供水對象既有農(nóng)業(yè)灌溉又有城市供水,加權水價達到0.15元/m3,貸款也由此達到了建設投資的28%。

除個別項目發(fā)電代燃料以外,大型準公益性水利項目發(fā)電均供應當?shù)仉娋W(wǎng),各個工程的上網(wǎng)電價也有著不小差異,一般參照當?shù)鼗痣姌藯U電價制訂。相對而言,電價差異比水價差異要小,但上網(wǎng)電量數(shù)量級較高,因此微小的電價差異也會對水利項目運行產(chǎn)生較大的影響。如廣東省樂昌峽水利樞紐工程的單位產(chǎn)出成本費用略高于黃河海勃灣水利樞紐工程,但前者的上網(wǎng)電價為0.395 4元/(kW·h),明顯高于后者的0.3000元/(kW·h),導致前者的貸款達到建設投資的25%,遠高于后者的15%。

盡管水利工程在不同地區(qū)的中央投入、地方配套財政資金比例有所區(qū)別,但這并不影響工程最大貸款能力的測算結(jié)果(4個西部地區(qū)水利工程不具備融資能力并非地區(qū)影響的結(jié)果,其他水利工程融資能力也沒有呈現(xiàn)出明顯的地區(qū)特征)。也就是說,財政與自有資金的地區(qū)差異不需要作為大型準公益性水利項目融資能力判斷的考慮因素。

2.3 不同融資條件的項目融資能力

2.3.1 代表性工程及其融資能力

大型準公益性水利項目的融資條件主要體現(xiàn)在貸款期限和利率上,一般由項目法人與金融機構(gòu)協(xié)商確定,貸款期限在15～25年之間,貸款利率通常隨著國家基準利率的變化而變動,利率變動區(qū)間為5.76%～7.83%。

在22個具備融資能力的大型準公益性水利項目中,貸款期限為15年的有6個,貸款期限為18年的有2個,貸款期限為20年的有11個,貸款期限為25年的有3個。同時,貸款利率為5.76% ～6.8%的低貸款利率項目有13個,貸款利率為6.8% ～7.83%的高貸款利率項目有9個。

2.3.2 代表性工程融資能力差別原因

從融資能力影響因素分析中可知,與融資條件有關的大型準公益性水利項目融資能力主要受到貸款期限、利率的影響。但是與功能設計規(guī)模、收支狀況相比,貸款期限、利率對項目融資能力的影響較小。四川省武都引水第二期灌區(qū)工程貸款期限25年,貸款僅占建設投資的3%;江西省萍鄉(xiāng)市山口巖水利樞紐工程貸款期限15年,貸款達到建設投資的45%。云南省小中甸水利樞紐工程、海南省萬泉河紅嶺水利樞紐工程貸款利率為5.94%,貸款僅占建設投資的13%;嘉陵江亭子口水利樞紐工程貸款利率為7.83%,貸款達到建設投資的45%。

當然,項目貸款期限越長,能夠持續(xù)產(chǎn)生還貸現(xiàn)金流的時間(一般為扣除了項目建設期的貸款期限)就越長,對項目融資能力的影響不容忽視,兩者基本上存在正相關關系(此處忽略資金時間價值對于貸款年限差異、收支狀況變動的影響)。由于項目貸款利率不同所產(chǎn)生的財務費用差異不大,并且涉及的復利問題不易衡量,因此貸款利率對項目融資能力的影響忽略不計。

2.4 項目融資能力的判斷指標及其取值區(qū)間

2.4.1 項目融資能力判斷指標的選擇

通過從功能、區(qū)域以及融資條件等角度的分析可得出,項目融資能力主要受收入(重點是水價、電價)、支出(重點是單位供水量、發(fā)電量的折舊攤銷和經(jīng)營成本)兩方面的共同影響,因此為判斷項目融資能力,可以選取產(chǎn)品價格與單位產(chǎn)出成本費用之間的比值(以下簡稱“成本價格比”)作為關鍵指標。如果水價、電價較高,而單位供水量、發(fā)電量的折舊攤銷與經(jīng)營成本之和較低,即成本價格比較大,則項目擁有較強的融資能力;如果水價、電價較低,而單位供水量、發(fā)電量的折舊攤銷與經(jīng)營成本之和較高,即成本價格比較小,則項目擁有較弱的融資能力。

用于計算成本價格比的供水工程價格應當根據(jù)不同功能的供水量及其水價得出加權水價。對于綜合工程,要在進行供水、發(fā)電等各種功能的投資與費用分攤從而分別計算出供水成本價格比和發(fā)電成本價格比的基礎上,根據(jù)供水收入和發(fā)電收入在總收入中的比重得出加權成本價格比。

考慮到融資條件中貸款期限的重要影響,應當將成本價格比、加權成本價格比進一步調(diào)整為含還貸期限的成本價格比(即還貸時間與成本價格比之積)、含還貸期限的加權成本價格比(即還貸時間與加權成本價格比之積),從而更加準確地判斷項目融資能力。在成本價格比相同的情況下,還貸期限較長的項目融資能力也較強,還貸期限較短的項目融資能力也較弱。

總之,含還貸期限的成本價格比或加權成本價格比能夠綜合反映收入、支出兩方面以及融資條件對于發(fā)電、供水及綜合水利工程融資能力的影響,而且通過其測算過程也能夠全面掌握項目的收支狀況及盈利能力。

2.4.2 項目融資能力判斷指標的取值區(qū)間

如表1、表2所示,當發(fā)電工程和供水工程的成本價格比低于1時,項目一般不具備融資能力;當成本價格比大于1而小于2(含還貸期限的成本價格比大于15而小于21)時,項目貸款占建設投資的比重一般不高于25%;當成本價格比大于2(含還貸期限的成本價格比大于21)時,項目貸款占建設投資的比重一般不低于25%。

表1 發(fā)電工程成本價格比及含還貸期限的成本價格比

表2 供水工程成本價格比及含還貸期限的成本價格比

表3 綜合工程成本價格比及含還貸期限的成本價格比

受數(shù)據(jù)所限(部分項目供水和發(fā)電等功能的投資與費用沒有進行分攤),11個綜合工程僅有6個能夠測算出加權成本價格比。從表3可以看出,當綜合工程的加權成本價格比大于1而小于2(含還貸期限的加權成本價格比大于10而小于20)時,項目貸款占建設投資的比重一般不高于25%;當加權成本價格比大于2而小于3(含還貸期限的加權成本價格比大于20而小于40)時,項目貸款占建設投資的比重一般不低于25%;當加權成本價格比大于3(含還貸期限的加權成本價格比大于40)時,項目貸款占建設投資的比重一般不低于40%。

綜上所述,對于經(jīng)營性功能相對單一的發(fā)電工程、供水工程和同時具備多項經(jīng)營性功能的綜合工程,含還貸期限的成本價格比或加權成本價格比處于不同的取值區(qū)間時,項目貸款占建設投資的比重也有所不同。

大型準公益性水利建設項目成本價格比與融資能力的關系見表4。

表4 大型準公益性水利建設項目成本價格比與融資能力的關系

3 結(jié)論與建議

3.1 結(jié)論

大型準公益性水利建設項目前期工作與實際運行階段融資能力存在一定的差異,部分項目難以如期還貸,這主要是水文條件變化、水價電價偏低、地方配套資金不到位等外部因素和供水收入難以收取、投資運營支出較高、貸款條件變化等內(nèi)部因素造成的。

在項目前期工作過程中,應重點關注水平年的收入(特別是水價、電價)、支出(主要是單位產(chǎn)出的折舊攤銷和經(jīng)營成本)以及還貸期限(即扣除了項目建設期的貸款期限),從含還貸期限的成本價格比或加權成本價格比的角度全面、準確地衡量大型準公益性水利項目融資能力,為科學決策提供有力支撐。

3.2 建議

a.加大資本金投入,拓展項目融資方式。在合理控制投資規(guī)模的前提下,對大型準公益性水利項目的公益性和經(jīng)營性功能做出清晰劃分,并確定各自分攤的投資。對于公益性功能分攤的投資,應盡可能由財政投入,適當增加項目資本金,降低銀行貸款等融資比重。加強與銀行等金融機構(gòu)的合作,建立大型準公益性水利項目的多樣化投融資機制,根據(jù)項目功能結(jié)構(gòu)、融資能力采取與之相適應的融資方式,降低項目融資成本。

b.完善工程水價、上網(wǎng)電價形成機制。按照實行最嚴格水資源管理制度、加快自然資源及其產(chǎn)品價格改革的要求,推動兩部制水價落實,合理確定大型準公益性水利項目的供水價格。對于水價較低且運營比較困難的項目應適當上調(diào)供水價格,并保證批復價格及時到位。按照基本補償經(jīng)營性運行成本和適度彌補公益性支出缺口的原則,合理確定大型準公益性水利項目的上網(wǎng)電價。按照電力領域競爭性環(huán)節(jié)逐步市場化的改革方向,可逐步上調(diào)上網(wǎng)電價,還可以實行峰谷電價。

c.建立公益性支出補償機制。在有效控制整體運行費用支出規(guī)模的基礎上,為保障大型準公益性水利項目的良性運行,應建立健全公益性支出補償機制,采取運行費用補貼、貸款利息補貼和下游地區(qū)水資源費補償?shù)榷喾N方式,拓寬項目公益性支出補償渠道。

d.加強水利項目運行管理。以深化水利工程管理體制改革為契機,建立大型準公益性水利項目績效評價、目標考核等運行機制,從而形成對工程管理機構(gòu)、人員有效的激勵約束,為增加項目收入以及控制項目支出創(chuàng)造有利的制度環(huán)境。

[1]水利部規(guī)劃計劃司.水利建設項目貸款能力測算暫行規(guī)定(水規(guī)計[2003]163號)[R].北京:水利部規(guī)劃計劃司,2003.

[2]祁孝珍,耿延君,曾慶國.大型水利工程項目投融資新方式探索:以遼寧大伙房水庫輸水工程建設投融資為例[J].水利經(jīng)濟,2008,26(2):43-45.

[3]周學文.30年水利投融資體制改革的成功實踐[J].中國水利,2008(24):9-11.

[4]張旺.關于水利投融資機制的探索和創(chuàng)新[J].中國水利,2010(14):18-21.

[5]程聯(lián)濤.水利投融資政策成效分析及對策研究:基于我國部分省份的考察[J].貴州社會科學,2012,270(6): 70-74.

F407.9

A

1003 -9511(2014)01 -0042 -05

2013 -10 -20 編輯:方宇彤)

10.3969/j.issn.1003 -9511.2014.01.011

尤慶國(1981—),男,安徽桐城人,經(jīng)濟師,博士,從事水利經(jīng)濟與政策研究。E-mail:youqguo@126.com