他國為首都“減負”成效如何

藍建中 張青 胡光耀

日本：有效分散東京功能

東京作為世界級大都市，在分散首都功能方面較為成功。

日本通常所謂“首都圈”是指東京都、埼玉縣、千葉縣和神奈川縣這“一都三縣”，其人口接近4000萬，是世界人口最多的都市圈。狹義上的東京僅指中心城區的23個區，所謂“首都功能的分散”，主要是指從這23個區向外分散。

由于城市功能過去主要集中在中心區，東京也曾面臨交通擁堵常態化的問題，通勤過程甚至被稱為“通勤地獄”。為此，東京先后建立了七個副“都心”。其中，池袋、新宿和澀谷三個地區是1958年為了分散“都心”的功能而指定的，被稱為“三大副都心”。20世紀八九十年代，日本又先后追加了四處地區為副“都心”，有效分散了城市的中心區功能。

每個副“都心”的辦公、購物、休閑、觀光等功能一應俱全。以著名的新宿副“都心”為例，這里自1965年開始建設，1991年東京都政府搬遷至此。如今，這里超高層辦公樓、超高層酒店林立，集中了各種人群和文化，成為日本最受外國游客歡迎的繁華街區，受到全世界的認可。

為了將人口和產業進一步從東京中心區域分散到周圍的衛星城市，日本還建設了位于東京都鄰縣的“橫濱21世紀未來港”、幕張、埼玉等三大新“都心”。這些新“都心”利用原來的工廠舊址或者填海造地搞開發，吸引了不少企業總部入駐。

值得一提的是，埼玉新“都心”分擔了東京的部分行政功能。進駐這里的行政部門包括法務省、厚生勞動省、防衛省等幾乎所有中央省廳的關東地區派駐機構。

除此之外，20世紀50年代至80年代，日本還在東京等城市圈的郊外大力建設新城。首都圈的多摩新城、港北新城、千葉新城等都是代表案例。

日本還向地方轉移國立研究機構，其中最主要的措施是建設“筑波科學城”。筑波市位于東京都東北約50公里。1963年，日本決定在這里建設“筑波研究學園都市”。至1980年，這里的基礎設施建設基本完成，轉移或新建的國立研究機構也各就各位。此后，民間企業開始大量進駐筑波并興建工業園區。如今，這座人口不足21萬的小城是日本國內研究機構和人才最為密集的地區，集中了日本30%的國家級研究機構，曾涌現出四名諾貝爾獎獲得者。

韓國：

“新”“舊”之間尚待磨合

二戰之后，韓國將城市經濟發展重心放在了首都首爾，使首都圈集中了全國半數的人口和七成的經濟力量，這不但相對制約了其他地區的發展，交通擁擠和環境污染等城市病也令首爾不堪重負。

2012年7月1日，新行政中心城市——世宗市誕生，韓國正式跨入雙都時代。世宗市全稱“世宗特別自治市”，位于首爾以南大約120公里處，面積465平方公里，約為首爾市的四分之三。截至2012年，常住人口有12萬。

世宗市于2007年動工，歷時5年，到2012年基本建成，同年9月起，包括國務總理室在內的17個政府部門開始陸續前往世宗辦公，計劃在兩年內搬完。不過，為保留首爾的首都地位，青瓦臺總統府、外交部、國防部、統一部、行政安全部、法務部等核心政府機構與國會、大法院作為三權分立的象征，仍留守首爾。

在韓國“行政主軸”轉移的過程中，遇到了諸多困難和阻力。首先是相關配套設施欠缺，造成生活不便，新建的幼兒園、小學無法與首爾的教育相媲美，為此，許多公務員還是選擇將子女留在首爾上學，不惜自己每天花費數小時往返于世宗和首爾之間。由于世宗市周邊的公共交通設施缺乏，絕大多數公務員只能選擇開車上班，卻又面臨停車難的困境。另外，世宗的生活服務設施也沒有做好接待大量公務員涌入的準備，在世宗工作的李小姐就曾對記者大吐苦水，大冬天買一杯咖啡要排數小時的隊。

還有部分政府機構職員對搬往“地方城市”世宗工作心存抱怨，雖已在世宗辦公小半年，但依舊懷念首爾，直接導致辦事效率低下和精神懈怠。

雖然任重道遠，但韓國政府還是信心滿滿地計劃到2030年將世宗打造成一座擁有50萬常住人口的行政中心城市，正式承接起行政首都的功能。

馬來西亞：

悉心治理“城市痼疾”

馬來西亞的首都是吉隆坡，但很多人可能不知道，它還有另一個“首都”——布特拉賈亞（又稱“布城”）。這座2005年誕生的嶄新城市位于吉隆坡西南40公里處，不僅擔負著馬來西亞行政首都的功能，還是該國著名旅游勝地。

馬來西亞政府的行政機構原先都在吉隆坡，但人口密集、交通擁擠等問題嚴重影響了政府的辦事效率和民眾生活質量。為改變這種狀況，時任總理馬哈蒂爾于1993年6月提出新建布城的設想。1995年，該國投資200億林吉特（約合400億人民幣）建設布城。2005年，馬來西亞聯邦政府行政中心遷往布城的計劃基本完成。

布城面積達49平方公里，人口約7.2萬人。這座城市也被稱為馬來西亞的“智慧型花園城市”，綠化非常好，大約38%的土地被開發成公園、湖泊和濕地。布城的地理位置是經過嚴格測算后選定的，它位于吉隆坡市與吉隆坡國際機場之間，距兩地各約40公里。

馬來西亞聯邦法律規定，布城是“行政中心和司法機構所在地”，但由于吉隆坡仍集中了大部分首都功能，布城事實上扮演的是“副行政中心”的角色。目前，馬來西亞的國家皇宮、國會大廈以及國家藝術宮等國家層面的建筑都在吉隆坡市內。布城有總理府和各個政府部門，是政府所在地。

根據馬哈蒂爾的設想，布城除了建辦公樓，還要建一些商業中心，以便于公務員生活和接待游客。但遺憾的是，布城的商業始終沒有起色。公務員下班后，城市便毫無生機。

為了讓這座城市充滿活力，布城管理部門努力策劃并舉辦一些活動，如國際熱氣球節、國際煙花節，吸引了不少海內外游客。

很多人認為，美麗大氣、現代化的布城提升了馬來西亞的形象，也有利于馬來西亞政府的運營。然而，減輕吉隆坡交通擁擠、人口過多壓力的目的目前尚未達到。這說明，治理首都的城市病不能僅靠外遷政府機構。

（摘自2014年4月15日《參考消息》）