食品安全協同治理運行機制分析

摘要：本文運用協同學基本原理提出了食品安全多元主體協同治理運行機制的基本框架，并結合中國食品安全治理的現狀，提出食品安全協同治理建設的基本思路，以期為提升我國食品安全治理水平尋找新的立足點。

關鍵詞：食品安全；協同學；協同治理；運行機制

中圖分類號：F2732 文獻標識碼：A

收稿日期：2013-09-27

作者簡介：陳彥麗（1974-），女，黑龍江北安人，哈爾濱商業大學管理學院副教授，哈爾濱商業大學經濟學院博士研究生，研究方向：食品安全規制。

基金項目：黑龍江省哲學社會科學規劃項目“黑龍江省食品安全治理協同機制研究”，項目編號：13B026；教育部人文社會科學研究青年基金項目“社會轉型期我國食品安全規制創新研究：一個網絡治理框架的構建”，項目編號：11YJC790168。

黨的十八屆二中全會和十二屆全國人大一次會議審議通過了《國務院機構改革和職能轉變方案》，其中一個重要的內容就是食品安全監管機構的改革。《方案》提出，組建國家食品藥品監督管理總局，將工商行政管理、質量技術監督部門相應的食品安全監督管理隊伍和檢驗檢測機構劃轉食品藥品監督管理部門，同時要求，改革后的食品藥品監督管理部門要充分發揮市場機制、行業自律和社會監督作用。這實際上是在加強食品安全監管機構內部調整的同時，確定了社會治理的基本取向。

我國食品市場規范化程度低，情況復雜，監管難度較大，專靠政府監管很難有效解決食品安全問題。公共治理理論突破了單一政府解決公共問題的局限，強調政府與社會各種組織的合作治理（James，1992）。從治理理論的角度而言，政府部門只是具有權威性的治理主體之一，多元共治更強調各種社會組織的共同治理（陳季修和劉智勇，2010）。食品安全的相關制度安排需要考慮到各方的互動：政府的管制、消費者的參與、生產者的服從等（starbird，2000；Henson，2001）。消費者有效參與食品安全治理，能夠起到彌補政府有關部門的監管不足、推動社會監督以及制約食品經營者等重要作用。有效的公眾參與是食品安全治理的民主和公正基礎（王輝霞，2012）。

目前對食品安全多元主體治理模式的研究較多，但對多元主體內在合作機制的研究還尚顯不足。本文嘗試從協同的視角，探討食品安全治理各主體的內在合作機制，配合正在進行的食品安全監管機構改革，以期構建新的食品安全治理格局。

一、食品安全協同治理的內涵及特性

（一）食品安全協同治理的內涵

協同學（Synergetics）是由德國著名物理學家赫爾曼·哈肯于20世紀70年代創立的，該理論主要研究系統在外參量的驅動和子系統的相互作用下，在宏觀尺度上形成有序結構的條件、特點及演化規律。協同學基本原理包括協同效應原理、自組織原理、序參量與支配原理等。食品安全治理屬于公共經濟管理的范疇，亦可用協同學原理來解決。

食品安全協同治理是指食品安全最廣泛的利益相關者，利用各自的資源優勢，平等地展開競爭與協作，促使食品安全治理系統中各種要素有機結合，最終使系統由無序變為有序、由低層次向高層次躍升的持續過程。食品安全協同治理的主體是最廣泛的利益相關者，包括政府、第三部門、企業、消費者以及社會公眾。政府主要是發揮“掌舵者”職能，制定食品安全管理的標準和實施規則，提供食品安全治理的基本服務和基礎平臺，對整體治理狀態進行監督和把握。第三部門是指獨立于政府主體和私人主體之外的社會組織，以其獨立、公正的地位，承擔食品安全標準制定、風險評估、信息管理、檢驗檢測、信用評估等職能，是食品安全治理的直接有效力量。消費者是食品安全事故的直接受害者，是最重要的利害相關者。消費者在食品安全治理中發揮著漲落觸發器的作用，因為食品安全事故多是由消費者提起。因而，消費者的積極參與是食品安全治理的關鍵。社會公眾是指除了政府、第三部門、消費者之外的更廣泛的參與人。社會公眾在食品安全治理中的作用一方面是對政府、第三部門、企業行為的監督，另一方面是對消費者的信息通報。企業在這里主要指食品生產者、經營者本身和供應鏈上的其他企業。在有效機制的作用下，企業的目標函數可以和社會的目標函數相一致，企業在食品安全治理中也起到積極作用。各主體在競爭與協同機制的作用下，為實現食品安全投入不同要素，并獲得不同回報（如圖1所示）。多元主體的參與不僅可以彌補政府單一監管資源上的不足，解決食品安全的市場失靈問題，還能減少政府的尋租腐敗行為，克服政府失靈，符合治理變革的基本邏輯。

食品安全協同治理的運行不是靠外在的命令和組織，而是靠內在的溝通、協調、對話和利益誘導等機制。各參與主體均處于平等、能動的地位，系統可以自行組織，自行演化，是自組織的方式。食品安全協同治理的目的是實現食品安全治理系統從無序到有序、從低水平向高水平的演化。

（二）食品安全協同治理的自組織特性

協同學認為，系統的協同合作機制不是外在強加的，而是由系統的自組織特性決定的。系統成為自組織必須具備開放性、遠離平衡態、非線性、漲落等條件，食品安全協同治理擁有成為自組織的必要條件。

1.食品安全協同治理是一個開放系統

開放系統相對于封閉系統，是指與外部環境存在物質、能量和信息交換的系統，其在自然界及人類社會都大量存在。食品安全協同治理受多種因素影響，自然條件、工業化水平、高新技術、環境污染、消費方式、收入水平以及法律、文化、體制、道德等都對食品安全產生復雜的影響，同時，食品安全協同治理的多元主體與外界也有千絲萬縷的聯系，表明食品安全協同治理與環境有明顯的輸入與輸出關系。

2.食品安全協同治理系統處于非平衡態

自組織的有序結構是“活結構”，系統不斷產生熵（entropy），又不斷從外界引入負熵，使系統不斷吐故納新。食品安全問題就是食品安全治理系統的熵，各主體的協同共治就是向系統輸入負熵。當前，我國的食品安全問題嚴重，層出不窮、變幻莫測的有毒有害食品可謂觸目驚心。食品安全治理存在的問題也較多，政府多部門監管依然存在矛盾和沖突；實踐中的“運動式”執法效率低下；政府的權力尋租現象嚴重；政府部門之外的其他主體參與食品安全治理的程度很低，消費者權益得不到有效保障；食品安全公共品的供給與需求存在明顯失衡。這些都表明我國的食品安全治理系統目前處于非平衡態。

3.食品安全協同治理系統內部存在非線性相互作用

非線性作用指的是系統內各要素共同作用的結果不等于各要素單獨作用的累加，可能出現不同于“線性疊加”的增益或減損。一個非線性體系的組成部分在數量上要大于等于二，在性質上要相互獨立且有相當的差異。食品安全協同治理是多主體的共同參與，政府、企業、第三部門、消費者、公眾等在平等的基礎上相互競爭與合作，從不同的角度作用于食品安全治理，其在數量上、性質上都符合非線性的判據，它們之間的作用是非線性的。

4.食品安全協同治理系統存在明顯漲落

漲落也被稱作起伏，有時也被稱為噪聲和干擾，是狀態量對平均值的偏離。漲落在自組織中起極為重要的作用。系統通過漲落去觸發舊結構的失穩，促進新結構的形成。在食品安全協同治理系統中，當漲落出現即食品安全事故發生時，各治理主體會在非線性機制的作用下采取整體性行為，通力合作，從不同側面解決食品安全問題，促使系統回到有序的狀態。

二、食品安全協同治理的動力機制分析

（一）食品安全協同治理動力機制的應然分析

食品安全協同治理系統自我發展、自行演化的動力機制來自于系統內部的競爭與協同。競爭與協同是兩種相反的狀態和趨勢，競爭反映事物的個體性與獨立性，協同反映事物的集體性與合作性。競爭與協同既相互區別又相互依賴，相競相爭和相輔相成是聯系在一起的。

在食品安全協同治理系統中，競爭和協同來自于多元主體的共同參與。政府、第三部門、企業、消費者、社會公眾等性質不同、職能不同，對食品安全治理的作用不同，構成食品安全協同治理的各個子系統。各主體地位獨立，相互制約，相互影響，即產生競爭機制。同時，各主體又在食品安全協同治理的統一目標下進行合作、協調，采取同步行為，即產生協同機制。競爭與協同導致各主體間發生非線性作用，產生協同效應，能有效實現食品安全的目標，同時發生系統的涌現，如社會信任、民眾自主精神等，并且伴隨食品安全水平的不斷躍升（如圖2所示）。當發生漲落（食品安全事故）時，先由消費者或公眾發現并提起，再由第三部門檢驗，然后由政府進行責任認定和處罰，在聲譽機制和執法威懾下，其他企業進行自查和自我控制，最后由政府進行相關法規、制度的修改和調整。整個過程中，社會輿論在正反饋機制作用下，將漲落不斷放大，引起全社會關注，促使各主體積極采取有效行為，使食品安全得以實現，食品安全協同治理系統有序運行。

（二）食品安全治理動力機制的實然狀態

就我國目前的狀況來看，食品安全以政府監管為主，監管部門之外的其他主體參與食品安全治理的程度很低。實踐中許多地方政府對社會管理主體多元化仍有抵觸心理，重政府包攬、輕多方參與的現象非常普遍（彭向剛，2012）。雖然《食品安全法》規定了懲罰性賠償制度和民事賠償優先原則，提高了消費者參與食品安全治理的積極性，但舉證難卻成為消費者維權過程中的最大障礙。《食品安全法》未實行舉證責任倒置原則，消費者要證明問題食品的缺陷以及問題食品與自已所受損害的因果關系十分困難，很難獲得司法救濟。同時，生產企業也常常無力支付賠償（吳凡，2011）。另據一份權威調查顯示，消費者在遇到食品安全問題時選擇向有關部門投訴的只占173%，說明消費者通過行政途徑來維權的熱情也不高。同時，我國的民間組織整體發育程度不足，缺乏自主性，行業協會也常被利益集團俘獲，未能發揮其應有作用。媒體和公眾雖起到一定程度的信息披露和輿論譴責作用，但對食品安全問題一般不會產生實質影響。因此，我國食品安全治理的參與主體不夠，競爭機制和協同機制不足，食品安全協同治理的動力機制缺乏。

三、食品安全協同治理的實現機制分析

按照協同學支配原理，復雜系統的演化進程受少數慢變量制約和支配，這些慢變量就是序參量。序參量是通過各個部分的協同作用創建的，反過來又支配各個部分。食品安全治理是多元主體參與的多重博弈過程。食品供給者（生產者、經營者、銷售者）之間、食品供給者與消費者之間、其他治理主體（政府、非政府組織、公眾等）之間存在著錯綜復雜的利益關系，合理的利益關系是引導各參與者堅持食品安全價值取向的支配力量。同時，各參與者的行為要有必要的約束，既針對食品供給者，又針對食品安全治理主體，這一約束需由國家的公權力來提供，表現為國家的法律制度。高效率的法律制度是實現食品安全治理的又一支配力量。此外，食品安全問題產生的根源是信息不對稱，減少信息不對稱會減輕委托人的劣勢地位，通過發揮消費者選擇機制來減弱市場失靈，故暢通的信息系統也是實現食品安全治理的支配力量。因此，從宏觀尺度上說，食品安全協同治理系統演化的序參量是利益關系的合理性、法律制度的效率性和信息系統的暢通性。由此可以得出，食品安全協同治理的實現機制包括激勵機制、約束機制以及消減機制。

（一）食品安全協同治理實現機制的應然分析

1.激勵機制：利益關系的合理性

食品安全問題歸根結底是由經濟利益引發的，因此合理的利益關系是食品安全協同治理得以實現的激勵機制。食品安全協同治理激勵機制的設計應充分考慮各參與主體間的矛盾關系和食品安全協同治理的目的性。

（1）食品供給者與消費者之間的利益關系。在利益最大化的驅動下，食品生產者、經營者和銷售者有利用信息不對稱進行劣質產品生產的機會主義傾向，消費者處于信息的劣勢，無法通過“選擇”或“不購買”等理性行為來約束食品供給者，因此這一領域利益機制設計的關鍵是促使食品供給者自律。（2）食品供給者之間的利益關系。這一領域的利益關系設計主要是讓供給者成為利益共同體，使其相互促進、相互制約，共同對食品安全負責。（3）政府與食品供給者之間的利益關系。政府與食品供給者是行政管理的主體和相對人，這一領域的利益關系設計主要是切斷二者的經濟利益聯系，擺正政府的位置，發揮政府的宏觀管理功能。（4）第三部門與食品供給者之間的利益關系。這一領域的利益關系設計也是切斷第三部門與食品供給者之間的經濟利益聯系，發揮第三部門客觀、公正的管理功能。（5）政府與第三部門之間的利益關系。這一領域主要是合理界定政府與第三部門各自的職能范圍，形成政府與社會的良性互動。

2.約束機制：法律制度的效率性

法律制度作為食品市場的通用契約，對各參與者之間責、權、利關系進行有效配置，確定各參與者的行為邊界，構成食品安全協同治理的約束機制。約束機制能否發揮作用受制于法律制度的效率性。效率性是法經濟學評價法律制度的價值標準，強調經濟效益與效率，同時包括公平的內容，“效率就是經濟意義上最大的公平，效率還可以豐富公平的含義”（曲振濤，2006）。效率性要求食品安全法律制度最大化食品安全公共品的價值，達到在沒有交易費用的情況下，各參與者通過自由談判也能實現的效果。實踐中，效率性是指食品安全法律制度能夠最大限度地保障食品安全，立法、執法、司法及其他制度有機配合，協調發揮作用的狀態。食品安全協同治理法律制度應包括食品安全治理主體法規和食品安全治理行為法規。前者是規范各參與主體的地位、職能及責任，主要是確定政府和第三部門公權利的邊界；后者是規范食品安全治理的各種行為，包括食品安全標準制度、食品安全經營管理制度、食品安全風險管理制度、食品安全賠償制度、食品安全訴訟制度等。

3.消減機制：信息系統的暢通性

在食品安全治理中，有兩個層次的信息系統：一是食品安全治理信息系統，是系統自組織程度的表征，反映了食品安全治理的整體狀況；二是食品安全信息系統，是食品安全信息資源傳遞狀況的表征，反映了人們搜尋、獲取、公開食品安全信息的總體程度。作為食品安全治理自組織序參量的信息系統，顯然是指第二種。暢通的食品安全信息系統既可保障人們有效獲取與食品有關的種植、生產、加工、流通信息，減少食品交易中的信息不對稱，又可為食品安全治理提供統一的信息平臺，實現信息資源的共享、互通。信息系統作用于食品安全問題產生的源初，不斷向系統輸入負熵，增加確定性，是食品安全協同治理的消減機制。食品安全信息系統應包括食品安全風險監測與評估信息系統、食品安全追溯信息系統、企業信用信息系統、食品安全管理信息系統等。

（二）食品安全治理實現機制的實然狀態

1.扭曲的激勵機制

我國現有的食品安全利益關系未能體現食品安全治理的最終目的和價值，形成扭曲的激勵機制，突出表現在兩個方面：一是食品供給者之間。食品供給者之間利益共享有利于在供應鏈上把食品安全風險降到最低，而目前食品供給者之間未能形成利益共同體。以奶業生產為例，由奶農、奶站、乳品企業組成的奶產品鏈是斷裂的，乳品企業可以進口國外奶粉生產“復原乳”而不依賴國內原奶，很少考慮奶農和奶站的利益，而奶農和奶站由于規模小且分散，風險不易控制（李靜，2011）。二是食品監管者與食品供給者之間。食品監管者與食品供給者不存在利益關系才能保證監管職能有效發揮，而目前二者卻存在直接利益關系。問題食品企業往往是當地財政稅收的重要來源，同時又是地方政府政績的體現，地方政府在進行食品安全監管時更強調經濟發展而忽視食品安全的公共價值，有些地方政府甚至把問題產業當特色產業來扶持①。此外，信息優勢和特供體系使食品供給者和監管者可以獲得相對安全、健康的食品，阻斷了不安全食品對其造成的潛在的威脅，使其難以克服經濟利益的誘惑而采取有利于食品安全的行為。

2.低效的約束機制

目前，我國食品安全方面的法規雖然數量較多，但運行效率不高。一方面，食品安全治理主體法規關于公共管理產權的界定不明確：（1）監管部門間權責劃分不明確。我國食品安全監管部門繁多，機構改革前食品安全監管部門有13個，改革后也還有10個以上，各部門的權責范圍難免交叉重復。（2）政府監管部門權力的邊界不清，政府未能準確定位在“掌舵者”角色，行政壟斷依然存在。（3）政府監管部門與第三部門間職能劃分不清，第三部門未能發揮應有作用。這些都導致行政執法中過高的交易成本，為行政不作為、權力尋租留下了破口和空間。另一方面，食品安全治理行為法規標準偏低：（1）食品安全質量標準偏低。我國食品加工業采用ISO標準的只有40%，采用CAC標準的只有12%。同時，我國食品標準還存在“內外差別”， 食品內銷合格率在90%以上，而出口合格率保持在998%以上（李曉萌，2011）。（2）食品安全違法成本低。由于現有食品安全法規可操作性不強，對不法分子而言違法成本低而收益巨大，威懾力不足，常導致邊罰邊犯。例如，販賣病死豬、注水豬現象屢禁不止的原因就在于法院立案標準高而導致的違法成本低。生產銷售不安全食品罪需要兩個要件：一是涉案金額達5萬元，二是對人民生命健康造成嚴重損害。實踐中販賣幾頭病死豬達不到這個標準，難以受到懲罰。

3.阻滯的消減機制

我國食品安全信息系統目前還存在許多結構性障礙，造成消減機制受阻，其主要原因有兩個方面：第一，技術上未能形成全程可追溯體系。可追溯性是農業及食品行業保證食品安全的基石。發達國家對食品的可追溯性有嚴格規定，而我國的農業及食品加工業生產分散、技術水平低，普遍實行全程可追溯體系具有相當的難度。第二，制度上對食品安全信息的人為阻斷。在當前的食品安全監管制度下，人們獲取食品安全信息依賴監管部門的發布，但受利益關系的驅使和制度的限制，監管部門有時并不能充分、及時發布信息。據2013年7月24日中國青年報的報道，3 604名受訪者中的836%的受訪者認為監管部門對當前食品安全信息公開得不充分。再加上在信息發布過程中還存在信息來源無權威、信息發布不統一、信息混亂等問題，導致其非但不能成為消減食品安全治理系統不確定性的負熵，反而易引起社會恐慌，成為增加系統不確定性的熵。

四、結語

我國食品安全治理機制還存在較大問題，表現為動力機制缺乏、激勵機制扭曲、約束機制低效、消減機制阻滯，這是我國食品安全治理水平難以提高的根本原因。基于此，本文認為食品安全協同治理的建設思路應當是：構建動力機制，理順激勵機制，強化約束機制，疏通消減機制。

雖然本文嘗試性地從協同的視角對食品安全協同治理運行機制進行了較為詳細的分析，但這僅僅是一個簡單的框架，未來應進一步加強以下兩方面的研究：一是構建食品安全多元主體協同度模型，從定量的角度考察我國食品安全治理機制的運行狀況；二是設計實現食品安全協同治理的政策體系。

注釋：

① 胡展奮，楊江.食品安全事件十年：部分地方將問題產業當特色[N].新民周刊，2012-04-25.

參考文獻：

[1] James N.Rosenau， Ernst-Otto Czempiel.Governance without Government： Order and Change in World Politics [M].Cambridge University Press，1992.

[2] Starbird，S.A.Designing Food Safety Regulations：the Effect of Inspection Policy and Penalties for Non-compliance on Food Processor Behavior[J].Joumal of Agriculture and Resource Economics，2000，25（2）：615-635.

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[4] 陳季修，劉智勇.我國食品安全的監管體制研究[J].中國行政管理，2010（8）：61-63.

[5] 王輝霞.公眾參與食品安全治理法治探析[J].商業研究，2012（4）：170-177.

[6] 彭向剛.政府社會管理的誤區及觀念變革[J].中國行政管理，2012（4）：122-123.

[7] 吳凡.從法人人格否認之視角看食品生產企業懲罰性賠償責任的實現[J].河北法學，2011，29（6）：110-115.

[8] 曲振濤，楊愷鈞.法經濟學教程[M].北京：高等教育出版社，2006：34.

[9] 李靜.中國食品安全監管制度有效性分析——基于對中國奶業監管的考察[J].武漢大學學報：哲學社會科學版，2011（3）：88-91.

[10]李曉萌，王新.食品安全保障的國外經驗及其借鑒[J].管理現代化，2011（6）：59-61.

[11]陳彥麗.市場失靈、監管懈怠與多元治理——論中國食品安全問題[J].哈爾濱商業大學學報：社會科學版，2012（3）：59-64.

Abstract：This paper puts forwards the basic framework of operating mechanism of food safety multiple subjects synergistic governance by use of the basic principle of synergetics， and points out the basic ideas of food safety synergistic governance construction combining with the status quo of Chinese food safety governance， in order to promote food safety governance level in China.

Key words： food safety；synergetics ；synergistic governance ；operating mechanism

（責任編輯：張曦）

注釋：

① 胡展奮，楊江.食品安全事件十年：部分地方將問題產業當特色[N].新民周刊，2012-04-25.

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[9] 李靜.中國食品安全監管制度有效性分析——基于對中國奶業監管的考察[J].武漢大學學報：哲學社會科學版，2011（3）：88-91.

[10]李曉萌，王新.食品安全保障的國外經驗及其借鑒[J].管理現代化，2011（6）：59-61.

[11]陳彥麗.市場失靈、監管懈怠與多元治理——論中國食品安全問題[J].哈爾濱商業大學學報：社會科學版，2012（3）：59-64.

Abstract：This paper puts forwards the basic framework of operating mechanism of food safety multiple subjects synergistic governance by use of the basic principle of synergetics， and points out the basic ideas of food safety synergistic governance construction combining with the status quo of Chinese food safety governance， in order to promote food safety governance level in China.

Key words： food safety；synergetics ；synergistic governance ；operating mechanism

（責任編輯：張曦）

注釋：

① 胡展奮，楊江.食品安全事件十年：部分地方將問題產業當特色[N].新民周刊，2012-04-25.

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[10]李曉萌，王新.食品安全保障的國外經驗及其借鑒[J].管理現代化，2011（6）：59-61.

[11]陳彥麗.市場失靈、監管懈怠與多元治理——論中國食品安全問題[J].哈爾濱商業大學學報：社會科學版，2012（3）：59-64.

Abstract：This paper puts forwards the basic framework of operating mechanism of food safety multiple subjects synergistic governance by use of the basic principle of synergetics， and points out the basic ideas of food safety synergistic governance construction combining with the status quo of Chinese food safety governance， in order to promote food safety governance level in China.

Key words： food safety；synergetics ；synergistic governance ；operating mechanism

（責任編輯：張曦）