北京大城市病治理與京津冀協同發展

摘 要：中央把京津冀協同發展定位為國家發展戰略的重要原因之一，就是要解決北京的大城市病。北京城市病的產生原因很多，可歸結為三大原因：經濟發展及其所引致的人口過快增長是核心原因；城市規劃不科學、不合理，單中心格局未能突破是重要原因；體制機制掣肘是最根本原因。因此，北京大城市病的治理需要疏解非核心功能、調控產業、優化城市空間、加快軌道交通體系建設和推進京津冀協同發展。

關鍵詞：京津冀協同發展；城市病；首都經濟；首都經濟圈

中圖分類號：F299.2 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2014）03-0005-05

2014年2月26日習近平主席在北京專題聽取京津冀協同發展工作匯報，將京津冀協同發展提升為國家戰略。京津冀區域地緣相接、人緣相親，地域一體、文化一脈，歷史淵源深厚，但是長期以來，京津冀協同發展困難重重，尚未形成統一的區域規劃和協作機制，一體化程度滯后于長三角、珠三角區域。當前，北京“大城市病”問題突出，區域轉型發展壓力緊迫，都需要從京津冀協同發展戰略高度，統籌謀劃，協同推進。

一、城市病成因及其特點

城市病是指在快速工業化和城鎮化背景下，由于大量人口和經濟活動向城市集聚，帶來交通擁堵、環境污染、房價高漲與平民窟并存等一系列問題的統稱，表現為人與自然、人與社會的不協調。

（一）城市病形成原因

城市病形成的原因有幾個方面：

1. 規模過大。規模越大的城市越容易產生城市病。一個城市有合理的規模，規模過小形成不了完整的城市功能體系，規模不經濟，但是城市規模過大，整個城市的管理、組織、運行就會面臨很大的困難，所以大城市容易產生城市病。

2. 空間失衡。在一定的人口規模和經濟規模下，如果一個城市的空間布局合理，城市的綜合承載能力很強，城市病產生的時間就會延后；反之，如果城市空間布局不合理，城市規模還沒達到一定程度，城市病就會提前發生。

3. 城市貧困。特別是發展中國家，當經濟發展到一定程度后，各種要素成本提高，政府各種福利支出和整個社會運行成本增加。如果經濟體沒有持續的創新能力，經濟收益大幅減少，支出居高不下，入不敷出，這時社會問題暴露出來，會產生很多貧民窟和犯罪，掉入到中等收入陷阱中，難以自拔。現在有很多國家的城市，如墨西哥城、巴西利亞等城市深陷城市病中，實際上是國家陷入中等收入陷阱以后表現出的一種形態。

4. 復合原因。各種原因組合在一起，城市規模過大、人文精神失落、城市規劃失調、社會矛盾加劇等。

（二）城市病的幾個特點

1. 復雜性。城市病往往是人口、環境、交通、居住、資源各種要素不能合理配置的一種綜合性表現，原因復雜。

2. 階段性。城市病不是一開始就有的，也不是永遠持續的，在某個時期隨著要素之間的失調而產生，隨著治理也許會消失。

3. 并發性。特別是一些發展中國家，比如在我國，城市病與農村病并存。農村病是由于我國長期存在著對于農村不合理的制度所帶來的農村發展滯后現象。我國長期存在城鄉二元結構，剪刀差，廣大農民被戶籍制度束縛在土地上，不能得到應有的發展。隨著市場經濟的發展，農民有了機會就會離開農村。一方面城市人口人滿為患，交通擁堵，房價高漲；另一方面優質的農村勞動力都離開農村，留守老人、失學兒童、土地荒蕪、基礎設施失修等農村病顯現出來。

4. 可治理性。國際上很多世界城市都經歷過城市病，紐約、倫敦、洛杉磯、東京等國際大都市莫不如此，尤其在工業革命時期。經過治理，這些城市逐步解決了這些問題。今天北京面臨的城市病不同于墨西哥城和巴西利亞，這些城市平民窟很多，犯罪率極高，社會治安非常嚴重，但北京也面臨著令人揪心的很多問題——人口過多、交通擁堵、房價高漲，還面臨著十分嚴重的環境問題——藍天難見、河水斷流、地下水超載、地面下沉等。因此，必須下決心治理，不把難題都留給后人。

二、北京市大城市病之成因分析

北京城市病產生的原因很多，主要有三個方面：

（一）經濟發展及其所引致的人口過快增長是造成北京城市病的核心原因

北京人口增長過快主要是由于北京城市功能過于集中，背后核心是經濟功能變得越來越強大。從全球來看，首都城市分為兩大類：一類是單一功能的首都，像美國的華盛頓、澳大利亞的堪培拉、加拿大的渥太華等，這些首都功能單一，以行政功能為主，往往通過“首都財政”來解決城市的運行問題，本身并沒有發展經濟的壓力。第二類是復合功能的首都，像東京、倫敦和巴黎等，這些首都是在一個有悠久歷史的城市基礎上附加了首都功能，必然是行政、經濟、文化、科教等各種功能集中的綜合性城市。北京是復合功能首都，承擔著政治、文化、國際交往、科技、教育、經濟等多重功能，尤其是經濟功能過于強大。

近年來，北京常住人口增長很快，但是在人口增量中戶籍人口增長只占到23.9%，外來人口增長占到76.1%。這就表明依靠原來的戶籍制度和行政手段已經難以解決北京的人口增長問題。

北京人口增長的原因很復雜：第一，首都獨特資源優勢和行政權力中心的吸引。中國由計劃經濟向市場經濟轉型尚未完成，市場經濟還不完善，行政力量在資源配置當中的作用還比較大，因此很多經濟主體在北京集聚。第二，北京教育、文化、科技資源很豐富，給人們創造了更多展示才能的機會，很多人懷抱夢想到這里圓夢。第三，北京的經濟社會發展水平比較高，對生活性服務業的需求旺盛。北京有30萬家政人員，但是保姆和月嫂依然難找。第四，北京與周邊的發展水平落差大，這種落差越大，周邊區域人口往北京集聚的動力越足。第五，住房改革滯后。從1998年底取消福利分房，整個房地產進入商品化階段。在過去北京商品房不限購的情況下，“有錢就到北京”，一大批人到北京置業安家享受北京高品質的生活環境。

這些背后依然是經濟問題。可以看到，北京近十年新增的外來人口80%都實現了就業，如果北京沒有提供這么多就業崗位，這些人在北京難以持久的生存下去。北京提出了首都經濟，要發展服務經濟、總部經濟、知識經濟、綠色經濟，這個戰略很正確，但是在現有的體制下，區縣和鄉鎮在經濟發展過程中面對規模和質量、速度與效益、經濟效益與社會效益、生態效益這些矛盾時，往往選擇前者，所以北京經濟發展方式還是比較粗放的，轉變發展方式的任務依然艱巨。特別是發展了很多與首都功能不相適應的產業，比如近十年外來人口集中在批發零售、制造、住宿餐飲、建筑這四個傳統產業，占到外來就業人口的2/3，尤其是批發零售增加值年均增長17.7%，不但超過了GDP的增速，也超過了第三產業的增速。2012年北京市批發零售創業人員達到124.6萬，占全市總就業人口的11.6%。

（二）城市規劃不科學、不合理，“單中心”格局未能突破

城市規劃在引導城市由單中心格局向多中心格局演變中的作用沒有充分發揮出來，不是發展跟著規劃走，而是規劃跟著發展跑，單中心格局沒有突破。北京平原面積是東京的三倍，GDP卻只有東京的1/10。北京的空間結構不合理，綜合承載力太小，主要集中在中心城區，郊區縣得不到足夠的發展。中心城區功能過多，城市六區平原面積占21.3%，經濟產出占70%、消費占77%、服務業占80%。同時由于對特大城市發展規律認識不夠，規劃建設的邊緣集團、衛星城距離中心城區太近，以至于成了“臥城”。2004年提出了“兩軸—兩帶—多中心”②的發展思路，但是沒有抓住如何從“單中心”走向“多中心”的關鍵問題，中心數量過多，11個新城都要發展，還設立了8個功能區，這樣將近二十個要重點發展的區域，多中心等于沒中心，結果十年下來依然是單中心。東京發展是分階段實施副中心戰略。經過多年呼吁，北京市委市政府才提出建設通州副中心發展戰略。

同時，北京軌道交通體系建設滯后。對于特大型城市，交通載體主要是什么，理論界爭論不一，“步行系統論”“自行車系統論”“公共汽車交通優先論”等觀點仍存在。“步行系統”、自行車都不可能成為交通主要載體，北京的空間尺度太大，短距離可以，長距離依然不行。“公共汽車交通優先論”沒有抓住關鍵，無法滿足在短時間內大規模人員的高效移動。通過研究國際大都市公共交通建設經驗，巨型城市必須要發展大容量、網絡化、快速化的軌道交通體系，除此之外沒有第二選擇。

東京與北京的區別主要有兩條：一是東京分階段實施副中心戰略，把城市形成一個網絡化、多中心的空間格局；二是形成一個密集的網絡化地鐵系統，整個城市2300多公里軌道交通。北京這兩個方面發展都滯后，城市病治理起來難度就大了。換言之，如果北京是多中心格局，地鐵很密集，城市病也不會這么嚴重。

（三）體制機制掣肘

體制機制掣肘是造成北京城市病的最根本原因。一方面，我們國家采取中央—地方分稅制，以行政單位為組織經濟發展的單元，在這種情況下全國各省市都要關注本地的經濟發展。北京沒有獨立的首都財政，要解決這么大規模人口的城市運行和發展問題，就要發展經濟，發展產業。而發展經濟不可避免地帶來人口集聚，人口集聚必然會帶來城市基礎設施需求增加、公共服務需求增加、能源消耗加大，同時帶來生態環境的壓力。為了維持城市運行建設和環境治理，又需要更多的財力，需要發展更大規模的產業，這又會帶來新的、更多的人口集聚，產生惡性循環。這樣的體制不僅使北京市承受著這樣的壓力，而且已經延伸到區縣和鄉鎮。區縣、鄉鎮同樣都在拼命地發展經濟。財稅體制倒逼條件下，這種發展經濟的思路使我們陷入更大困境。

另一方面，北京要改變這種狀態極其艱難，就要調控北京的各種資源。但是北京的資源分為兩大類，第一類是中央資源，包括國務院單位、中央軍委單位以及國家級的大醫院、大學、科研機構，北京作為一個地方政府來調控這些資源是很難的，缺乏調控的通道和機制。另一類單位就是地方單位，雖然可以調控，但是在現有財稅體制下，這種調控也很困難。區縣發展經濟的壓力很大，動力也很足，這些發展從每個區縣角度看都是合理的，但是站在全市角度看，這種發展結果就是使北京越發展越陷入城市病。

三、北京大城市病的治理思路

1. 明晰城市戰略定位，下決心做“減法”。解決北京功能過度集中的問題，核心是要明晰首都城市戰略定位，要堅決克服“舍不得”的思想，對不符合首都城市戰略定位要求的功能要下決心“減”，通過非核心功能的疏解，有效控制人口規模，緩解資源和環境壓力。

2. 調控產業、提質發展。現在直接調控人口缺乏法律依據，也不符合公平公正自由的社會道義，通過調控產業，特別是把一些不適合首都功能定位的產業轉移出去，進而調控人口。

3. 優化城市空間，重心外移。要“疏堵結合”，建議將中心城區設置為“限建區”，暫時擱置開發。不是不發展，北京中心城區與東京相比開發程度并不是太高，但是，目前看已經不具備再開發的條件，未來在軌道交通進一步完善，城市綜合承載力提高后，再進行開發。目前，要集中建設城市“副中心”，使重心外移，打破單中心格局。

4. 補短板，加快軌道交通體系建設。一方面，中心城區加密，按照每500～1 000米能看到地鐵口的密度把地鐵路網加密；另一方面，要加快城際鐵路建設。國際大都市經驗表明，15公里（距離）以內核心區以地鐵為主，15公里到30公里（距離）以快速鐵路為主，大站停，30公里到70公里（距離）以市郊鐵路為主，一站式到達。倫敦、紐約、東京、巴黎等城市市郊鐵路都非常發達，分別達到3 650公里、3 000公里、2 031公里和1 867公里，而北京的市郊鐵路只有107公里，所以要加快市郊鐵路建設，把短板補起來。

5. 跳出北京，大尺度謀劃，推進京津冀協同發展。北京與周邊有很大的發展落差，原因多個方面：一是自然因素。京津冀地區有22個國家級貧困縣，230多萬貧困人口，這些貧困縣和貧困人口基本都分布在西北部山區。這些區域自然條件惡劣，承擔著京津冀區域生態屏障、水源涵養等功能。在這種情況下無論如何努力都不能與長三角、珠三角肥沃土地的產出效率相比。二是市場化程度較低。長三角和珠三角一直是全國經濟最發達地區，民營經濟很活躍，但是京津冀地區民營經濟落后，即使北京有技術，很多技術成果是“導彈式轉化”，越過河北到長三角和珠三角地區轉化。三是北京自身發展階段。北京自身面積很大，中心城區的功能和產業還沒有擴散到郊區，郊區縣依然比較落后，跨越郊區直接轉移到周邊的河北地區難度就會更大。四是在我國現行財稅體制下，各地區合作都面臨同樣的問題——制度的瓶頸。長三角地區也是如此，據調查，上海通過“飛地經濟”、“共建園區”等模式將上海的產業轉移到江蘇，上海出項目，江蘇出地，也面臨著制度瓶頸，GDP核算和稅收分成問題操作起來難度很大。

總體上看，京津冀區域落差大，在很大程度上確實是由于北京行政資源過于強大以及市場發育不充分造成的。正是因為如此，北京外來人口中155.9萬是河北人，占北京外來人口的22.1%，比重最高。同時周邊產業結構相對低端，處在工業化中期，主要產業是鋼鐵、建材、化工等重工業，這些產業越發展，消耗資源越多，造成的污染越大。京津冀區域每年燃煤3.5億噸，河北消耗占80%，北京占7%，天津占13%，但是霧霾擴散是不考慮行政區劃的。因此，北京的“大城市病”、河北的產業轉型，都要求京津冀必須協同發展。

四、京津冀協同發展

（一）京津冀協同發展的戰略價值

京津冀協同發展是解決北京大城市病的需要。中央把京津冀協同發展定位為國家重大發展戰略的重要原因之一就是要解決北京大城市病，要通過在京津冀大區域內引導首都城市功能的合理配置，并發揮首都的輻射帶動作用，促進京津冀區域轉型發展，解決區域發展面臨的環境困境。

京津冀協同發展是打造中國經濟第三增長極的需要。改革開放以來，長三角、珠三角已經成為中國經濟增長的兩極。但是，作為中國環渤海區域乃至整個北方區域經濟增長引擎的京津冀發展卻相對落后。推動京津冀協同發展，就是要實現京津冀優勢互補，把京津冀打造成為中國經濟的第三增長極，參與全球競爭，形成一個具有更大影響力的世界級城市群。

京津冀協同發展也是國家創新戰略的需要。從全球來看，創新地位越來越重要，美國提出創新戰略，要放大硅谷的創新效應，日本提出打造以東京、大阪等核心城市為中心的“國際戰略綜合特區”。我國經濟粗放發展道路已經不可持續，必須走創新驅動發展道路，否則難有國際競爭力。實施創新驅動發展戰略，需要打造一個引領國家創新發展、參與國際創新競爭的核心區域。京津冀地區具有得天獨厚的優勢，這里集中了全國1/3左右的國家重點實驗室和工程技術研究中心，擁有超過2/3的“兩院”院士，聚集了以中關村國家自主創新示范區為代表的14家國家級高新區和經濟技術開發區，是我國重要的科技創新源頭。習近平總書記到中關村集體學習，希望中關村在中國創新發展中發揮重要引領示范作用。因此，京津冀區域的協同發展，不同于長三角和珠三角區域，要把創新放在重要位置，要打造以創新為導向的世界級城市群。

（二）京津冀協同發展要有頂層設計

體制機制掣肘是京津冀難以協同發展的病根。因此，要加強頂層設計，建議做好下面幾方面的工作：

1. 成立國家層面的京津冀協調委員會。建議由國家領導人擔任主任，沒有這樣高規格的領導機制，這個區域的協同發展不好推進。在這個前提下，要建立一個穩定的推進機制，最好在國家發改委專門設立一個司具體負責推進工作。

2. 設立京津冀財稅體制實驗區。在這個區域探索財稅體制機制創新，比如探索成立“首都財政”，減輕首都發展的經濟壓力，給津冀承擔更多經濟功能創造條件。

3. 建立京津冀協同發展引導基金。在市場經濟條件下，空間結構調整不能依靠行政命令，要依靠市場化機制，可以設立引導基金，對于一些功能疏解和產業疏解給予一定的利益補償。我們看到，在20世紀80年代北京“退二進三”產業結構調整過程中，工業企業搬遷實踐證明是失敗的，是違背市場經濟規律的。當時的思路是把總部和制造環節全部搬到郊區縣或者外地，導致在歷史上曾經非常輝煌的北京工業品牌，隨著“退二進三”基本都消亡了。在計劃經濟時代，企業從一個城市搬到另一個城市是可行的，因為企業員工的戶口、住房等都捆綁在單位。但是在市場經濟條件下，擇業自由化、住房商品化，如果不具備搬遷條件，企業的搬遷就意味著人才的流失，企業就會坍塌。首鋼搬遷的成功，就在于總部留在北京，生產基地遷至河北。同樣如此，如果強行命令一些企業總部、大學、醫院遷過去，也會付出沉重代價，一流變三流，甚至消亡。因此，一方面要創造條件，硬條件就是加快城際鐵路建設，形成便捷的快速交通通道；軟條件就是消除北京與周邊地區在高考制度、養老制度、醫療制度等方面的制度籬笆，實現公共服務的均衡化、一體化發展。這種落差都需要資金的投入，因此，建立京津冀協同發展引導基金，逐步引導解決這些問題，京津冀區域的協同發展才會水到渠成。

（三）對河北的建議

1. 對接首都城市功能疏解，要整體謀劃，重點推進。河北對接和疏解北京城市功能，不是每個城市、每個縣都能有所對接，一定要有重點，條件具備的先對接，比如現在廊坊、固安、涿州、北三縣③這幾個地方區位條件較好，可率先規劃建設新一代衛星城，做好基礎設施和公共服務設施的對接，為承接北京城市功能疏解做好準備。

2. 承接北京產業轉移要強化區域差異化定位。對承接北京產業轉移的區域要進行深入研究，要根據各區域的產業基礎和發展條件，進行差異化定位，明確各自承接北京產業轉移的重點方向，不要形成內部的惡性競爭。

3. 要嚴格控制要素價格的飛漲。根據國外經驗，周邊區域與中心城合作的重要的三個條件，一是與中心城市通過便捷的城際鐵路實現快速聯系（一般不超過1小時）；二是一定要存在要素價格落差，土地、房價和租金等各種要素價格要比中心城價格偏低；三是優越的生態環境。北京與周邊區域的城際鐵路網絡還沒有形成，周邊區域的生態環境也并不比北京強，如果周邊區域的要素價格迅速竄升，這將使得區域合作條件逐步弱化，嚴重影響到這些區域對北京產業和人口的吸引力。這樣下去，不僅北京城市病難以治理，城市病還有可能演化為區域病，后果是災難性的。

注釋：

①本文是2014年4月2日趙弘研究員在北京方迪經濟發展研究院主辦的“方迪智庫沙龍——京津冀協同發展”上主題發言錄音的整理稿。整理稿執筆人：河北經貿大學經濟研究所高鐘庭。題目、摘要、關鍵詞、前言、文中一二三級標題為高鐘庭所加。整理稿對趙弘先生的發言做了一定梳理。

②2004年2月16日，在北京市第十二屆人大二次會議上，時任代市長王岐山作政府工作報告時指出，北京將調整城市空間布局，努力提高城市規劃水平。按照“兩軸—兩帶—多中心”城市空間新格局，確保年內完成《北京城市總體規劃》修編。“兩軸”，即城市傳統中軸線和長安街沿線十字軸，這是北京城市的精髓，主要是強化政治、文化與首都經濟發展的職能，在其外圍構建“東部發展帶”和“西部生態帶”“兩帶”。“東部發展帶”，北起懷柔、密云，重點發展順義、通州、亦莊，東南指向廊坊、天津，與區域發展的大方向相一致，應主要承接新時期的人口產業需求。“西部生態帶”與北京的西部山區相聯系，既是北京的生態屏障，又聯系了延慶、昌平、沙河、門城、良鄉、黃村等，應實現以生態保護為前提的調整改造，各級城鎮主要發展高新技術、高教園區等環保型產業，為北京建成最適宜人居住的城市奠定基礎。“多中心”是指在市區范圍內建設不同的功能區，分別承擔不同的城市功能，以提高城市的服務效率和分散交通壓力，如CBD、奧運公園、中關村等多個綜合服務區的設定。

③所謂“北三縣”，是指河北省廊坊市下轄的三河市（縣級市）、大廠回族自治縣、香河縣。這三個縣市行政上隸屬河北廊坊市，卻被京津包得嚴嚴實實，成為河北的“飛地”。特殊的地理位置，讓這里成為了河北的經濟特區，北京最近的“后花園”。

責任編輯、校對：關 華