水產品的流通及市場監管相關政策分析

杜卓君 韓振芳 楊正勇

摘要：水產品的產品流通和市場監管中沿用了水產品、食品及農產品的相關政策，涉及流通基礎設施、質量安全、流通和交易行為以及信息管理等多個方面，文章通過梳理上述政策內容的同時可以發現我國對于水產品方面的監管還存在一系列不完善之處，需要在回顧總結和借鑒國外經驗基礎上繼續完善，營造有利于該產業發展的政策環境。

關鍵詞：水產品；流通；市場；監管

作為一個水產品生產、消費和出口大國，建立完善的水產品流通和市場監管政策體系，對于促進我國水產品流通、提高水產品質量安全水平、優化產業結構和促進漁業現代化進程有著十分重要的作用。

一、 水產品相關的流通和市場監管政策回顧

水產品的流通和監管必然涉及食品領域和農產品領域，因此，對相關政策的回顧也包括了食品、農產品等相關的政策發展。

1. 國內食品流通及市場監管政策發展歷程。我國食品流通及市場監管政策經歷了如下發展歷程：上世紀50年代，政府監管的重點在生產環節，在流通領域及市場監管方面相對薄弱，監管活動依賴于衛生部發布的食品方面的一些單項規章和標準。改革開放后人們對食品安全逐漸重視，我國在1982 年發布了《食品衛生法（試行）》，1991年實施《產品質量認證管理條例》。1995 年《食品衛生法》正式實施，涉及食品生產、加工、流通、銷售過程的食品衛生監管，依據此法，在流通和市場監管領域又頒布了《查處食品標簽違法行為規定》、《散裝食品衛生管理規范》等一系列規范性文件。2009年又頒發實施了《食品安全法》。2004年國家工商行政管理總局發布了《流通領域商品質量監測辦法》，首次針對流通領域商品質量進行管理規定。此后，流通領域的相關法律法規也不斷出臺，2007年發布了《流通領域食品安全管理辦法》；2007年發布了《食品召回管理規定》；為了規范食品流通許可行為，加強管理，2009年又發布了《食品流通許可證管理辦法》、頒布了《食品標識管理規定》（與1995年查處標簽相對應）。一系列法律法規使得流通政策監管更健全，措施更完備。

2. 國內農產品流通及市場監管政策發展歷程。在農產品流通體制演變的過程中，國家根據市場情況，不斷加強了對農產品的市場監管，形成以質量安全和價格調控為主要目標的監管體系，先后頒布了《農業法》、《農產品質量安全法》、《畜牧法》、《食品安全法》、《無公害農產品管理辦法》、《農產品產地安全管理辦法》、《農產品包裝和標識管理辦法》、《農產品地理標志管理辦法》、《綠色食品標志管理辦法》等法律法規。

3. 水產品的相關政策。我國的水產品市場開放后，國家在促進水產品生產方面采取了扶植生產、依法治漁和科技興漁等政策。為了幫助產銷銜接，為消費者提供安全健康的產品，對于水產品的生產流通也進行相應的管理和監督，其政策包括了與流通相關的法律、法規、規劃、計劃、對策和政府對流通行為的直接干預等。同時，為了實現公共政策目標，政府依法對從事該產業的相關微觀經濟主體的市場行為進行監督和管理。

在整個水產品政策演進過程中，相關流通和市場監管政策的推出起到了關鍵作用。1985年中國取消水產品統購統銷，1988年國家倡導的“菜籃子工程”成為我國水產品流通渠道建立的重要指導（葉勇，2001）。1992年國家著手實施漁業經濟體制改革，放開水產品經營，實行完全市場經濟調節方式，1996年下發了《關于進一步加快漁業發展的意見》，指出我國漁業發展的方針為：“加速發展養殖，養護和合理利用近海資源，積極擴大遠洋漁業，狠抓加工流通，強化法制管理”。1996年，農業部和國家工商行政管理局聯合下發了《水產品批發市場管理辦法》，水產品流通的經營主體形成國有企業、集體合作制模式、私營個體商業共同參與競爭的多元化格局。

近年來我國頒布的跟水產品流通與市場監管相關的法律法規和部門規章主要有《農業法》、《漁業法》、《食品安全法》、《農產品質量安全法》、《商標法》、《進出口商品檢驗法》、《進出境動植物檢疫法》、《國境衛生檢疫法》、《消費者權益保護法》、《反不正當競爭法》等法律；以及《國務院關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定》（國務院令第503號）、《進出口水產品檢驗檢疫監督管理辦法》（國家質量監督檢驗檢疫總局令第135號）、《水產養殖質量安全管理規定》（農業部令第31號）、《水產苗種管理辦法》（農業部令第46號）、《獸藥典（2010年版）》及《獸藥使用指南》（農業部公告第1521號）、《關于<食品動物禁用的獸藥及其它化合物清單>的公告》（農業部公告第193號）、《獸藥管理條例》（國務院令第404號）、《飼料和飼料添加劑管理條例》（國務院令第327號）、《農業部農產品質量安全中心關于進一步規范無公害農產品認證申請工作的通知》（農質安發[2013]9號）、《商務部關于加快推進鮮活農產品流通創新的指導意見》（2012）、《農業部關于貫徹落實<國務院辦公廳關于加強鮮活農產品流通體系建設的意見>的通知》（農市發[2012]1號）、《國務院關于深化流通體制改革加快流通產業發展的意見》（國發[2012]39號）、《中華全國供銷合作總社關于加強供銷合作社鮮活農產品流通工作的指導意見》（供銷經字〔2012〕18號）、《商務部市場體系建設司關于做好農產品流通企業和批發市場基本情況統計工作的通知》（2012）、《國家工商行政管理總局關于進一步加強農產品等市場監管工作的意見》（工商市字[2011]109號）、《國務院辦公廳關于加強鮮活農產品流通體系建設的意見》（國辦發（2011）59號）、《商務部關于“十二五”期間加快肉類蔬菜流通追溯體系建設的指導意見》（2011）、《國務院辦公廳關于促進物流業健康發展政策措施的意見》（國辦發〔2011〕38號）、《農業部關于全面推進水產健康養殖加強水產品質量安全監管的意見》（農漁發[2009]5號）、《商務部、財政部關于加快農產品流通網絡建設推進“雙百市場工程”的通知》（商建發[2009]277號）、《國家工商行政管理總局關于進一步加強農村市場監管維護農村市場秩序的通知》（2008）、《國家工商行政管理總局關于進一步加強市場監管規范商品流通秩序的通知》（工商明電[2008]19號）、《國家工商行政管理總局關于進一步加強鮮活農產品市場監管維護市場交易秩序的緊急通知》（工商明電[2008]6號）、《國務院關于加強產品質量和食品安全工作的通知》（國發[2007]23號）、《農業部辦公廳關于開展水產品質量安全專項執法行動的通知》（農辦漁[2006]44號）、《農業部關于加強水產養殖用藥監督管理的緊急通知》（2006）、《交通部關于開展全國鮮活農產品流通“綠色通道”、示范通道建設工作的通知》（交公路發[2005]407號）、《交通部、公安部、農業部等關于印發全國高效率鮮活農產品流通"綠色通道"建設實施方案的通知》（交公路發[2005]20號）、《國家工商行政管理局關于在市場監管工作中推行市場巡查制的通知》（工商市字[1998]第64號）等相關的行政法規和部門規章，頒布了超過200項水產品質量安全方面的國家和行業標準。

二、 當前水產品流通及市場政策的監管重點及存在問題

我國水產品流通和市場監管涉及的監管部門包括了農業行政、質量監督、衛生行政、工商行政管理、食品藥品監督管理等部門，各區域范圍內主要由縣級以上人民政府相關部門特別是漁業行政主管部門連同其他部門負責本區域內的漁業或水產品方面的監管工作。在這些機構的負責下，目前水產品的流通與市場監管政策主要集中在流通基礎設施建設、水產品的質量安全管理、流通和交易行為監管和信息管理等方面。此外，有關部門還提供一系列的支持和培育工作，例如支持創建合作經濟組織，支持人才培養和科研工作等。

盡管我國水產業已經得到很大的發展，但還存在銷售渠道比較有限、流通距離較長等問題，為流通和市場監管帶來一定的困難；同時，水產品多為鮮活或冰鮮銷售，對于流通的要求比較高，流通環節的監管工作也更為重要。從以上特點和現狀出發，當前水產品的流通和市場監管存在以下幾個較為突出的問題。

（1）相關法律法規還不夠完善，執行力度有待加強。很多法規制定的時間較早，盡管幾經修改，隨著時間推移，產業發展和科技進步，一些條款有待于進一步的完善和修訂，還有一些逐步顯現的問題需要配套法律法規予以規范和解決，特別是一些標準急需完善。

（2）分段監管結束后，監管體制機制仍需完善。多年來，我國對于水產品監管工作由農業、衛生、食監、工商、質檢及環境等部門共同參與，不僅在行動上存在部門間重復行動或無法協調的情況，甚至在參照標準上也存在不統一的現象，對規范流通和市場行為造成一定的影響。2013年國家食品藥品監督管理總局組建成立，有望結束多方監管的不統一、不協調問題，但各級政府相應的體制機制仍需完善。

（3）流通現代化程度不夠。盡管我國的水產品市場體系已基本建立，并初步實現了計算機聯網，但與日本等發達國家相比還有很大差距。很多中小型批發和零售市場的管理和設施較差，使得質量監管和信息管理存在一定困難。除市場主體建設未完全外，與之相配套的冷藏、冷凍、運輸、加油等附屬設施也存在局限，信息處理系統不完備，現代化程度還較低。

（4）流通和市場監管層面均存在信息管理不到位的現象，產品可追溯體系有待建立。我國尚未建立一套完全公開、透明的水產品信息披露機制，信息資源總量的不足，信息發布渠道落后，公眾缺乏了解和獲取相關信息的權威途徑和渠道，信息質量不高。

三、 完善水產品流通和市場監管政策的建議

當前我國水產品流通和監管工作正向規范化、制度化邁進，有關部門要鞏固既有的工作基礎和成效，同時可以借鑒國外或國內一些地區的經驗，進一步加強監管，營造有利于水產業發展的政策環境。通過回顧我國的相關政策和借鑒國外的經驗，未來的水產品流通和市場監管可以在以下方面做出努力。

（1）借鑒國外經驗，加速水產品流通和監管體制改革。縱觀世界各國，日本在水產品行業管理、質量安全管理方面，不但重視程度較高，其完善的法律法規、標準體系和監督管理體制值得我國參考。日本是水產品的消費大國，其流通和市場體系也相對健全。除多種流通渠道外，日本的農業協會是非常關鍵的組織，其業務包括生產指導、組織流通、信用服務和開展互助共濟幾個方面，對水產品流通和交易起到重要的促進作用。日本還制定了完善的水產品流通及市場監管法律法規，如《食品衛生法》、《HACCP（危害分析重要管理點）》、《PL法（生產物責任法）》等法律，覆蓋了產供銷全部環節（葉勇等，2011）。作為另一個農業大國，澳大利亞的農副產品也較多的依賴批發商進行交易，早期政府對批發市場采取了直接投資和管理，大型批發市場對澳大利亞農產品的高效流通發揮了重要作用。20世紀，澳大利亞政府對于重要農產品的流通和進出口采取了集中管理和專營政策，設立了專門機構；2001年，澳大利亞成立了非盈利性的羊毛發展公司，旗下的國際羊毛局提供產品質量認證。澳大利亞通過非盈利組織、參與農產品收購的經紀公司和各種行業協會，建立起高度發達的市場中介組織，促進了市場的有序發展。

（2）加強政策宣傳，提高各地從業人員和監管人員的思想認識。首先需要加強從業人員對于法律法規的重視程度，使其配合有關部門的監管。其次，將已經發布的各種政策法規的主要精神傳達到從業人員，讓養殖戶、流通環節的企業及市場交易主體充分了解有關制度內容。再次，對于監管執法人員，需強化其對于法律法規的了解和執行能力。

（3）繼續完善相關法律法規和標準，建立統一協調的監管機制，加強政策監管力度。在對水產品的監管中，首先應結合我國實際，針對產業鏈上各個環節制定完善的法律、法規及相關實施細則，為水產品監管提供法律支撐；其次，加快建立完善的水產標準體系，提高檢測隊伍的素質，全面提升我國水產品檢驗檢測能力和水平，實現水產品按標上市、按標流通；同時需保證不同部門之間政策規章的統一性、協調性，規范其權責范圍，避免各自為政的問題，最終形成相互銜接、運轉高效的水產品流通和市場監管格局。

此外，由于很多監管問題（特別是質量安全問題）涉及多個部門共同參與，同時也牽扯多方的利益，需要相關部門共同探索建立聯動機制，對整個產業鏈進行依法監管。2012年，廣東省海洋與漁業局與省工商行政管理局簽訂了《關于流通環節水產品質量安全監管合作框架協議》，協議主要涉及六個方面的內容：建立合作機制、信息共享、聯合執法、檢測資源共享、市場準入管理等，正是對聯動機制的推進，各有關部門如能做出類似的探索，勢必對水產品實現更完善的監管，促進產品流通的有序發展。

（4）完善基礎設施建設，優化資源配置，指導流通和交易模式的更新。除了合理規劃相關基礎設施之外，有關部門還需優化金融、技術、人才等各類資源的配置，建設現代化的流通渠道和倡導多元化的流通主體，推動流通業結構調整和模式更新。例如，通過扶持和培育區域性乃至全國性的大型批發市場，不但能夠更好的實現其產品集散和交易功能，同時提升其作為信息交流中心的服務功能和引領作用；另外，培育生產、零售、物流領域的龍頭企業，構建以龍頭生產企業、水產合作組織、物流企業和連鎖超市為主體的新型產品流通模式，不但有助于縮減流通環節、提高效率，更有助于流通中的監管和質量追溯。其中，現代化的物流業和超市零售方式利于降低水產品的損耗，促進銷售。近年來我國已經陸續開展了一系列的培育和扶持工作。2009年國務院發布《物流業調整和振興規劃》，高度重視水產品冷鏈物流，并明確提出：“完善鮮活農產品儲藏、加工、運輸和配送等冷鏈物流設施，提高鮮活農產品冷藏運輸比例”。2010年國家發改委印發了《農產品冷鏈物流發展規劃》，提出到2015年，建成一批運轉高效、規模化、現代化的跨區域冷鏈物流配送中心。

此外，有關部門可以借鑒國外拍賣制的水產品批發交易方式和其他產品的交易經驗，建立適合我國國情的水產品交易模式。

（5）規范信息管理、建立健全水產品信息網絡和質量追溯系統。隨著信息技術、條形碼技術等現代科技的發展，水產品流通中的信息化水平必將逐步提高。除在現有基礎上加強生產流通環節的信息采集、歸納和披露之外，我國還應逐步建立和完善現代化的水產品質量信息系統、供求信息網絡和物流信息平臺，以及時高效的實現產品質量追溯、幫助養殖戶把握市場信息、提高流通效率、促進產銷銜接，促進產品銷售。

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重點項目：農業部“現代農業產業技術體系專項資金項目”（項目號：CARS-50-11）。

作者簡介：楊正勇，上海海洋大學經濟管理學院教授、博士生導師，復旦大學資源與環境經濟學博士；杜卓君，上海海洋大學經濟管理學院講師，南京大學管理學博士；韓振芳，上海海洋大學黨委組織（統戰）部副部長，上海海洋大學經濟管理學院博士生。

收稿日期：2014-05-08。