保稅區落與起

成為政策洼地的保稅區并不一定就能成功。鄧小平在南方劃了一個圈，深圳崛起了；可也有很多“圈”在全國各地被陸續劃下。卻因平淡無奇而被人逐漸淡忘。

所謂保稅區，是這樣一種區域：雖然處于中國“境內”，卻在稅收上視為“關外”。外國貨物進入保稅區無需納稅，外企相當于在中國獲得一個免稅避風港，進可攻，退可守，尤其有利于轉口貿易。

在上世紀90年代，我國在十幾個城市內設立了保稅區，作為當時進一步對外開放的橋頭堡。如今，比保稅區更先進的保稅港區、自貿區都已誕生，保稅區地位相對降低，政策優惠程度似乎已不算什么。但不要忘記，連上海自貿區都脫胎于外高橋保稅區，而如果青島真的成為中日韓自由貿易示范區，也毫無疑問將直接繼承保稅區衣缽。

保稅區的歷史地位需要總結和梳理。《商周刊》根據當事者王懷岳、汪少華的回憶文章，梳理青島保稅區20年發展脈絡。

一落一起

1986年，中日貿易額蒸蒸日上，但棘手的逆差問題未能扭轉，雙方為此商討設立“出口加工區”，改善逆差局面。經日本代表多次考察，認為在青島建出口加工基地是最理想的辦法。

最初談判十分順利。1988年，日本派遣12名專家赴青島調研，青島市亦成立“出口加工區協調領導小組”專責處理。1989年5月，中日共同完成調研，日方提交《最終報告書》，青島市上呈《關于興辦青島出口加工區的請示》。向日本商品敞開懷抱，似乎大勢已定。

然而大國關系風云變幻。當年6月，政治風向突變，中日關系瞬間遇冷降至冰點，大部分合作項目被叫停，在青島建設出口加工區的計劃也被擱淺。

1991年春，氣候回暖，中央重新釋放信號，昭示改革開放大方向不變，國務院宣布開啟上海浦東新區并設立我國第一個保稅區——上海外高橋保稅區，隨后，天津、大連、深圳、廈門、廣州等城市紛紛獲批建保稅區，青島亦躍躍欲試，被擱置兩年的出口加工區申報被重新激活。

時任青島市長的俞正聲，專門為此事到了北京。

1992年4月的一天夜里，深夜11點多，時任青島出口加工區籌建辦公室副主任的汪少華突然接到上級電話：“俞市長在北京，青島設立保稅區有希望。但國務院特區辦只有青島設立出口加工區的可行性報告，沒有保稅區的材料，時間刻不容緩，要立即編寫青島保稅區的可行性研究報告和編制規劃圖紙……三天之后送到俞市長手里，你必須準時完成，并由你送去。”

之后，汪少華日夜不息，廢寢忘食，與兩位同事將兩萬多字報告書在三天內趕出，在規定時間內送到了市長手中。此時，青島市幾乎所有有關領導都到了北京待命，市長將大家分成12個行動小組，分別負責向國務院的12個部門呈送報告書，并下了死命令：“不達目的不能回青島。”領導班子在北京活動了一個多星期，到了1992年11月19日，終于盼到了國務院的批復，青島保稅區終得以成立。

二落二起

成為政策洼地的保稅區并不一定就能成功。鄧小平在南方劃了一個圈，深圳崛起了；可也有很多“圈”在全國各地被陸續劃下，卻因平淡無奇而被人逐漸淡忘。

改革開放30年，特殊政策區劃近百個，其中，卓著者居少，平平者居多。平平者，大多是因為地方政府心態沒有擺正，認為既然獲得了政策就能一勞永逸，其實仍然需要滿腔創業熱情，去開發創業，將政策用盡，才能有所作為。

青島保稅區的前7年與后10年的故事，正是這個中國區域發展規律的寫照。

使九牛二虎之力“拿下”的青島保稅區，在成立之初的七年時間內，進度緩慢，一度發展停滯。

由于長期沒找到合適的發展模式，當時的青島保稅區一片荒蕪，被稱為荒廢了土地、荒廢了功能、荒廢了政策的“三荒區”。1999年，青島保稅區主要經濟指標落到全國15個保稅區的末位，僅為上海保稅區的幾十分之一。

當時流傳著這樣一首打油詩：“區內長青草，牛羊吃得好，廠房蓋半邊，企業往外跑。”上海外高橋保稅區辦得風生水起、有聲有色，但青島保稅區則是苦苦支撐，面臨被國家摘牌的尷尬境地。

青島市政府逐漸發現問題，重視調整。1999年底，青島保稅區改革體制，實行獨立運作。在干部任命上，王懷岳受命領導、整頓保稅區。

王懷岳在回憶文章中說：“我到任后發現，保稅區工作人員，包括司機在內，只有29個人，要錢沒錢、要車沒車、要人沒人，7年中未提拔一個干部，有的工作人員心灰意冷。我認為，解決發展首要的是要解決人的問題。人的問題解決了，其他一切問題都會迎刃而解。因此，擺在我們面前的當務之急就是統一思想、振奮精神，充分調動大家的積極性，實現保稅區的絕地重生。”

時任青島保稅區管委主任的王懷岳南下北上，到全國各地取經，回來后開始大幅改革。完善基礎設施，整理半拉子工程，向全國招納賢才，用足政策，設立駐外招商代表，打破編制界限，實行全員聘任制，企業化管理，推行“黃牌制”和“待崗制”，層層簽訂軍令狀……破釜沉舟，不留后路，把每位職工推到背水一戰的境地。一系列新政，激活了行政活力，人的積極性一旦提升，各項工作便全面提速。

體制解縛的效果立竿見影，青島保稅區在改革當年就擺脫了落后局面，各項經濟指標躍居全國15個保稅區的第八位。

2001年，青島保稅區的五項指標——實際利用外資，地方財政收入，外貿進出口總額，各項稅收，固定資產投資——全部過億，綜合實力排名入全國保稅區第六。2002年，建成韓國貴金屬加工園、香港工業園和國際商品展示中心。其中，貴金屬園區在整個北方鶴立雞群，青島保稅區排名也躍升全國保稅區第五。

至此，萎靡不振的青島保稅區，在整頓改革三年后，躋身全國先進保稅區之列。

危機意識下的及時轉型

改革開放的成功，其中一個重要策略因素是步伐穩健，不徐不疾。960萬平方公里的國土，并不是一次性全面放開，而是在30年里有秩序地放開，抱著謹慎的試驗意識，設立經濟特區、保稅區、出口加工區、自由貿易區……

保稅區是各類試驗性質的政策性區域之一，就開放自由度來說，它低于自貿區。如果說它有什么弊端，那就是在政策初立時，由于缺乏經驗，政策制定者將保稅區與城市港口分割開來，客觀上導致保稅區的功能效果無法更大程度發揮，因此在中國加入WTO后，保稅區的優勢便不再顯著。此時，青島市開始思量轉型。

“由于沒有自由貿易港政策，中國北方港口的集裝箱80%需到日韓中轉，僅中轉裝卸費一項，每年就流失數億美元。”王懷岳回憶起當初缺乏港口支持的保稅區發展狀況時說。

保稅區與城市港口密不可分，但當時政策分裂了兩者，全國14個保稅區都受此影響遭遇增長瓶頸，有危機意識的青島市開始發聲，倡導將港口納入保稅區管轄范圍。

2002和2003年，青島保稅區先后兩次承辦“中國保稅區未來發展”主題研討會，提出新概念“保稅港區”，即時受到國家領導人重視。2003年，全國人大常委會副委員長成思危接納青島首倡的理念，提出三步走：“區港聯動——建設保稅港區——向自由貿易港轉型”，他評價說：“青島保稅區進步不小，條件不錯，前景樂觀。”

青島能比上海更早一步提出了新路徑，令人訝異。攜理論優勢的青島保稅區在2004年成為全國第二個“區港聯動”試點。

2008年，區、園、港合一的9，72平方公里青島前灣保稅港區經國務院批復正式設立，此后進入發展快車道。2012年，它實現南北港區互通，21個集裝箱和雜貨泊位全部享受保稅港區政策，2013年，根據最新中日韓三國蓬勃發展的貿易關系，青島保稅區申建自由貿易區。如今，青島保稅區與世界上100多個國家和地區有業務往來，吸引了40多個國家和地區的近5000家企業到區內落戶。

如今，保稅區已成為青島、山東經濟發展的重要引擎。國

（王懷岳，1999年12月任青島保稅區管委主任，2014年1月任青島保稅港區管委書記、主任；汪少華，時任青島出口加工區籌建辦公室副主任。）endprint