京津冀產業優化癥結破解

王小廣

京津冀經濟一體化的一個重要標志是產業與市場合理分工的形成。在一個大區域發展空間內，產業與市場合理分工包含三重意義：一是資源配置在區域內不存在市場壁壘，各種生產要素（特別是土地、自然資源、人、資本）在區域內自由流動與配置，各地通過充分競爭和比較優勢來確定自己的產業結構，從而使區域內資源配置效率最大化。二是區域內的產業發展由梯度發展向上下游供應鏈分工合作轉變。三是不存在影響區域內產業升級與質量升級的重大產業結構問題。

京津冀產業與市場分工存在的問題

就京津冀地區來講，以上三個方面的問題都很突出。首先，京津冀地區存在明顯的產業梯度性，而缺乏有效的區內分工，資源配置不是根據高度的供應鏈相關性而形成的垂直或水平分工。北京的產業優勢在科技與服務業，處于產業的高端，天津在制造業上也處于較高的一端，而河北除個別地區外各市縣在制造業和服務業上幾乎均處于較低的位置，產業分布按大城市、中等城市、縣域而呈現明顯的梯度性，但產業之間的聯系很不緊密，各自獨立，大多數產業的選擇或發展并不是按產業鏈分工展開的。據我們研究，要想提高一個大經濟區的資源配置效率，最好是形成區域內大分工，各大區域間則是小分工，要素在各大區域內流動占比很高，而在大區域間流動占比較小；物流、資金流、貿易流在各大區域內充分高效有序流動，就像歐盟或歐元區一樣，歐元區內的貿易占全部經濟體貿易的比重高達80%以上，區外貿易僅占全部貿易的20%不到。但我們的情況相反，像京津冀地區，區域內的貿易占比明顯偏低，不到一半，甚至只占到三分之一，這也說明三地經濟的內在聯系或市場分工程度并不高。河北鋼鐵占全國的比重很高，但它主要不是滿足北京、天津的市場需要，北京的科技和服務業與天津、河北的經濟發展的關聯性也很弱。

其次是區域內產業結構問題。一個產業做大，但技術水平不高，不僅帶來許多負效應，而且阻礙整個區域的產業升級，這可以說是“尾大不掉”的問題。一個產業做大了，肯定是要為全國、全球生產的，但就資源性產業（一般都是運輸量很大，運輸成本很高）而言，要努力減少向外的運輸量，而增加區內的運輸量，這會大大地降低交易成本。河北的鋼鐵行業占全國的比重過大，不僅是導致京津冀地區環境問題（霧霾）嚴重的最重要原因，而且對大區域的產業升級優化形成重大障礙。北京為解決自身的污染問題，將首鋼搬遷，當時認為只要把首鋼遷走就解決了“北京的污染源問題”，但從更長時間、更廣的視野看，這實際并未解決問題，將它搬遷到河北唐山，只是把污染源從核心區遷到外圍區而已，更是增加了現在已嚴重的霧霾問題。因為首鋼搬遷到唐山，極大地刺激了河北鋼鐵業的膨脹，而霧霾正源于鋼鐵產能的過度擴張，以及與周邊地區（內蒙、山西）是我國最重要的煤炭生產基地及產業結構過于重型化有關。我國能源結構中過度依賴煤炭是個極不易解決的問題，但可以在產業選擇上減輕其影響，遺憾的是，河北在產業發展上過度依賴鋼鐵，使這種影響得到放大。鋼鐵業過度發展不僅導致華北地區霧霾，而且影響了河北的產業升級和整個京津冀地區的產業優化升級，資本、資金過度集中于一個技術水平不高的產業，必將影響其他產業的發展和升級。

市場分割或市場壁壘是阻礙區域產業一體化最主要原因

以上兩個問題的產生，主要有兩大原因，一是在產業選擇和規劃上缺乏長遠考慮。二是產業發展被市場壁壘所分割，導致區域內無法形成有效的產業鏈分工。以鋼鐵為例，河北鋼鐵產業本來規模就大，而在發展中，經不住房地產的誘惑，強上加強，大上加大，最后不能自拔。鋼鐵行業的定位和產能發展規劃顯然不是從競爭力和產業升級優化的角度考慮的，要使鋼鐵業本身健康發展并對一個區域產業轉型升級形成良好的影響，其發展規劃應該著力于兩點，一是自動的抑制規模擴張，作為一種資源型產業，考慮到交易成本和環境問題，其產能規劃主要是滿足本區內的需求。二是鋼鐵產品也有高端和低端的問題，看是為滿足哪類需求。為滿足房地產需求，那么產業定位必須是低端，而為一個很具成長性、更多附加值的產業――汽車行業而生產，那么它的定位就比較高，應該把提高鋼鐵板材比例作為產業規劃的重點，這樣的話，河北鋼鐵產業結構將大不一樣。

這里，我更關注的問題是市場分割或市場壁壘對區域產業一體化的影響問題，這是導致以上問題的最主要原因。京津冀三地之間生產要素流動和配置仍受到行政區劃的嚴格限制。在各種要素流入和配置中，人的流動受限制較小，但資本、資源的流動卻受到基礎設施體系分割、地區保護政策的巨大障礙。這種要素市場化差異導致了這樣的一個明顯問題：各類資源過度向核心區集中。按市場自然法則，人力資源存在內在的由外圍向核心區集中的傾向，但由于勞動力市場是一體化的，不存在流動障礙，因此，人口集中成為一種長期而自然趨勢。但要避免人口過度地向核心區集中，主要是使要素集中的效應與擴散的效應取得平衡。很遺憾，地區保護主義或市場壁壘的存在以及一些特定的產業制度安排，使我國的區域發展出現要素集中的趨勢遠遠超過擴散的趨勢。地區保護主義和市場壁壘在京津冀地區廣泛存在。如北京、天津及河北的大城市對住房用地采取高價政策而對工業用地采取低價政策，這對產業按市場成本的轉移構成巨大障礙，不少產業如果不是優惠政策，很難在北京、天津、河北的大城市生存。還有，河北在吸引資金、資本、技術等方面長期處于不利地位，但基礎設施一體化的障礙則使其處境更加不利，如三河市等地修了很好的高速路，準備與北京的路對接，但剩下二三公里的路就是接不上，因為北京不讓接，這對各要素按市場競爭、合理流動形成了明顯的障礙。再比如，為收費而特制的高速公路制度有利于大城市，而不利于小城市和農村。為了更快的發展高速公路，國家制定了高速公路的高收費政策，這對促進高速公路發展起到了巨大的作用，但也產生一個嚴重問題，高速公路都是封閉式的，“開口”很少，物流、人流經常在許多小地方都是“穿腸”過，從而大大地降低了中心城市對外圍地方的擴散作用，相反則強化了資源要素的集中效應。如果不存在以上各種市場壁壘，那么，北京、天津、河北的產業在區內的轉移就會順暢、有效，真正的產業合理分工就會出現，否則，在現有的市場分割和地區保護不變的情況下，要實現習總書記講的“形成區域間產業合理分布和上下游聯動機制，對接產業規劃，不搞同構性、同質化發展”的要求是不可能的。

（作者為國家行政學院決策咨詢部研究員）

責編/徐艷紅 美編/李祥峰endprint