全球化進程中的中國國家治理

楊雪冬

十八屆三中全會將完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化，確立為全面深化改革的總目標。這個目標的確立基于對中國建設、改革和發展經驗的客觀分析，也體現了對中國與世界關系發生歷史性變化的敏銳判斷。中國所要解決的問題不僅具有中國特色，也帶有明顯的全球性。應該將中國的國家治理現代化置于全球化這個宏觀歷史背景下進行理解。

全球化的不斷深化，使得協調國家與國內社會、國際社會的關系成為各國共同面臨的重要任務。面對各種新老問題，已經成型的國家權力使用模式，運用駕輕就熟的政策手段都失去了原來的效力，甚至陷入危機。如何完善國家治理體系，提升治理能力成為各國共同面臨的問題。

因此，中國的國家治理現代化是沿著對內和對外雙軌進行的。我們要從協調國家與國內社會、國際社會雙重關系的角度出發，來思考國家治理現代化面臨的問題、發展的方向以及著力的重點。在許多情況下，只有通過改進國際乃至全球治理，才能將國內與國際兩種治理資源有效地調動和整合起來，并為國內治理問題的解決創造更有利的條件。

全球化凸顯了國家變革的重要性

隨著全球化的深入，國家的作用從兩個方面凸顯出來：一是國家在公共問題解決中的不可缺性。盡管在全球化的過程中，具有跨國特征的主體，比如資本、各類跨國組織的影響力在不斷提升，但是要有效地解決全球化產生的諸多新的公共問題，依然不能離開主權國家，因為國家代表的公共權力往往是各種裁決、決定的合法性確認者、最后執行者，也是領土范圍內大部分沒有跨國流動能力人口的保障者，還是大型跨國資本遇到市場無法解決問題時的求助對象。因此，我們看到，各國政府在減少管制、下放權力、給資本更大的自由、為社會組織的發展提供更多空間的同時，也在承擔起更多新的職能，各國財政支出的不斷增長就說明了這一點。

二是國家在全球交往中的整體性更加突出。國家在復雜而多樣的全球交往關系中，主體意識隨著與其他主體交往的擴大和深化得以確立和加強。對多樣化主體的了解，開闊了各個國家的視野，增加了比較的參照系，有助于各個國家更清楚地認識自己在全球化進程中的地位和能力。而為了更好地適應全球交往，各個國家也會主動或者被迫地將本國在全球體系中的地位，以及本國與其他國家、國際組織的關系納入考慮的范圍之內，相應地協調國內關系，推動內部整合。這種整合主要表現為各國都更加重視協調國家與社會關系，平衡國內不同區域、不同利益間關系以及建設整體性政府等工作，以將內部關系理順、矛盾減少，形成一致對外的合力，提高整個國家在全球體系中的行動能力。

國家的功能也隨著其全球化水平的提升不斷調整和充實，努力調整其對內和對外的功能。對內，面對更加多元化的國內社會，國家的秩序維護功能和基本保障功能都在強化。國家基本保障功能的強化是國家面對資本跨國流動的本能性反應。因為相對于資本的流動而言，國家政權以及國內大部分民眾都是領土性的，國家要獲得合法性，必然為國內大部分民眾提供基本的公共品和公共服務。同時，國內民眾由于對外部世界了解的加深，會對國家提出更高的要求。而各個國家為了留住和吸引資本，也會加強公共品和公共服務，將宜居環境建設與投資環境改善結合在一起，以提高本國的投資吸引力。

對外，面向國際社會，國家功能向構建競爭優勢和倡導本國價值拓展。在外部，國家權力的運用面臨著其他國際主體的全方位競爭，國際因素在國家合法性構建中的影響更加明顯。這使得國家更加重視國際競爭功能的發揮，以全面動員競爭資源。許多國家不再簡單地依靠自然稟賦，而是根據自身在全球化進程中的位置以及自己的條件，進行戰略性選擇，積極構建競爭優勢，來改變本國在國際分工中的地位，把握科技創新帶來的新的增長機會。采取這種戰略性行動的國家被稱為“競爭性國家”，國家為了保持經濟增長，有目的地“創造、重構或者加強自己的領土、人口、社會環境、制度以及經濟組織的競爭優勢”。

在世界多極化的背景下，國家的競爭功能也突破了經濟和科技領域，向社會文化領域以及制度體系層次拓展，使國家的功能又增加了價值倡導的維度。之所以如此，有兩個主要原因：一是在國際社會中，美國以及西方所代表的制度、價值受到了廣泛的批評和質疑，加快了國際社會中價值理念的多元化；二是各國對于國際制度、國際規則的建設，國家間關系的調整等都有自己的設想，希望將自己的理念、利益等投射其中，以更好地實現本國利益與國際社會發展的結合。各國政府都主動在國際社會中擴大本國制度、文化的吸引力和影響力，以增強自己國際行為的可接受性，爭取國際話語權。

全球化對國家治理的改進提出了要求

盡管國家的重要性在全球化進程中以新的方式體現出來，但是國家只是更加復雜的國內社會和國際社會中的主體之一。面對國內外多元而相互聯系的關系，復雜多樣甚至跨越國界的問題，單單依靠國家掌握的資源是無法協調和解決的，必須將已經多元化的國內、國際主體有效地動員起來，突破國家為中心的單一模式，形成多元參與的解決問題新模式。強調多元合作的治理理念由此發展起來，逐漸成為各國調整國家職能，實現國家變革的方向。如果說一系列現代制度的建立是國家的第一次現代化的話，那么在全球化背景下國家從統治向治理的轉變則可以視為第二次現代化。

治理作為一種理念被不同領域所接收，雖然各自表述的方式和強調的重點不同，但是在對治理的基本認識上是一致的，即治理是多主體參與的、共同解決公共問題的過程。國家職能向治理方向的轉變是一個復雜的過程，涉及整個國家的體制結構、機構設置、人員能力等，必然會遇到諸多的新挑戰。而如何處理國內治理與國際或全球治理之間的互動關系，無疑是其中最新的一種。這種挑戰主要體現在三個方面：

一是國家行動的自主性有了更復雜的約束條件。國內治理與國際或全球治理的互動導致了國內問題的國際化，國際問題的國內化，大大增強了問題的復雜性，這使得國家難以單獨作出決定，或者只依靠強制性手段來加以應對解決，必須考慮到多方面的因素，以達成更廣泛的共識，獲得更大的支持。這使得國家要不斷豐富治理方式和手段，提高平衡利益和協調關系的能力。

二是國家合法性來源的國際化。由于國家參與國際事務的范圍擴大，程度加深，國際社會的承認也成為國家合法性的來源。這不僅體現在國家在國際事務中行為被接受程度，也反映在國內社會對本國政府國際形象的關切。顯然，一個國際形象差的國家，也會受到國內民眾的批評甚至反對。而一個國家對于國際事務的過度介入，超過了本國經濟承受能力以及社會公眾的期待，也同樣會削弱國內民眾的支持。

三是治理資源的整合。治理重要性的凸顯，是為了應對全球化條件下更為復雜的情況和問題，但是治理資源是分散在多個主體中間的，這就會涉及資源的整合問題。雖然在國內治理中，國家依然具有強大的資源整合能力，但是由于復雜問題中責任分擔難以明確，各主體之間信任不足等原因，真正的有效治理達成需要更多的配套制度。而在國際或者全球層面上，有效的資源整合機制更是遠遠沒有建立，現有的國際組織和機制的權威性不足，各主體之間在責任分配上的巨大分歧等，都直接限制著相關問題治理的效果。

增強中國國家治理變革的全球向度

從廣義上說，中國的改革開放也是國家治理現代化的過程。因此，十八屆三中全會把推進國家治理體系和治理能力現代化，作為全面深化改革的總目標之一。在全面深化改革中，通過發展市場經濟，轉變政府職能，培育社會的發展等新舉措，國家與國內社會的關系進行著重塑；而通過對外開放，加入WTO，承擔更多國際責任，國家與國際社會的關系發生了根本性轉變。這兩個關系的轉變幾乎是同步進行、相互促進的，也使中國的國家改革從一開始就選擇了治理的方向，并隨著中國與世界關系的改變，逐漸形成了國內治理改革與國際乃至全球治理改革緊密聯系、互動復雜的局面。

經過30多年的改革開放，中國成功實現了從封閉半封閉到全方位的偉大歷史轉折，當代中國的前途命運已日益緊密地同世界的前途命運聯系起來。因此要始終站在國際大局與國內大局相互聯系的高度，審視中國和世界發展問題，思考和制定中國的發展戰略。十八屆三中全會提出要“以開放促改革”這個重要命題，在構建開放型經濟新體制的過程中，將全球化帶來的變化轉變為制度改革和完善的動力。

因此，只有將“推進國家治理體系和能力的現代化”置于中國與世界關系發生根本性變化這個背景下，才能全面理解這種現代化的時代新含義。中國既是世界上經濟發展最快的國家，又是世界上最大的發展中國家，這兩種身份也說明了國內國際兩個大局的復雜關系，這是塑造中國未來發展的重要條件之一。顯然，國家治理的現代化不單單是物質層面的，更是制度與人的意義上；不是簡單的模仿學習，還是創造性建構；不是封閉孤立條件下的現代化，而是積極參與全球化進程中的現代化；不是只關注國內治理問題的現代化，而是具有國內和國際兩個面向的現代化。

全球化已經成為了中國推進國家治理現代化的基本時代背景，也是構建國家與國內社會，國家與國際社會新型關系過程中的內在要素，因此必須認真對待全球化帶來的國家治理新問題。

首先，由于全球化力量的介入，國內社會關系更加復雜化。市場經濟的發展帶來了社會的多元化，而包括人口、物資、資金、信息等在內的各類資源的跨國，乃至全球流動，又為多元化的社會增添了國際化因素，使得一些社會群體比其他群體更能把握住全球化產生的新優勢，享受到全球化帶來的好處。這些具有跨國界流動，或者動員資源能力的群體，相應地就會更容易擺脫受領土邊界限制的國家權力的管制。這樣，全球化在加速收入差距拉大的同時，也改變了社會內部的平衡關系，超出了國家權力的干預能力。

其次，國內問題的國際化，限制了國家權力的自主行使。國內問題的國際化一般有兩種形式：一種是問題產生了國際影響，多發生在國家處理國內社會關系時，引起了國際社會的關注，甚至批評；另一種是問題涉及周邊乃至更多的國家，多表現為意外事件，災難或者資源的分配。原有問題一旦國際化，就增加了解決的復雜性，也會超出了國家主權獨立行使的范圍。而如果處理不得當，也會影響到國家在國內外的形象。

再次，跨國問題、全球問題的不斷增多以及國際社會對于中國承擔更多國際責任要求的增強，正在改變著國內責任與國際責任之間的均衡關系。盡管中國一直強調世界上最大發展中國家的身份，但是中國的快速發展以及綜合實力和影響的提升，使得中國也是許多跨國問題、全球問題的涉及者，成為國際社會的關注對象。這是一個不斷突出的現實。因此，國家必然要承擔更多的國際責任。承擔責任，就意味著把更大比例的國家財富用于國際社會，這反過來會影響到國內利益分配，并引起在國際問題優先性上國家與國內社會公眾之間的矛盾。這樣，在承擔國際責任的過程中，就形成了國內與國際兩個層次的兩類矛盾，國際問題也實現了國內化。在國內，矛盾的焦點是是否應該承擔責任，在國際上，則是應該承擔多大的責任。

第四，國家認知與社會認知的偏離，對于國家在治理過程中的角色提出了新要求。改革開放以來，國家依靠豐富的統治資源和文化傳統，一直充當著社會認知的塑造者和引導者，既保證了國家的決策和政策能夠在社會公眾中得到最大程度的認可，大大減少了執行的成本，也提升了國家與社會在國際事務中判斷與行動的一致性。但是隨著市場經濟的發展和對外聯系的擴大深化，社會正在形成更為獨立而多元的認知，一些社會群體也在一些問題上成為議程的設定者，在某些領域中成為新理念的創造者，這大大限制了國家的主導地位。無疑，市場和開放是消解國家中心地位的巨大力量。在這些變化的影響下，國家與社會在許多問題上的判斷和認知都出現分歧，甚至一些長期形成的共識、標準也被打破。隨著代際的更替，新生代群體會更傾向于從水平比較，而非歷史比較的角度來看待國家行為。面對經常提出疑問的社會群體，國家必須說服多于強制，協調多于命令，以自我改變來適應社會的變化。

更有效地應對這些問題，關鍵是在客觀分析國內社會和國際社會發展變化情況的前提下，科學地推進國家治理能力的現代化。國家功能的面向，對內即與國內社會合作，國家基本功能是維持秩序、提供保障、培育社會和與社會合作，全球向度下的變革，則是民主、法治、協商；對外即與國際社會合作，國家基本功能是構建競爭優勢、倡導本國價值、承擔國際責任，全球向度下的變革，則是和平、發展、合作。

要增強中國國家治理變革的全球向度。首先，要在觀念上承認國內社會和國際社會變化的客觀性，逐步改變國家主導一切、包攬一切的思維模式和行為模式。國家治理現代化的根本目標不僅僅是推動政府、執政黨的現代化，更是實現社會以及每個個體的現代化，這樣才能為國家治理的有效持續運行提供堅實的基礎。其次，要按照民主法治協商的精神推動國家制度的現代化。國家依然是國家治理體系中的首要主體，也是各類治理問題的主要解決者。既要將這些現代政治精神貫徹到各項制度的實際運行之中，也要根據這些精神來改造和完善各項制度，從而使國家能夠通過制度化的方式有效整合經濟社會發展產生的新的力量、新的因素，形成國家與社會的新型合作關系。再次，要增強國家治理體系的開放性。國內社會與國際社會的緊密互動，是國家治理所處的基本環境，面對的基本關系，這種互動帶來了開放的國內社會和拓展的國際社會，導致了國內、國際問題的相互轉化。因此，國家治理體系既要為應對這些問題動員國內國際各種資源，也要認真對待國內和國際兩個層面上不斷出現的非傳統責任。最后，要提高國家治理的能力。觀念的變化最終要體現為能力的提高。國家治理的能力不單單是國家的能力，而是所有治理主體的共同能力。因此，不僅要提高國家的能力，還要注重其他治理主體的能力建設，更要重視如何使各個有能力的主體形成最大的合力。這就需要建構國家與其他主體之間的新型關系，使它們彼此間既能相互信任，也能相互補充，共同提升。

（作者：中央編譯局全球治理與發展戰略研究中心執行主任、研究員）

責任編輯：杜梅萍