走健康城鎮化之路

肖金成+安樹偉

中央城鎮化工作會議明確了推進城鎮化的指導思想、主要目標、基本原則以及今后一個時期我國推進城鎮化的六大任務，即推進農業轉移人口市民化、提高城鎮建設用地利用效率、建立多元可持續的資金保障機制、優化城鎮化布局和形態、提高城鎮建設水平加強對城鎮化的管理。我們要以這六大任務為抓手，在穩定城鎮化速度的同時，全面提高城鎮化質量，走健康城鎮化之路。

推進農業轉移人口市民化

2012年，我國城鎮人口已經達到7.12億人，城鎮化水平為52.6%，但戶籍人口城鎮化率只有35.3%，二者相差17.3個百分點。以北京市為例，2012年北京市常住人口已經達到2069.0萬人，但是戶籍人口只有1297.5萬人，即北京有37.3%的人是沒有北京戶籍的外地人。2012年我國人戶分離人口有2.79億人，占總人口的比重為20.6%。這些人戶分離的人口多數居住在城市，但由于工作地與戶籍地的不統一，給他們就業和生活帶來了許多不便。農民工子女無法平等地享受教育、公共衛生和基本醫療服務；農民工未納入就業地城鎮住房保障體系，權益得不到有效保障；造就了一些邊緣化的人口群體，構成了一定的社會風險。

我國“大躍進”時期形成的二元戶籍制度，原因在于農業大幅度減產造成的商品糧短缺和經濟衰退造成的就業困難，在戶籍制度上開始嚴格管理和限制人口流動，以便克服糧食約束、保障城市居民就業、維護作為傳統積累模式核心的統購統銷政策。戶籍制度的建立標志著城鄉隔絕的正式形成。從目前形勢看，促使二元戶籍制度形成的因素已完全消除。但是，很長一段時間國家戶籍制度的改革，也僅僅是逐步放開在縣級市市區、縣人民政府駐地鎮和其他建制鎮的落戶限制，沒有進一步放寬中等城市戶口遷移政策，完善落實大城市現行戶口遷移政策。這與人民群眾的期望相差甚遠。因此，中央城鎮化工作會議提出，要“解決已經轉移到城鎮就業的農業轉移人口落戶問題，努力提高農民工融入城鎮的素質和能力”，實現農業轉移人口市民化。最近，公安部已經明確，到2020年要基本形成以合法穩定住所和合法穩定職業為戶口遷移基本條件，以經常居住地登記戶口為基本形式，城鄉統一、以人為本、科學高效、規范有序的新型戶籍制度。

中央城鎮化工作會議要求：“要以人為本，推進以人為核心的城鎮化，提高城鎮人口素質和居民生活質量，把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務。”城鎮化的最終目的是要為人的全面發展創造條件，因此，城鎮化必須以人為本，推進以人為核心的城鎮化。其首要任務是農業轉移人口市民化。所謂農業轉移人口就是俗稱的農民工。改革開放以來，一批批農民脫離了農業，離開了農村，進入工廠、城市，形成了龐大的群體，他們不僅為中國的工業化作出了貢獻，也為城鎮化作出了貢獻。但時至今日，雖然在統計數據上農民工大部分已屬于城市常住人口的一部分，但身份問題沒有解決，家屬沒有進城，未能享受城市居民平等的待遇，所以，農民工問題受到社會各界的廣泛關注。

農民工市民化就是讓已進城的農民工不管是在大中城市，還是小城市、小城鎮都能享受與城市居民同等的福利待遇、同等的社會保障、同等的權利與義務，不再是城市的“邊緣人”。在社會保障制度方面，應建立農民工完善的和城市居民基本相同的社會保障和流動人口社會保障的可轉移問題。應加快在農民工輸入和輸出大省之間進行養老保險關系轉移的對接試點工作。應盡快研究社會保障全國統籌問題，以使農民工群體全面建立社會保障制度盡快成為現實。在農民工的子女教育問題方面，兒童教育當然應是輸入地政府的責任，不應該有任何的歧視。在住房方面，應采取多種渠道增加農民工住房的有效供給。制訂解決外來務工人員住房的長期政策，參照城市住房公積金制度，制訂并實行外來務工人員住房公積金制度，對建立公積金賬戶的外來務工人員允許其以公積金購房和支付房租；建設一批小戶型的公租房和廉租房，向包括外來人口在內的無力購房的低收入群體出租。

提高城鎮建設用地利用效率

我國國土空間雖然很大，有960萬平方公里的陸地國土，但適宜人居住和發展的空間并不大，約60%的土地為山地和高原，適宜工業和城市建設及耕作的土地僅有180多萬平方公里。我國中度以上生態脆弱區域占全國國土面積的一半以上，脆弱的生態環境，使大規模高強度的工業發展和城市建設只能在有限的空間展開。工業化、城鎮化需要占用土地，如果不加控制，粗放利用，我國保障糧食安全的耕地面積就很難保證。很長一段時間，一些地區粗放利用土地的現象十分嚴重。在城市建設上，追求低容積率，影響了城市對產業的承載能力和對人口的吸納能力。工業發展沒有投資強度標準和單位面積產出標準。大量耕地被占用，出現了很多“空心村”。在城鎮化過程中，本應在城市建設用地增加的同時減少農村居住用地，由于社會保障和戶籍沒有解決，進城農民仍然保留了農村的居住用地，造成了“雙重占地”。全國耕地面積從1996年的19.51億畝減少到18.26億畝，人均耕地由1.59畝減少到1.37畝，已逼近我國保障糧食安全的“紅線”。

今后十幾年是我國工業化城鎮化快速推進的重要時期，也是空間結構調整的重要時期。我們既要滿足人口增加、人民生活改善、經濟發展、基礎設施建設對土地的巨大需求，又要為保障糧食安全而保護耕地，還要保障生態環境，因此，必須調整發展思路，確立集約發展的理念。

1990至2012年，我國城市建成區面積由12856平方千米增加到45566平方千米，平均每年增加5.92%；同期城鎮人口由3.02億人增加到7.12億人，平均每年增加3.98%。建成區面積增長速度是城鎮人口增長速度的1.49倍。產生這一現象的原因，一是由于中央與地方財權與事權的不對稱，導致地方政府以賣地為收入的“土地財政”，個別地方賣地收入占到了財政總收入比重的1/3；二是一些地方打著“加快城鎮化進程”的旗號，盲目拉大城市（鎮）框架，濫占耕地，不斷擴大城市面積；三是部分地區在經營城市的理念下，大肆追求土地增值的收益，進一步助長了多占耕地和不合理拆遷的行為。如果按照這種思路繼續推進城鎮化，失地農民的數量還會大量增加，農村人口人均占有耕地的數量將進一步減少，土地粗放利用的問題還會進一步加劇。

因此，中央城鎮化工作會議提出，“要按照嚴守底線、調整結構、深化改革的思路，嚴控增量，盤活存量，優化結構，提升效率，切實提高城鎮建設用地集約化程度。”在空間上必須從“生產、生活和生態”上做全面部署，轉變生產方式，全面促進資源節約，推動資源利用方式根本轉變，提高利用效率和效益。首先，需要確立集約發展的理念，推進產業集聚，提高土地集約節約利用水平。在許多中小城市，存在嚴重浪費土地的現象，城市規劃并未根據實際需求，盲目貪大。如在一個人口不到百萬的縣域內，規劃近百平方公里的產業區和城市建設區。城市建設既松散粗放，又追求奢華洋化，既浪費了土地，又浪費了資金。生態空間是以提供生態產品和生態服務為主要功能的區域，在保障區域生態安全中發揮重要作用，是經濟社會可持續發展的基礎。人們占用的空間越多，給自然和動物保留的空間就越少。為了實現可持續發展，除人們為了生產和生活必不可少的空間之外，要盡可能多地保留更多的生態空間，這是人們在經受多次大自然的報復之后形成的新理念。

優化城鎮化布局和形態

中央城鎮化工作會議提出：“要優化布局，根據資源環境承載能力構建科學合理的城鎮化宏觀布局，把城市群作為主體形態，促進大中小城市和小城鎮合理分工、功能互補、協同發展。” 城市群是中國未來經濟發展格局中最具活力和潛力的核心地區，在全國生產力布局中起著戰略支撐點的作用。所謂城市群是在特定的區域范圍內云集相當數量的不同性質、類型和等級規模的城市，以一個或幾個特大城市為核心，依托便捷的交通條件，城市之間的內在聯系不斷加強，共同構成一個相對完整的城市“集合體”。在城市群范圍內，原來的區域性中心城市和另外的城市形成了互補關系，大城市的功能不斷升級，給小城市和小城鎮帶來了機遇。小城市和小城鎮在城市群范圍內，區位劣勢在弱化，而成本優勢在強化。長三角、珠三角城市群有很多小城鎮能夠集聚那么多產業，和位于城市群之中有非常密切的關系。

通過發展不同規模的城市群來加快城鎮化的速度，將對消除城鄉二元結構、實現經濟社會協調發展起到重要作用。因此，中央城鎮化工作會議提出，在空間布局上構建“兩橫三縱”的城市化戰略格局，即以亞歐大陸橋通道、沿長江通道為橫軸，以沿海、（北）京哈（爾濱）-（北）京廣（州）、包（頭）昆（明）通道為縱軸，以主要的城市群為主要支撐。對不同的城市群，要實行有區別的城鎮化發展政策。對于地理空間形態和經濟空間形態成熟的城市群，如京津冀、長三角和珠三角三大城市群，應調整產業結構，優化空間布局，構建合理的城鎮體系。對于新興的城市群，要加強和培育核心城市。此外，還應在資源環境承載能力較強、能源和其他礦產資源比較豐富，具有一定的集聚經濟和人口條件等的中西部和東北有條件的地區，依靠市場力量和國家規劃引導，逐步發展形成若干規模較大的中心城市。

提高城鎮建設水平

中央城鎮化工作會議指出，“城市建設水平是城市生命力所在。城鎮建設，要實事求是確定城市定位，科學規劃和務實行動，避免走彎路；要依托現有山水脈絡等獨特風光，讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁；要融入現代元素，更要保護和弘揚傳統優秀文化，延續城市歷史文脈；要融入讓群眾生活更舒適的理念，體現在每一個細節中。”

提高城鎮建設水平，城市建設要考慮歷史傳承。我國城市大多有著悠久的歷史和璀璨的文化，有著獨特的歷史文化風貌和景觀特色。但從目前來看，城市建設和更新改造大多缺乏對城市歷史文脈的尊重，缺乏對城市歷史文化內涵、地方特色以及地方風情的深入研究。不注重傳統街區、傳統風貌的保護與繼承，許多歷史文化古跡和風貌在城市建設和更新中被破壞甚至被完全摧毀，而新的建筑又毫無地方特色和風貌，或造成“千城一面”的局面，或被一些低級和缺少內涵的元素所替代。如寬馬路（或者景觀大道）、大廣場、大樹進城、亮化工程、標志性建筑等“形象工程”大量出籠，對中國城市的健康持續發展危害很大，不僅浪費了寶貴的資金和土地，妨礙了城市健康協調發展，而且積累社會矛盾，消解地方文化和城市特色。一些標志性建筑完全是從天而降，與當地的歷史文化、傳統習俗、自然環境、城市空間模式全無關系。在西方往往只是書本、雜志或者展覽會上出現的畸形建筑，現在在一些城市矗立起來，隨著這建筑史上短暫的一頁被翻過去之后，它們將成為時代的“傷疤”，記錄下永遠的傷痛。

隨著經濟的發展，城市總是要發展的。但對歷史文化名城，特別是歷史地段、風貌協調區、文物保護單位及其附近地區來說，最迫切的不是改造，更重要的是加強保護和精心整治，即要妥善處理好保護與更新的關系。這是公認的歷史文化名城保護的國際經驗。要注意保護城市的個性，保護城市個性不僅要保護那些代表地域特色的古文物和古建筑，還應當包括保護地方民俗、地域文化和地方精神。要著眼于本地區商業、文化、居住、旅游活動的復蘇和發展，采取保護整修、協調開發、開發重建等多種保護更新方法。妥善解決中心城區功能性的變化的同時，仍應考慮保護舊城區文化遺產及其格局，包括對新建筑體量及高度的控制。當務之急，是建立健全相關的法律法規和政策，保障城市建設和更新中的公眾參與，使公眾參與成為城市建設和更新體系中一個必不可少的環節。

提高城鎮建設水平，生活空間要宜居，城市要建得更像城市，農村要建得更像農村。城市要以城市綜合體建設為重點，住宅與商業地產并重，著力打造高品質生態居所。農村要建設得更像農村，田園小徑、青堂瓦舍、雞叫蛙鳴、小溪藕塘，才是真正的田園風光。在城鎮化過程中，大量農民離村進廠進城，等他們或他們的子女再回到農村的時候，發現農村面目全非了，農村也變成城市了。所以，中央城鎮化工作會議才有針對性地提出：“在促進城鄉一體化發展中，要注意保留村莊原始風貌，慎砍樹、不填湖、少拆房，盡可能在原有村莊形態上改善居民生活條件。”

（作者：肖金成，國家發展和改革委員會國土開發與地區經濟研究所所長；安樹偉，首都經濟貿易大學城市經濟與公共管理學院教授）

責任編輯：杜梅萍