穩步推進國企領導人制度分類改革

黃再勝

十八屆三中全會決議提出，要“建立職業經理人制度，更好地發揮企業家作用?！辈⑶?，“國有企業要合理增加市場化選聘比例”。今后一段時期，以分類管理推進國企領導人制度改革，對于打破國企領導人制度行政化藩籬，增強國有企業人才資源配置的生機和活力，無疑具有重要的實踐指導意義。

國企領導人制度改革刻不容緩

眾所周知，轉型期我國國企領導人制度附著有濃厚的黨政干部管理色彩。行政委任制仍然是國企領導人選任的主導方式。隨著社會主義市場經濟的不斷發展和國企改革的深入推進，這種國企領導人資源行政化配置的弊端日漸暴露，已經成為完善國企現代企業制度，健全公司法人治理結構的主要掣肘。

首先，國企領導人制度行政化與健全國企公司法人治理結構的實踐要求不相適應。國企改革以后，我國借鑒和移植現代企業的公司治理模式，但轉型期國企領導人制度行政化，使得改制國企公司治理實踐不僅面臨“內部人控制”問題的困擾，而且還使其公司治理結構遭受“淮南為桔，淮北為枳”的變形走樣尷尬。這主要表現在，在管企業、管人和管資產的政府干預下，國企領導人的任免、考核和薪酬決定等主要由政府主管部門（國資委）來實施。國資委直接管理企業，實際上超出了出資人的權力范圍，導致改制國企董事會“外部化”，企業內部機構虛設化和企業決策程序形式化。

其次，國企領導人制度行政化與國企高管薪酬激勵的市場化實踐不相適應。近年來，隨著年薪制、獎金紅利等績效薪酬的推行，轉型期國企領導人薪酬制度逐步引入市場因素且市場化程度不斷增強。但遺憾的是，國企領導人選任行政化，導致其身份游離于官員與商人之間。國企領導人“亦官亦商”的身份兩重性，不僅使國企高管薪酬激勵市場化實踐飽受詬病，而且也使國企高管薪酬激勵的有效性大打折扣。實踐中，國企領導人薪酬決定缺乏確定的參照標準，使得“高管薪酬多高才算合理”的追問難有定論。同時，在社會收入分配差距不斷拉大的情況下，國企領導人身份模糊引發的“資格確認問題”，也極大地削弱了社會民眾和普通員工對國企高管薪酬增長合理性的認同。“組織人、市場價”的薪酬實踐使得政府官員僅僅被任命為國企領導人，就身價百倍，顯然不利于彰顯社會公平。

再次，國企領導人制度行政化與強化國企經營投資責任追究的制度要求不相適應。面對競爭日益激烈的市場環境，國有企業要做強做優，不僅需要企業領導人不能安于現狀，敢于創新和冒險，同時也需要企業領導人經營投資決策應以長期價值為導向，不能片面追求短期利潤而犧牲企業長期發展。但實踐表明，國企領導人制度行政化使國企領導人與企業之間只是一次性博弈關系，國企高管人員往往將企業當作“商而優則仁”的跳板，竭力在短期內創造“不菲業績”，以謀得光鮮的政治資本和更多的政治晉升機會。同時，國企領導人“腳踩兩只船”，享受“出則為商，入則為仕”的待遇，大大降低了其離開企業組織的退出成本。即使企業業績平平，只要不違法亂紀，基本可以舒舒服服干到退休，甚至經營不善時還可以調到其他企業或政府部門繼續任職。在缺乏硬性的職業風險、穩定的職業預期和市場競爭壓力情況下，國企領導人可享企業短期業績改善之利，而無需承擔企業缺乏發展后勁之責，自然有過于冒險的沖動。

最后，國企領導人制度行政化與提高國企競爭力的發展要求不相適應。轉型期國企領導人制度行政化，造成我國職業經理人市場發育滯緩，且呈現明顯的二元化分割特征。國企領導人的選拔通常在相同或相近職級的“領導干部”范圍內進行，這種體制內循環難以做到優中選優，更談不上網絡天下英才。由行政官員轉化而來的“企業家”憑借關系資源能夠“做大”企業，但卻難以做強企業。而面對數量眾多的國有企業，掌握選人用人權的政府官員缺乏激勵和能力解決國企領導人的逆向選擇問題。同時在行政委任制下，具有專業優勢和信息優勢的董事會對企業經營班子的解聘權無法落到實處，經營管理人員的“生殺大權”掌握在由上級主管部門手中，往往導致國企領導人唯上而不唯市場，誘使其把更多資源配置在權力投資、“經營領導”等非生產性活動上，疏于企業家精神的自我培育。

穩步推進國企領導人制度分類改革

在推進國有企業分類管理前提下，國企領導人制度改革的目標，就是建立與社會主義市場體制與現代企業制度要求相適應，與國企功能定位相匹配，權責明確，人員能進能出、能上能下，收入能增能減的選人用人新機制。

建立競聘上崗的國企領導人產生機制。由誰來選人以及如何選擇，是企業領導人產生機制需要解決的兩個根本問題。在國企分類管理條件下，國企領導人產生機制的市場化改革應有所區別，分類施策。具體而言，對于競爭性國企，國企經營管理者應確立職業經理人身份，由董事會市場化選聘，政府主管部門或授權的國有資本經營公司委派國有產權代表參加股東會，依法參與董事會和監事會成員的提名和選任工作。對于公益性國企，國企主要領導人（如黨委書記、董事長、總經理和監事會主席）劃歸行政官員序列，繼續保留行政委任制，由上級主管部門直接管理。而針對企業副職等非關鍵性領導崗位（如經理班子副職人員），則可拓寬選人渠道，逐步實現內部競聘上崗、社會公開招聘和人才市場選聘等多種形式的市場化配置。對于以完成戰略任務或政府重大專項任務為主要目標的功能性國企，企業領導人身份管理則可因企制宜，分層分類實施，但也必須做到“非官即商”式的身份明晰，并主要由企業董事會負責競爭性選聘。

建立科學合理的國企領導人考核評價機制。建立科學合理的業績考核評價體系，是國企市場化用人的關鍵環節和實踐基礎。在堅持科學發展前提下，針對國企領導人的業績考核，要全面貫徹德才兼備、注重實績、群眾公認和出資人認可原則，突出創新績效和長期價值導向，堅持年度考核和任期考核相結合、財務目標考核和非財務目標相結合、客觀業績評價與主觀業績評價相結合，根據不同類型國有企業和不同崗位職責要求，各有側重、綜合評價。對于競爭性國企，企業董事會負責管理層的業績考核，重點強化對企業經營績效、國有資本保值增值和企業戰略業績的考核評價。對于公益性國企，企業主要領導人由黨政主管部門負責考核，重點考察企業整體經營發展和履行公共服務功能情況。對于功能性企業，重點考察企業完成重大任務專項等功能實現情況。

完善注重長效的國企領導人激勵約束機制。當前，國企領導人激勵約束機制改革的主要任務，就是結合國企功能的具體定位，推行國企領導人激勵約束機制的分類設計，有效改變國企領導人獎懲實踐長期存在的“激勵失控與激勵不足并存”、“約束軟化”等痼疾。為此，競爭性國企要強化企業董事會的薪酬分配權，建立與經營業績充分掛鉤、基于長期價值導向且風險可控的企業領導人市場化激勵機制。同時，要強化企業內控制度建設，充分發揮企業監事會和“老三會”的監督制約作用，認真落實對企業領導人重大決策失誤的責任追究。公益性國企應強化政府薪酬管理和薪酬監管職能，通過工資制度立法，以公務員工資制度為參照系，確立國企領導人薪酬決定的程序和標準，合理確定與嚴格規范企業領導人薪酬水平、職務待遇、職務消費、業務消費，并重點加強對企業一把手的經濟責任審計和經營投資責任追究。功能性國企的董事會則要因企制宜，結合企業產權結構、發展階段和競爭程度等情況，建立靈活多樣、突出創新導向的項目收益提成或專項激勵基金計劃。

建立流動有序的國企領導人退出淘汰機制。能進能出、能上能下，是現代企業制度下企業領導人退出機制的基本要求。國企領導人制度市場化改革的一個重要方面，就是要打破“體制內循環”和“能上不能下、能高不能低”的用人流弊，建立對“出資者負責”而不是“對上負責”，優者來劣者去、流動有序的國企領導人退出淘汰機制。為此，競爭性國企領導人的進退去留主要憑實績說話，落實企業董事會對經營班子的解聘權，強化其對經營管理人員的退出淘汰管理。企業經營不善時，政府主管部門或其授權的國有資本運營公司以出資人代表身份，依法依規追究董事會用人不當責任。公益性國企主要領導人的進退去留由上級主管部門根據任期考核結果來決定，企業副職由董事會根據其在崗表現行使解聘權。功能性國企可參照競爭性國企領導人退出管理模式，兼顧人員類別，強化企業董事會的解聘權。

（作者：解放軍南京政治學院上海校區黨的理論創新研究中心研究員）

責任編輯：梁齊勇