靠什么沖破戶籍藩籬

馮春久

4月10日，好久沒有聯(lián)系的一位高中同學(xué)突然打來一個(gè)電話。接通之后，固有的寒暄簡單略過，便是：“你馬上幫我個(gè)忙，我在深圳這邊的積分已經(jīng)達(dá)到入戶條件了，你去給我開幾個(gè)證明……”

從同學(xué)的言語中，可以聽出來他既激動(dòng)高興又非常急切。由此，可以窺知一紙戶口對(duì)他來說是多么的重要。后來，才慢慢得知，同學(xué)大專畢業(yè)后就去了深圳打工，然后又在那里結(jié)婚生子，孩子現(xiàn)在就要上學(xué)了，因?yàn)闆]有深圳戶口，天天急得寢食難安。他說：“這當(dāng)中吃的苦頭，我寫一本書也寫不完，不過，我還算是幸運(yùn)的，現(xiàn)在終于熬到頭了。”

今年已經(jīng)50出頭的秦阿姨，老家在豫西一個(gè)小縣，來鄭州打工已經(jīng)多年，孩子大學(xué)畢業(yè)后也留在了鄭州。現(xiàn)在一家人都在鄭州，租住在一個(gè)老家屬院的一室一廳里。她說，人家鄭州人都可以申請(qǐng)經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房什么的，咱不是鄭州戶口，啥也弄不成；雖然知道只要在鄭州買的有房子，就可以把戶口遷來，但房價(jià)這么貴，又哪里買得起啊。孩子馬上也到了結(jié)婚生子的年齡，沒有鄭州戶口，作難的事在后頭呢。

隨著我國城市化進(jìn)程步伐的加快，戶籍制度改革一直備受關(guān)注。嚴(yán)格的戶籍管理制度造成城鄉(xiāng)之間、流動(dòng)人口與本地人口之間在教育、醫(yī)療、住房、社保等諸多方面的不平等，制約著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，改革的緊迫性日益凸顯。

近年來，不少地方開始嘗試戶籍制度改革，尤其是2008年以來，各地改革加速推進(jìn)。2012年年底，上海對(duì)居住證進(jìn)行“積分制”管理，居住證A證和C證持有者在社會(huì)保險(xiǎn)、公共衛(wèi)生、住房保障等方面的待遇完全相同，享受和上海本地戶籍居民的同等待遇。這之前，廣東開始試行“積分入戶”，力求在戶籍改革上作出探索。去年4月，北京市提出將啟動(dòng)實(shí)施居住證制度。此外，南京也將建立居住證與戶籍準(zhǔn)入對(duì)接制度。

黨的十八大明確提出，要加快改革戶籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。去年以來，戶籍制度改革進(jìn)程加速推進(jìn)。有關(guān)部委出臺(tái)了《關(guān)于深化收入分配制度改革的若干意見》，提出“實(shí)行全國統(tǒng)一的社會(huì)保障卡制度”“全國統(tǒng)一的納稅人識(shí)別號(hào)制度”“全民醫(yī)保體系”“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機(jī)制”等，努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。去年5月6日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議確定出臺(tái)居住證管理辦法，分類推進(jìn)戶籍制度改革，完善相關(guān)公共服務(wù)及社會(huì)保障制度。

然而，僅就各地的實(shí)踐來看，大多都還處在觀察和試行階段，既沒有一個(gè)完美的模式可供套用，也沒有形成一個(gè)成熟的大范圍推廣條件。由此可見，沖破戶籍藩籬并非易事。不少人認(rèn)為，中國城鄉(xiāng)二元戶籍制度改革是一個(gè)老大難問題，難就難在明明知道這個(gè)戶籍制度有很多的弊病，但由于擔(dān)心改革會(huì)引起更大的問題，因此寧愿忍著不急于去改革。

說來說去，戶籍樊籬的根源還在于城鄉(xiāng)二元戶籍制度的形成。陳有權(quán)曾經(jīng)寫過一篇《三農(nóng)問題的政治制度分析》，他在文章中對(duì)我國城鄉(xiāng)二元制度的形成作了詳細(xì)而又比較權(quán)威的介紹，從中我們也許可以得到一個(gè)比較明確的結(jié)論。

陳有權(quán)在文中寫道，我國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)其實(shí)只是一個(gè)短期的現(xiàn)象。在漫長的歷史中，我國一直處于農(nóng)業(yè)社會(huì)，從來不存在城市與農(nóng)村的分割與斷裂。歷朝統(tǒng)治者多采取“重農(nóng)抑商”政策，農(nóng)民的地位甚至高于商人；長期采取的兵役制，使得兵、民互通；科舉制在農(nóng)民與士人之間架設(shè)了橋梁，往往“朝為田舍郎，暮登天子堂”。即使在戰(zhàn)亂連連的戰(zhàn)爭時(shí)期，人們的自由遷徙也未間斷。1949年新中國成立后，我國也曾經(jīng)有過短暫的自由流動(dòng)，在1952年～1957年的“一五”計(jì)劃時(shí)期內(nèi)，大約2000萬農(nóng)民已經(jīng)自由流入了城市。然而，1954年憲法取消了人口自由遷徙權(quán)的規(guī)定，1958年1月《戶口登記條例》實(shí)施后，農(nóng)村人口流入城市受到了嚴(yán)格限制。該條例第十條第二款規(guī)定：“公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動(dòng)部門的錄用證明，學(xué)校的錄取證明，或者城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入的證明，向常住地戶口登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理遷出手續(xù)。”第十五條規(guī)定：“公民在常住地市、縣范圍以外的城市暫住3日以上的，由暫住地的戶主或者本人在3日以內(nèi)向戶口登記機(jī)關(guān)申報(bào)暫住登記，離開前申報(bào)注銷。”這些規(guī)定標(biāo)志著我國以嚴(yán)格限制農(nóng)村人口向城市流動(dòng)為核心的戶口遷移制度的形成。隨著1958年人民公社的建立，國家的各項(xiàng)政策，沿著戶籍制度為核心的分割體制的慣性，在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)生活等各方面逐步強(qiáng)化這種分割，為兩部分居民建立兩種不同的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)制度，如農(nóng)業(yè)稅制度、農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購派購制度、土地制度、教育制度、醫(yī)療制度、社會(huì)保障制度等，最終形成城鄉(xiāng)之間斷裂的兩個(gè)社會(huì)。

改革開放之后，農(nóng)村大量的富余勞力涌入經(jīng)濟(jì)更加活躍的城市。目前我國的移動(dòng)人口約有3億人，其中90%以上是農(nóng)民。他們已經(jīng)在城市里工作生活了幾年甚至十幾年，但是卻由于二元戶籍制度，被剝奪了在城市應(yīng)該享受的各項(xiàng)福利待遇，他們在遭受精神上歧視的同時(shí)，還必須在孩子上學(xué)、就業(yè)、就醫(yī)等方面付出更多的費(fèi)用。事實(shí)上，目前的二元戶籍制度并不阻止人口的自由遷徙，而只是對(duì)那些離開戶籍地的外來公民實(shí)施歧視性管理而已。因此，改變目前這種異常的二元戶籍管理方式，不僅是城市化發(fā)展的需要，也是黨和政府義不容辭的責(zé)任和義務(wù)。

事實(shí)上，多年來，我國也一直在積極改革，力求沖破戶籍藩籬，只是進(jìn)程比較緩慢，沒有一個(gè)穩(wěn)妥有效的改革。

早在2003年，河南鄭州就對(duì)戶籍管理制度作出重大改革：取消現(xiàn)行“農(nóng)業(yè)戶口”“暫住戶口”“小城鎮(zhèn)戶口”“非農(nóng)業(yè)戶口”二元戶口性質(zhì)，實(shí)行“一元制”戶口管理模式。即鄭州各縣（市）、區(qū)居民戶口統(tǒng)稱為“鄭州居民戶口”，各縣（市）、區(qū)戶口可以自由遷移，在當(dāng)?shù)嘏沙鏊S時(shí)辦理。

據(jù)介紹，2003年推出的改革規(guī)定，凡在鄭州市轄區(qū)內(nèi)購買住房的外省市公民，憑房屋產(chǎn)權(quán)證明即可辦理本人及其直系親屬的遷鄭戶口；凡具有中等專業(yè)技術(shù)學(xué)校（含技工學(xué)校）以上文憑的畢業(yè)生，到鄭州市人才中心存檔后，憑畢業(yè)證即可辦理遷鄭戶口；凡與鄭州市企事業(yè)單位簽訂勞動(dòng)合同并繳納社會(huì)統(tǒng)籌金的人員，可辦理遷鄭戶口。

2004年，湖南省公安廳、省人事廳發(fā)出通知規(guī)定：該省事業(yè)單位聘用人員可遷移戶口。通知指出，事業(yè)單位在本單位核定的編制內(nèi)聘用，且雙方簽訂了省委組織部、省人事廳制定的《聘用合同書》，并經(jīng)同級(jí)政府人事部門或其委托的政府人才中介機(jī)構(gòu)鑒證的事業(yè)單位聘用人員，可將戶口從原戶籍所在地遷至用人單位所在地。

有人稱，此項(xiàng)改革是最落后的改革，居然將所有企業(yè)聘用的人員全部拒絕在城外。這樣的戶籍改革即使再持續(xù)一百年也無法達(dá)到公平公正的目標(biāo)，反而是以改革的名義，將本地戶籍更加特權(quán)化了。

2004年7月1日，南京開始建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，在全市范圍內(nèi)取消“農(nóng)業(yè)戶口”“非農(nóng)業(yè)戶口”“地方城鎮(zhèn)戶口”等各種戶口性質(zhì)，按照實(shí)際居住地登記戶口，統(tǒng)稱為“居民戶口”。但遷入南京主要看兩大硬件：有房、有工作。新辦法規(guī)定，合法固定住所是指具有合法有效的房屋產(chǎn)權(quán)證和土地使用證或公有房屋租賃使用證明的購買所得房、接受饋贈(zèng)所得房、接受遺產(chǎn)所得房、自建住房或單位租賃給本單位員工使用的公有住房等。有穩(wěn)定職業(yè)（生活來源）是指被本市機(jī)關(guān)、團(tuán)體、事業(yè)、企業(yè)等單位依法錄、聘用，以及投資興辦二、三產(chǎn)業(yè)，具有穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收入，人均收入不低于南京市城鎮(zhèn)居民最低生活保障線。

2005年8月1日，河北省石家莊市戶籍改革全面實(shí)施，規(guī)定打工只要滿兩年，就可以落戶石家莊。媒體稱，以連續(xù)工作兩年來衡量是否可以獲得居住地戶口的方式可以說是目前中國戶籍改革中最寬松、最進(jìn)步、最公正、最人性化的一種戶籍改革方案。

2005年12月28日，濟(jì)南全市范圍內(nèi)實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，取消“農(nóng)業(yè)戶口”“非農(nóng)業(yè)戶口”“地方城鎮(zhèn)戶口”等各種不同性質(zhì)的戶口，按照實(shí)際居住地統(tǒng)一登記為居民戶口。同時(shí)，人口遷移戶籍管理實(shí)行條件準(zhǔn)入制，基本條件為具有固定住所、合法職業(yè)和收入。結(jié)婚年齡、婚齡、文化程度、職業(yè)能力、納稅、投資、就業(yè)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等方面的條件，都將作為準(zhǔn)予遷入并申報(bào)登記常住戶口的依據(jù)。

綜觀這些改革，都只是在登記制度上作了一些調(diào)整，其實(shí)質(zhì)還是原地踏步。而事實(shí)上，目前中國的戶籍制度最大的問題是準(zhǔn)入制，而不是登記制度，如果沒有對(duì)準(zhǔn)入制度本身進(jìn)行改革，都不是最具效力的改革。

2010年廣東在全省范圍內(nèi)推廣“積分入戶”制度，外地在粵務(wù)工者只要積分達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)就可以申請(qǐng)入戶。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，已經(jīng)至少有30多萬名外來務(wù)工人員落戶廣東，這其中就包括很多農(nóng)民工。去年7月1日起，《上海市居住證管理辦法》正式施行，隨著持證人在上海市居住年限、工作年限、繳納社會(huì)保險(xiǎn)年限的增加和學(xué)歷、職稱等的提升，其分值相應(yīng)累積達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)分值的，可以享受子女教育、社會(huì)保險(xiǎn)、證照辦理、住房、基本公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育等公共服務(wù)待遇。達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)積分120分的居住證持有者，所享待遇與上海戶籍居民基本相同。

上海、廣東戶改的核心，都是通過個(gè)人情況和實(shí)際貢獻(xiàn)的累積，賦予其享受與本地居民同等的公共服務(wù)的權(quán)利，應(yīng)該說這是我國戶籍制度改革中的一大創(chuàng)舉。有關(guān)人士指出，兩地通過居住證積分制度，向所有外來務(wù)工者打開了城市的大門，其破冰意義顯然是值得肯定的。它既兼顧了城市管理資源稟賦限制的現(xiàn)實(shí)境況，同時(shí)也打通了外來務(wù)工者落戶城市的通道。雖然并不是所有達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)之上的外來務(wù)工者都可以毫無阻滯地跨越戶籍的障礙，雖然在現(xiàn)階段最終能夠享受到這一政策紅利的只能是少數(shù)人，但作為戶籍改革舉步維艱困局下的小步嘗試，它至少給予了眾多非戶籍人員尤其是普通務(wù)工者共享發(fā)展成果的平臺(tái)、平等競爭的機(jī)會(huì)、融入城市的可能。更重要的是，只有先邁開這一小步，才有“積跬步而至千里”的可能。

評(píng)論員施維說，作為一種漸進(jìn)式的改革，在實(shí)施初期必然需要設(shè)立一定的門檻，而農(nóng)民工群體，因其本身的弱勢性，很容易就成為被擋在門外的那一群人。這是意料之中的狀況，但并非就意味著理所當(dāng)然。無論是基于城市的發(fā)展需要、社會(huì)公平正義的考量，或是城鎮(zhèn)化建設(shè)的方向，推動(dòng)農(nóng)民工市民化都應(yīng)是戶籍制度改革的應(yīng)有之義。于此，在制度設(shè)計(jì)上，我們不僅需要通過合理的政策引導(dǎo)，鼓勵(lì)農(nóng)民工努力提高自身人力資本的含金量，積極融入城市現(xiàn)代生活，也應(yīng)當(dāng)針對(duì)他們的特點(diǎn)采取有效的制度安排。比如，是否可以設(shè)計(jì)兩套指標(biāo)，將農(nóng)民工和有高等學(xué)歷的流動(dòng)人員分成兩條線，各給不同的名額，或者允許舉家遷移和有穩(wěn)定工作的農(nóng)民工優(yōu)先落戶。另外，在政策實(shí)施中，也應(yīng)當(dāng)注重做好配套服務(wù)，比如，既然將職業(yè)資格和專業(yè)技能作為了評(píng)分的指標(biāo)，那么在相應(yīng)的用工中就應(yīng)該強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)民工的再培訓(xùn)；既然把繳納社會(huì)保險(xiǎn)作為評(píng)分的選項(xiàng)，就應(yīng)該在日常的監(jiān)管中，強(qiáng)調(diào)用工的規(guī)范，強(qiáng)調(diào)勞動(dòng)者權(quán)益的實(shí)現(xiàn)等等。

正如施維所言，我們肯定“居住證積分制度”，是因?yàn)樗洪_了戶籍制度的一個(gè)“口子”，為未來更大范圍、更縱深的改革提供了可資借鑒和參考的內(nèi)容。它需要在實(shí)踐中更好地完善和充實(shí)，而我國的戶籍制度改革之路亦需要更多更好的探索以及努力致力于探索的精神。